Samenvatting
STAATS- EN BESTUURSRECHT I
December 2025
Inhoudsopgave
Leereenheid 1 – Inleiding ........................................................................................................................................ 3
Bestuursrecht en het overheidsbestuur ......................................................................................................... 3
Klassieke grondrechten en bestuursrechtelijke functies ........................................................................... 3
De normatieve benadering van de democratische rechtsstaat – 3 dimensies ................................. 4
De rechtsverhouding tussen bestuur en burger ......................................................................................... 5
De beginselen van behoorlijk bestuur ........................................................................................................... 6
Leereenheid 2 - Bestuursorgaan en belanghebbende-begrip ....................................................................7
Bestuursorgaan .......................................................................................................................................................7
Belanghebbende ....................................................................................................................................................7
Bestuursrechtelijke organisatie ..........................................................................................................................7
Leereenheid 3 – Bestuursbevoegdheden .......................................................................................................... 8
Vormen van bevoegdheidsverkrijging ........................................................................................................... 8
Leereenheid 4 - Handelingen van bestuursorganen (algemeen) ............................................................. 10
Besluiten .................................................................................................................................................................. 10
Beslissings- en bekendmakingsfase ............................................................................................................... 11
Rechtsbescherming en het besluitbegrip..................................................................................................... 11
Leereenheid 5 - Soorten besluiten in de Awb ................................................................................................ 12
Beschikkingen ........................................................................................................................................................ 12
Besluiten van algemene strekking (BAS) ...................................................................................................... 13
Algemeen verbindende voorschriften (AVV) .............................................................................................. 13
Beleidsregels .......................................................................................................................................................... 13
Plannen....................................................................................................................................................................14
Concretiserende besluiten van algemene strekking .................................................................................14
Overige besluiten van algemene strekking .................................................................................................14
Nadere uitwerking van beleidsregels ............................................................................................................14
Vergunningen, vrijstellingen, ontheffingen en concessies ...................................................................... 15
Leereenheid 6 - Normering van het bestuurshandelen .............................................................................. 17
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB) ............................................................................. 18
1
, Zorgvuldigheidsbeginsel ................................................................................................................................... 19
Belangenafweging, evenredigheid en verbod van willekeur ................................................................ 20
Formele rechtszekerheid en motivering ....................................................................................................... 21
Vertrouwensbeginsel .......................................................................................................................................... 21
Leereenheid 7 - Normen voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen en algemene regels
voor het nemen van besluiten............................................................................................................................. 22
Aanvraag van een besluit (beschikking of bas) ......................................................................................... 22
Reguliere voorbereidingsprocedure voor beschikkingen ...................................................................... 24
Beslistermijn .......................................................................................................................................................... 24
Uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) ............................................................................ 25
Advisering bij besluiten ..................................................................................................................................... 25
Leereenheid 8 - Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2) en voor
bijzondere besluiten ............................................................................................................................................... 27
Belangenafweging, evenredigheidsbeginsel en het verbod van willekeur ...................................... 27
Toetsing door de rechter .................................................................................................................................. 27
Marginale rechterlijke toetsing ....................................................................................................................... 28
Gelijkheidsbeginsel ............................................................................................................................................. 29
Materieel rechtszekerheidsbeginsel .............................................................................................................. 29
Rechtskracht van beschikkingen .................................................................................................................... 30
Intrekking van beschikkingen: ex tunc en ex nunc ................................................................................... 30
Leereenheid 9 - Overheid en privaatrecht ...................................................................................................... 32
Normering van privaatrechtelijk overheidshandelen .............................................................................. 32
Normatieve benaderingen: gemene, tweewegen- en gemengde rechtsleer ................................. 32
Misbruik van bevoegdheid .............................................................................................................................. 33
Overheid en privaatrecht - theoretische modellen .................................................................................. 34
Overeenkomsten, overige privaatrechtelijke middelen en feitelijke middelen ............................... 35
Leereenheid 10 - Het publiek domein .............................................................................................................. 39
Eigendom van overheid .................................................................................................................................... 39
2
, Leereenheid 1 – Inleiding
Bestuursrecht en het overheidsbestuur
Het bestuursrecht staat in directe relatie tot het functioneren van het overheidsbestuur in zijn
verschillende vormen en handelingen. Binnen het klassieke onderscheid van de trias politica wordt
de bestuurlijke taak onderscheiden van zowel de wetgevende als de rechtsprekende functie
(artikel 1:1 Awb). Besturen omvat niet uitsluitend het nemen van individuele besluiten met directe
impact op belangen van burgers (microniveau), maar eveneens de richtinggevende en
regulerende sturing van de samenleving via normstelling en wetgeving (macroniveau). In deze
optiek kan bestuur worden omschreven als het van overheidswege dienen van het algemeen
belang, voor zover dit volgens constitutionele en democratische maatstaven noodzakelijk is. De
persoonlijke belangen van bestuurders of ambtenaren dienen daarbij geen rol te spelen (artikel
2:4 lid 2 Awb). Wanneer de overheid zich een bepaald belang aantrekt, geldt dit in beginsel als
een algemeen belang. De omvang en prioritering hiervan vloeien in hoofdzaak voort uit politieke
besluitvorming. Verschillende algemene belangen die de overheid moet behartigen of faciliteren
zijn opgenomen in artikelen 19–23 GW, waarbij de mate van uitvoering politiek van aard is en
doorgaans niet wordt gezien als resultaatsverplichting.
