Hoorcollege 1 Beleid en management
Governance
Centraal studieobject van de Bestuurskunde als wetenschappelijke discipline is
governance (sturing). Dit begrip veronderstelt een zekere mate van maakbaarheid van
de samenleving. Er wordt ook wel gesproken over:
- Public governance
- Corporate governance (bedrijfskundig): hoe zijn de taken en bevoegdheden
verdeeld binnen een onderneming.
Binnen dit vak gaat het om de eerste vorm. Het begrip governance kent geen vaste
betekenis in de literatuur. Een mogelijke omschrijving is:
• ‘Het geheel van pogingen van een overheidsinstantie om, met inachtneming van
een bepaald normatief kader en doorgaans tezamen met andere
overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen, één of
meer publieke belangen te behartigen’
In deze omschrijving heeft governance vier verschillende kanten, waarvan de eerste
drie worden behandeld in dit vak:
- Beleid:
o ‘pogingen om één of meer publieke belangen te behartigen’
- Governancestructuur: de inrichting van het bestuurlijk stelsel
o ‘tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties
en/of marktpartijen’
- Management: van gehele organisaties en organisaties binnen het netwerk
- Beleid- en bestuursethiek
o ‘met inachtneming van een bepaald normatief kader’
Uiteindelijk gaat public governance dus om het behartigen van één of meer publieke
belangen. Dit gebeurt tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke
organisaties en/of marktpartijen. Deze samenwerking met andere organisaties vereist
een passende governancestructuur en adequaat management.
Governancestructuur
Wanneer het gaat over governancestructuur, dan zijn er twee leidende rapporten:
- Het borgen van publiek belang (WRR) (verplichte stof)
- Overheid én markt: het resultaat telt (SER)
In deze rapporten wordt het decentrale niveau (provinciaal en gemeentelijk)
grotendeels buiten beschouwing gelaten. Echter, veel van de inzichten uit deze
rapporten gelden ook voor het decentrale niveau.
Aanleiding voor het WRR-rapport was discussie over privatisering rond 2000, waarbij de
definitie van privatisering onduidelijk was. De WRR definieerde privatisering vervolgens
als ‘het inschakelen van private partijen bij het realiseren van publieke belangen’. Denk
1
,bijvoorbeeld aan het privatiseren van scholen, ziekenhuizen en de NS voor belangen als
goede scholing en goed openbaar vervoer.
Het rapport onderscheidt uiteindelijk twee vragen in de discussie over publiek-privaat:
- Wat: voor welke belangen moet de overheid eindverantwoordelijkheid dragen?
- Hoe: Wie draagt de operationele verantwoordelijkheid voor de belangen
waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich heeft genomen?
Publieke of private organisaties?
Belangen
Er zijn drie soorten belangen volgens het WRR-rapport:
- Individuele belangen: hebben mensen persoonlijk belang bij
- Maatschappelijke belangen: hier heeft de samenleving/maatschappij belang
bij
- Publieke (collectieve) belangen: wanneer de overheid zich er hard voor maakt
(dat de overheid zich er hard voor maakt, blijkt bijvoorbeeld uit de sociale
grondrechten, zoals goede huisvesting).
Zo is goede gezondheidszorg alle drie de belangen, terwijl genoeg cola/bier in
Nederland slechts een maatschappelijk belang is (en mogelijk individueel). En een mooi
groenstrookje voor je huis is alleen een individueel belang (schiet samenleving niks mee
op).
In het SER-rapport worden drie redenen genoemd voor de overheid om in een
maatschappelijke sector in te grijpen (maatschappelijke belangen worden voor de
overheid dan publieke belangen):
a) Inefficiënte marktuitkomsten: de marktwerking kan falen (‘marktfalen’) als gevolg
van bepaalde kenmerken van de sector en de aldaar verrichte activiteiten,
waardoor de overheid moet ingrijpen in belang van het publiek.
• Bv. collectieve goederen, zoals defensie (defensie komt niet tot stand als
je het aan de markt overlaat, omdat men dit aan anderen overlaat)
• Bv. externe effecten, zoals CO2-uitstoot bij vliegen (deze ‘kosten’ zijn niet
doorgerekend in de prijs)
b) Ongewenste marktuitkomsten: de overheid wil deze ongewenste uitkomsten uit
sociale overwegingen tegengaan,
• Bv. de consumptie van ‘bemoeigoederen’ stimuleren (meritgoods als
muziekonderwijs) of destimuleren (demeritgoods als tabak)
• Bv. bij hoge werkeloosheid kan de prijs voor arbeid heel laag worden,
waardoor er een minimumloon is ingevoerd.
c) Ineffectieve consumentenkeuze: consumenten zijn geneigd om in bepaalde
situaties onvoldoende in hun eigen belang te handelen. De overheid wil ze
hiertegen beschermen.
• Bv. ZZP’ers die geen arbeidsongeschiktheidsverzekering afsluiten en
daarom verplicht stellen.
Uiteindelijk is wat de overheid als publieke belangen beschouwt een politieke
beslissing. Zo bepaalt de overheid zelf waarvoor het de eindverantwoordelijkheid
2
,draagt. Dit betekent ook dat bepaalde maatschappelijke belangen zoals
basisonderwijs vroeger geen publieke belangen waren, maar dat nu wel zijn, en
daarnaast per land kunnen verschillen.
Operationele verantwoordelijkheid
Wie de operationele verantwoordelijkheid zou moeten dragen voor deze publieke
belangen is een vraag die zich beter leent voor wetenschappelijke beschouwingen (wie
gaat de klus klaren?). Deze operationele verantwoordelijkheid voor een publiek
belang kan volgens de WRR rusten bij:
1) De overheid zelf: ministeriële verantwoordelijkheid (Bv. defensie, rechtspraak,
politie). Via nationale wetgeving kent de overheid zichzelf deze operationele
verantwoordelijkheid toe.
2) Zelfstandige bestuursorganen: of bestuurscommissies (op decentraal niveau).
Deze vallen niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid (Bv. Kamer van
Koophandel). De overheid kent deze operationele verantwoordelijkheid toe via
nationale wetgeving of lokale wetgeving op decentraal niveau.
3) Professionele private partijen: dit is de eerste vorm van privatisering, waarbij het
gaat om private partijen waarbij veel goed opgeleide professionals werken (Bv.
ziekenhuizen, scholen, welzijnsinstellingen). Ook hier kent de overheid de
operationele verantwoordelijkheid toe via nationale wetgeving (Bv. Wet
ziekenhuisvoorzieningen).
4) Private partijen waaraan behartiging van publiek belang wordt uitbesteed: dit is
de tweede vorm van privatisering en hierbij is sprake van concurrentie OM de
markt, waarbij de overheid via concessies, vergunningen of
tenders/aanbestedingen de operationele verantwoordelijkheid toekent (Bv. de
NS en Arriva hebben de aanbesteding om het openbaar treinvervoer gewonnen).
5) Concurrerende private partijen onder regie van overheid: dit is de derde vorm van
privatisering en hierbij is sprake van concurrentie OP de markt, maar de overheid
stelt door middel van nationale wetgeving wel bepaalde basisvoorwaarden voor
de operationele verantwoordelijkheid om de markt op te mogen (Bv. concurrentie
onder zorgverzekeraars en elektriciteitsmaatschappijen).
Bij veel publieke belangen is de operationele verantwoordelijkheid verspreid over
verschillende vormen. Zo is het publieke belang van goed voortgezet onderwijs verdeeld
over openbare scholen (3), private scholen (5) en is er een onderwijsinspectie (1).
Overheid zelf
Wanneer de operationele verantwoordelijkheid voor een publiek belang berust bij de
overheid zelf (1), moet er worden gekozen voor een bepaald soort
uitvoeringsorganisatie. Er zijn vijf mogelijke uitvoeringsorganisaties, die vooral
verschillen in de mate van beslisruimte voor een ambtenaar en de mate van
automatisering:
1. System-level bureaucratie: geen eigen beslisruimte en maximale automatisering
(bv. beslissing over lening bij DUO).
3
, 2. Screen-level bureaucratie: grotendeels geautomatiseerd, maar de ambtenaar
heeft ook enige discretionaire ruimte (bv. bij woonruimteverdeling: volgorde op
basis van punten, maar ambtenaar kan anders beslissen).
3. Street-level bureaucratie: beslissing ligt bijna volledig bij ambtenaar (bv. politie
die wel/niet boete uitdeelt).
4. Beschikkingenatelier: wederom veel beslissingsruimte ambtenaar en niet
geautomatiseerd, maar gaat vaak om wat complexere zaken met meerdere
burgers (Bv. verlenen van een omgevingsvergunning).