Klassieke grondrechten en bestuursrechtelijke functies
Klassieke grondrechten bieden vaak zowel aanleiding als juridische onderbouwing voor
overheidsoptreden, en waarborgen tegelijkertijd grenzen daaraan. Bestuur heeft betrekking op
de zorg voor het algemeen belang; het bestuursrecht ziet vervolgens op de juridische normering
daarvan. Het bestuursrecht vervult ten opzichte van het bestuur drie centrale functies:
Legitimerende functie
Deze uit zich in de instelling van bestuursorganen, de toekenning van bevoegdheden en de
regeling van besluitvormingsprocedures. Bestuurlijk handelen moet gebaseerd zijn op wettelijke
legitimatie. Het bestuursrecht verschaft het bestuur juridisch draagvlak en normeert zowel de
inhoud als de procedure van bestuursoptreden.
Instrumentele functie
Deze betreft de rol van het bestuursrecht als middel voor beleidsvorming en beleidsuitvoering
binnen het overheidsbestuur.
Waarborgfunctie
Deze omvat zowel de rechtsbescherming als materiële en procedurele waarborgen die uit het
bestuursrecht voortvloeien. Rechterlijke controle is essentieel om die waarborgen te effectueren.
Door bestuurshandelen aan rechtsregels te binden wordt enerzijds begrensde bevoegdheid aan
het bestuur toegekend, en anderzijds de rechtsbescherming van burgers versterkt. Deze
benadering past binnen het klassieke liberale rechtsstaatdenken, waaronder beginselen van
wetmatigheid, machtenscheiding, grondrechten en rechterlijk toezicht. Deze zijn in het geregelde
positieve recht verder uitgewerkt in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
3
, De normatieve benadering van de democratische rechtsstaat – 3 dimensies
Een democratische rechtsstaat moet voldoen aan een set fundamentele vereisten. De kern
daarvan is dat de overheid uitsluitend mag handelen ter realisatie van het recht, gebaseerd op en
in overeenstemming met dat recht. Haar handelen is in beginsel niet-vrij indien het afwijkt van
dat doel. Dit overheidshandelen moet worden beoordeeld vanuit drie dimensies.
Dimensie van democratie
Burgers behoren zeggenschap te hebben over bestuursoptreden. Deze betrokkenheid is nader
uitgewerkt in verschillende democratische beginselen:
• Besluitvorming door vertegenwoordigde organen
• Kiesrecht
• Politieke verantwoordelijkheid
• Politieke burgerschapsrechten
• Decentralisatie
• Openbaarheid
• Inspraak
Inspraak biedt burgers de mogelijkheid daadwerkelijk invloed uit te oefenen op beleidsvorming
door interactie met bestuurders. Hierbij zijn drie elementen kernachtig:
Er moet een gestructureerde gelegenheid zijn om meningen te uiten over beleidsvoorstellen.
De bevolking moet in dialoog kunnen treden met beleidsverantwoordelijken.
De inbreng van burgers moet binnen redelijke grenzen effect kunnen hebben op de uiteindelijke
bestuurlijke beslissing.
Dimensie van de liberale rechtsstaat
Deze dimensie richt zich op beperking van overheidsmacht en bevordering van voorspelbaarheid
en vrijheidsbescherming voor burgers. Zij beoogt vrijheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid ten
opzichte van de overheid en wordt uitgewerkt in:
Wetmatigheid: bestuur dient te opereren op basis van algemeen geldende en gepubliceerde
rechtsregels.
Machtsverdeling: normstelling en uitvoering zijn gescheiden om machtsmisbruik te voorkomen.
Grondrechten: inmenging in persoonlijke rechten en vrijheden dient minimaal te zijn en slechts
te geschieden waar burgers het probleem niet zelfstandig kunnen oplossen.
Rechterlijke controle: een onafhankelijke rechter moet bindend kunnen toetsen of uitvoering van
bestuursbevoegdheid rechtmatig is.
Voorlichting: bestuur dient burgers te informeren over hun rechtspositie; hoewel dit nog geen
algemene verplichting kent.