5. Procesmanagement (buiten beschouwing gelaten).
Zelfstandige bestuursorganen
Wanneer de operationele verantwoordelijkheid voor een publiek belang wordt
neergelegd bij een zelfstandig bestuursorgaan of bestuurscommissie (2), is er sprake
van externe verzelfstandiging, waarbij een orgaan buiten de verantwoordelijkheid van
het ministerie wordt geplaatst.
Dit dient te worden onderscheiden van interne verzelfstandiging, waarbij het orgaan
nog onderdeel uitmaakt van een ministerie. Er is dan sprake van agentschap (of: baten-
lastendienst). Zij hebben een eigen begroting en kunnen, in tegenstelling tot andere
onderdelen van het ministerie, geld dat over is meenemen naar het volgende jaar.
Volgens de Kaderwet ZBO kan externe verzelfstandiging uitsluitend worden ingesteld in
drie gevallen:
a. Er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke
deskundigheid (Bv. kiesraad)
b. Er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele
gevallen (Bv. sociale verzekeringsbank)
c. Participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de
betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht (Bv. Kamer van
Koophandel)
Een ZBO is niet geheel zelfstandig. De minister heeft een beperkte mate van
zeggenschap over het ZBO. De Kaderwet ZBO biedt de minister onder andere de
mogelijkheid om:
• Bestuurders te benoemen, schorsen of ontslaan
• Het salaris van bestuurders vast te stellen
• Beleidsregels te maken zodat het ZBO zijn takenpakket goed kan uitvoeren
Externe verzelfstandiging kan ook plaatsvinden op decentraal niveau. De
gemeenteraad, het college van B&W of de burgemeester kunnen volgens de
Gemeentewet hun bevoegdheden overdragen aan een bestuurscommissie.
Gemeenten doen dit om bijvoorbeeld deskundigen of belanghebbenden te betrekken bij
de taakuitoefening, of om twee-petten problematiek te voorkomen.
Bv. in Nederland zijn er katholieke, islamitische of montessorischolen. Zij hebben allen
een eigen bestuur. Maar er zijn ook openbare scholen waarvan de gemeenteraad het
bestuur is. Echter, gemeenteraden verstrekken subsidies aan scholen en wanneer zij dit
aan een openbare school verstrekken, verstrekken zij praktisch zichzelf subsidie.
4
Governance
Centraal studieobject van de Bestuurskunde als wetenschappelijke discipline is
governance (sturing). Dit begrip veronderstelt een zekere mate van maakbaarheid van
de samenleving. Er wordt ook wel gesproken over:
- Public governance
- Corporate governance (bedrijfskundig): hoe zijn de taken en bevoegdheden
verdeeld binnen een onderneming.
Binnen dit vak gaat het om de eerste vorm. Het begrip governance kent geen vaste
betekenis in de literatuur. Een mogelijke omschrijving is:
• ‘Het geheel van pogingen van een overheidsinstantie om, met inachtneming van
een bepaald normatief kader en doorgaans tezamen met andere
overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen, één of
meer publieke belangen te behartigen’
In deze omschrijving heeft governance vier verschillende kanten, waarvan de eerste
drie worden behandeld in dit vak:
- Beleid:
o ‘pogingen om één of meer publieke belangen te behartigen’
- Governancestructuur: de inrichting van het bestuurlijk stelsel
o ‘tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties
en/of marktpartijen’
- Management: van gehele organisaties en organisaties binnen het netwerk
- Beleid- en bestuursethiek
o ‘met inachtneming van een bepaald normatief kader’
Uiteindelijk gaat public governance dus om het behartigen van één of meer publieke
belangen. Dit gebeurt tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke
organisaties en/of marktpartijen. Deze samenwerking met andere organisaties vereist
een passende governancestructuur en adequaat management.
Governancestructuur
Wanneer het gaat over governancestructuur, dan zijn er twee leidende rapporten:
- Het borgen van publiek belang (WRR) (verplichte stof)
- Overheid én markt: het resultaat telt (SER)
In deze rapporten wordt het decentrale niveau (provinciaal en gemeentelijk)
grotendeels buiten beschouwing gelaten. Echter, veel van de inzichten uit deze
rapporten gelden ook voor het decentrale niveau.
Aanleiding voor het WRR-rapport was discussie over privatisering rond 2000, waarbij de
definitie van privatisering onduidelijk was. De WRR definieerde privatisering vervolgens
als ‘het inschakelen van private partijen bij het realiseren van publieke belangen’. Denk
1
,bijvoorbeeld aan het privatiseren van scholen, ziekenhuizen en de NS voor belangen als
goede scholing en goed openbaar vervoer.
Het rapport onderscheidt uiteindelijk twee vragen in de discussie over publiek-privaat:
- Wat: voor welke belangen moet de overheid eindverantwoordelijkheid dragen?
- Hoe: Wie draagt de operationele verantwoordelijkheid voor de belangen
waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich heeft genomen?
Publieke of private organisaties?
Belangen
Er zijn drie soorten belangen volgens het WRR-rapport:
- Individuele belangen: hebben mensen persoonlijk belang bij
- Maatschappelijke belangen: hier heeft de samenleving/maatschappij belang
bij
- Publieke (collectieve) belangen: wanneer de overheid zich er hard voor maakt
(dat de overheid zich er hard voor maakt, blijkt bijvoorbeeld uit de sociale
grondrechten, zoals goede huisvesting).
Zo is goede gezondheidszorg alle drie de belangen, terwijl genoeg cola/bier in
Nederland slechts een maatschappelijk belang is (en mogelijk individueel). En een mooi
groenstrookje voor je huis is alleen een individueel belang (schiet samenleving niks mee
op).
In het SER-rapport worden drie redenen genoemd voor de overheid om in een
maatschappelijke sector in te grijpen (maatschappelijke belangen worden voor de
overheid dan publieke belangen):
a) Inefficiënte marktuitkomsten: de marktwerking kan falen (‘marktfalen’) als gevolg
van bepaalde kenmerken van de sector en de aldaar verrichte activiteiten,
waardoor de overheid moet ingrijpen in belang van het publiek.
• Bv. collectieve goederen, zoals defensie (defensie komt niet tot stand als
je het aan de markt overlaat, omdat men dit aan anderen overlaat)
• Bv. externe effecten, zoals CO2-uitstoot bij vliegen (deze ‘kosten’ zijn niet
doorgerekend in de prijs)
b) Ongewenste marktuitkomsten: de overheid wil deze ongewenste uitkomsten uit
sociale overwegingen tegengaan,
• Bv. de consumptie van ‘bemoeigoederen’ stimuleren (meritgoods als
muziekonderwijs) of destimuleren (demeritgoods als tabak)
• Bv. bij hoge werkeloosheid kan de prijs voor arbeid heel laag worden,
waardoor er een minimumloon is ingevoerd.
c) Ineffectieve consumentenkeuze: consumenten zijn geneigd om in bepaalde
situaties onvoldoende in hun eigen belang te handelen. De overheid wil ze
hiertegen beschermen.
• Bv. ZZP’ers die geen arbeidsongeschiktheidsverzekering afsluiten en
daarom verplicht stellen.
Uiteindelijk is wat de overheid als publieke belangen beschouwt een politieke
beslissing. Zo bepaalt de overheid zelf waarvoor het de eindverantwoordelijkheid
2
,draagt. Dit betekent ook dat bepaalde maatschappelijke belangen zoals
basisonderwijs vroeger geen publieke belangen waren, maar dat nu wel zijn, en
daarnaast per land kunnen verschillen.
Operationele verantwoordelijkheid
Wie de operationele verantwoordelijkheid zou moeten dragen voor deze publieke
belangen is een vraag die zich beter leent voor wetenschappelijke beschouwingen (wie
gaat de klus klaren?). Deze operationele verantwoordelijkheid voor een publiek
belang kan volgens de WRR rusten bij:
1) De overheid zelf: ministeriële verantwoordelijkheid (Bv. defensie, rechtspraak,
politie). Via nationale wetgeving kent de overheid zichzelf deze operationele
verantwoordelijkheid toe.
2) Zelfstandige bestuursorganen: of bestuurscommissies (op decentraal niveau).
Deze vallen niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid (Bv. Kamer van
Koophandel). De overheid kent deze operationele verantwoordelijkheid toe via
nationale wetgeving of lokale wetgeving op decentraal niveau.
3) Professionele private partijen: dit is de eerste vorm van privatisering, waarbij het
gaat om private partijen waarbij veel goed opgeleide professionals werken (Bv.
ziekenhuizen, scholen, welzijnsinstellingen). Ook hier kent de overheid de
operationele verantwoordelijkheid toe via nationale wetgeving (Bv. Wet
ziekenhuisvoorzieningen).