4
STAATS- EN BESTUURSRECHT I
December 2025
Inhoudsopgave
Leereenheid 1 – Inleiding ........................................................................................................................................ 3
Bestuursrecht en het overheidsbestuur ......................................................................................................... 3
Klassieke grondrechten en bestuursrechtelijke functies ........................................................................... 3
De normatieve benadering van de democratische rechtsstaat – 3 dimensies ................................. 4
De rechtsverhouding tussen bestuur en burger ......................................................................................... 5
De beginselen van behoorlijk bestuur ........................................................................................................... 6
Leereenheid 2 - Bestuursorgaan en belanghebbende-begrip ....................................................................7
Bestuursorgaan .......................................................................................................................................................7
Belanghebbende ....................................................................................................................................................7
Bestuursrechtelijke organisatie ..........................................................................................................................7
Leereenheid 3 – Bestuursbevoegdheden .......................................................................................................... 8
Vormen van bevoegdheidsverkrijging ........................................................................................................... 8
Leereenheid 4 - Handelingen van bestuursorganen (algemeen) ............................................................. 10
Besluiten .................................................................................................................................................................. 10
Beslissings- en bekendmakingsfase ............................................................................................................... 11
Rechtsbescherming en het besluitbegrip..................................................................................................... 11
Leereenheid 5 - Soorten besluiten in de Awb ................................................................................................ 12
Beschikkingen ........................................................................................................................................................ 12
Besluiten van algemene strekking (BAS) ...................................................................................................... 13
Algemeen verbindende voorschriften (AVV) .............................................................................................. 13
Beleidsregels .......................................................................................................................................................... 13
Plannen....................................................................................................................................................................14
Concretiserende besluiten van algemene strekking .................................................................................14
Overige besluiten van algemene strekking .................................................................................................14
Nadere uitwerking van beleidsregels ............................................................................................................14
Vergunningen, vrijstellingen, ontheffingen en concessies ...................................................................... 15
Leereenheid 6 - Normering van het bestuurshandelen .............................................................................. 17
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB) ............................................................................. 18
1
, Zorgvuldigheidsbeginsel ................................................................................................................................... 19
Belangenafweging, evenredigheid en verbod van willekeur ................................................................ 20
Formele rechtszekerheid en motivering ....................................................................................................... 21
Vertrouwensbeginsel .......................................................................................................................................... 21
Leereenheid 7 - Normen voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen en algemene regels
voor het nemen van besluiten............................................................................................................................. 22
Aanvraag van een besluit (beschikking of bas) ......................................................................................... 22
Reguliere voorbereidingsprocedure voor beschikkingen ...................................................................... 24
Beslistermijn .......................................................................................................................................................... 24
Uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) ............................................................................ 25
Advisering bij besluiten ..................................................................................................................................... 25
Leereenheid 8 - Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2) en voor
bijzondere besluiten ............................................................................................................................................... 27
Belangenafweging, evenredigheidsbeginsel en het verbod van willekeur ...................................... 27
Toetsing door de rechter .................................................................................................................................. 27
Marginale rechterlijke toetsing ....................................................................................................................... 28
Gelijkheidsbeginsel ............................................................................................................................................. 29
Materieel rechtszekerheidsbeginsel .............................................................................................................. 29
Rechtskracht van beschikkingen .................................................................................................................... 30
Intrekking van beschikkingen: ex tunc en ex nunc ................................................................................... 30
Leereenheid 9 - Overheid en privaatrecht ...................................................................................................... 32
Normering van privaatrechtelijk overheidshandelen .............................................................................. 32
Normatieve benaderingen: gemene, tweewegen- en gemengde rechtsleer ................................. 32
Misbruik van bevoegdheid .............................................................................................................................. 33
Overheid en privaatrecht - theoretische modellen .................................................................................. 34
Overeenkomsten, overige privaatrechtelijke middelen en feitelijke middelen ............................... 35
Leereenheid 10 - Het publiek domein .............................................................................................................. 39
Eigendom van overheid .................................................................................................................................... 39
2
, Leereenheid 1 – Inleiding
Bestuursrecht en het overheidsbestuur
Het bestuursrecht staat in directe relatie tot het functioneren van het overheidsbestuur in zijn
verschillende vormen en handelingen. Binnen het klassieke onderscheid van de trias politica wordt
de bestuurlijke taak onderscheiden van zowel de wetgevende als de rechtsprekende functie
(artikel 1:1 Awb). Besturen omvat niet uitsluitend het nemen van individuele besluiten met directe
impact op belangen van burgers (microniveau), maar eveneens de richtinggevende en
regulerende sturing van de samenleving via normstelling en wetgeving (macroniveau). In deze
optiek kan bestuur worden omschreven als het van overheidswege dienen van het algemeen
belang, voor zover dit volgens constitutionele en democratische maatstaven noodzakelijk is. De
persoonlijke belangen van bestuurders of ambtenaren dienen daarbij geen rol te spelen (artikel
2:4 lid 2 Awb). Wanneer de overheid zich een bepaald belang aantrekt, geldt dit in beginsel als
een algemeen belang. De omvang en prioritering hiervan vloeien in hoofdzaak voort uit politieke
besluitvorming. Verschillende algemene belangen die de overheid moet behartigen of faciliteren
zijn opgenomen in artikelen 19–23 GW, waarbij de mate van uitvoering politiek van aard is en
doorgaans niet wordt gezien als resultaatsverplichting.
Klassieke grondrechten en bestuursrechtelijke functies
Klassieke grondrechten bieden vaak zowel aanleiding als juridische onderbouwing voor
overheidsoptreden, en waarborgen tegelijkertijd grenzen daaraan. Bestuur heeft betrekking op
de zorg voor het algemeen belang; het bestuursrecht ziet vervolgens op de juridische normering
daarvan. Het bestuursrecht vervult ten opzichte van het bestuur drie centrale functies:
Legitimerende functie
Deze uit zich in de instelling van bestuursorganen, de toekenning van bevoegdheden en de
regeling van besluitvormingsprocedures. Bestuurlijk handelen moet gebaseerd zijn op wettelijke
legitimatie. Het bestuursrecht verschaft het bestuur juridisch draagvlak en normeert zowel de
inhoud als de procedure van bestuursoptreden.
Instrumentele functie
Deze betreft de rol van het bestuursrecht als middel voor beleidsvorming en beleidsuitvoering
binnen het overheidsbestuur.
Waarborgfunctie
Deze omvat zowel de rechtsbescherming als materiële en procedurele waarborgen die uit het
bestuursrecht voortvloeien. Rechterlijke controle is essentieel om die waarborgen te effectueren.
Door bestuurshandelen aan rechtsregels te binden wordt enerzijds begrensde bevoegdheid aan
het bestuur toegekend, en anderzijds de rechtsbescherming van burgers versterkt. Deze
benadering past binnen het klassieke liberale rechtsstaatdenken, waaronder beginselen van
wetmatigheid, machtenscheiding, grondrechten en rechterlijk toezicht. Deze zijn in het geregelde
positieve recht verder uitgewerkt in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
3
, De normatieve benadering van de democratische rechtsstaat – 3 dimensies
Een democratische rechtsstaat moet voldoen aan een set fundamentele vereisten. De kern
daarvan is dat de overheid uitsluitend mag handelen ter realisatie van het recht, gebaseerd op en
in overeenstemming met dat recht. Haar handelen is in beginsel niet-vrij indien het afwijkt van
dat doel. Dit overheidshandelen moet worden beoordeeld vanuit drie dimensies.
Dimensie van democratie
Burgers behoren zeggenschap te hebben over bestuursoptreden. Deze betrokkenheid is nader
uitgewerkt in verschillende democratische beginselen:
• Besluitvorming door vertegenwoordigde organen
• Kiesrecht
• Politieke verantwoordelijkheid
• Politieke burgerschapsrechten
• Decentralisatie
• Openbaarheid
• Inspraak
Inspraak biedt burgers de mogelijkheid daadwerkelijk invloed uit te oefenen op beleidsvorming
door interactie met bestuurders. Hierbij zijn drie elementen kernachtig:
Er moet een gestructureerde gelegenheid zijn om meningen te uiten over beleidsvoorstellen.
De bevolking moet in dialoog kunnen treden met beleidsverantwoordelijken.
De inbreng van burgers moet binnen redelijke grenzen effect kunnen hebben op de uiteindelijke
bestuurlijke beslissing.
Dimensie van de liberale rechtsstaat
Deze dimensie richt zich op beperking van overheidsmacht en bevordering van voorspelbaarheid
en vrijheidsbescherming voor burgers. Zij beoogt vrijheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid ten
opzichte van de overheid en wordt uitgewerkt in:
Wetmatigheid: bestuur dient te opereren op basis van algemeen geldende en gepubliceerde
rechtsregels.
Machtsverdeling: normstelling en uitvoering zijn gescheiden om machtsmisbruik te voorkomen.
Grondrechten: inmenging in persoonlijke rechten en vrijheden dient minimaal te zijn en slechts
te geschieden waar burgers het probleem niet zelfstandig kunnen oplossen.
Rechterlijke controle: een onafhankelijke rechter moet bindend kunnen toetsen of uitvoering van
bestuursbevoegdheid rechtmatig is.
Voorlichting: bestuur dient burgers te informeren over hun rechtspositie; hoewel dit nog geen
algemene verplichting kent.
4