4) Private partijen waaraan behartiging van publiek belang wordt uitbesteed: dit is
de tweede vorm van privatisering en hierbij is sprake van concurrentie OM de
markt, waarbij de overheid via concessies, vergunningen of
tenders/aanbestedingen de operationele verantwoordelijkheid toekent (Bv. de
NS en Arriva hebben de aanbesteding om het openbaar treinvervoer gewonnen).
5) Concurrerende private partijen onder regie van overheid: dit is de derde vorm van
privatisering en hierbij is sprake van concurrentie OP de markt, maar de overheid
stelt door middel van nationale wetgeving wel bepaalde basisvoorwaarden voor
de operationele verantwoordelijkheid om de markt op te mogen (Bv. concurrentie
onder zorgverzekeraars en elektriciteitsmaatschappijen).
Bij veel publieke belangen is de operationele verantwoordelijkheid verspreid over
verschillende vormen. Zo is het publieke belang van goed voortgezet onderwijs verdeeld
over openbare scholen (3), private scholen (5) en is er een onderwijsinspectie (1).
Overheid zelf
Wanneer de operationele verantwoordelijkheid voor een publiek belang berust bij de
overheid zelf (1), moet er worden gekozen voor een bepaald soort
uitvoeringsorganisatie. Er zijn vijf mogelijke uitvoeringsorganisaties, die vooral
verschillen in de mate van beslisruimte voor een ambtenaar en de mate van
automatisering:
1. System-level bureaucratie: geen eigen beslisruimte en maximale automatisering
(bv. beslissing over lening bij DUO).
3
, 2. Screen-level bureaucratie: grotendeels geautomatiseerd, maar de ambtenaar
heeft ook enige discretionaire ruimte (bv. bij woonruimteverdeling: volgorde op
basis van punten, maar ambtenaar kan anders beslissen).
3. Street-level bureaucratie: beslissing ligt bijna volledig bij ambtenaar (bv. politie
die wel/niet boete uitdeelt).
4. Beschikkingenatelier: wederom veel beslissingsruimte ambtenaar en niet
geautomatiseerd, maar gaat vaak om wat complexere zaken met meerdere
burgers (Bv. verlenen van een omgevingsvergunning).
5. Procesmanagement (buiten beschouwing gelaten).
Zelfstandige bestuursorganen
Wanneer de operationele verantwoordelijkheid voor een publiek belang wordt
neergelegd bij een zelfstandig bestuursorgaan of bestuurscommissie (2), is er sprake
van externe verzelfstandiging, waarbij een orgaan buiten de verantwoordelijkheid van
het ministerie wordt geplaatst.
Dit dient te worden onderscheiden van interne verzelfstandiging, waarbij het orgaan
nog onderdeel uitmaakt van een ministerie. Er is dan sprake van agentschap (of: baten-
lastendienst). Zij hebben een eigen begroting en kunnen, in tegenstelling tot andere
onderdelen van het ministerie, geld dat over is meenemen naar het volgende jaar.
Volgens de Kaderwet ZBO kan externe verzelfstandiging uitsluitend worden ingesteld in
drie gevallen:
a. Er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke
deskundigheid (Bv. kiesraad)
b. Er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele
gevallen (Bv. sociale verzekeringsbank)
c. Participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de
betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht (Bv. Kamer van
Koophandel)
Een ZBO is niet geheel zelfstandig. De minister heeft een beperkte mate van
zeggenschap over het ZBO. De Kaderwet ZBO biedt de minister onder andere de
mogelijkheid om:
• Bestuurders te benoemen, schorsen of ontslaan
• Het salaris van bestuurders vast te stellen
• Beleidsregels te maken zodat het ZBO zijn takenpakket goed kan uitvoeren
Externe verzelfstandiging kan ook plaatsvinden op decentraal niveau. De
gemeenteraad, het college van B&W of de burgemeester kunnen volgens de
Gemeentewet hun bevoegdheden overdragen aan een bestuurscommissie.
Gemeenten doen dit om bijvoorbeeld deskundigen of belanghebbenden te betrekken bij
de taakuitoefening, of om twee-petten problematiek te voorkomen.
Bv. in Nederland zijn er katholieke, islamitische of montessorischolen. Zij hebben allen
een eigen bestuur. Maar er zijn ook openbare scholen waarvan de gemeenteraad het
bestuur is. Echter, gemeenteraden verstrekken subsidies aan scholen en wanneer zij dit
aan een openbare school verstrekken, verstrekken zij praktisch zichzelf subsidie.
4
