Samenvatting leereenheid 5
§ 5.3 Beschikkingen
5.3.1. Algemeen
181 Het begrip beschikking
Beschikkingen zijn er in veel soorten en maten. Te denken valt onder meer aan
vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen, statusbeschikkingen, verloven, uitkeringen,
belastingaanslagen, heffingen, bevelen, sanctiebeschikkingen, concessies en subsidies.
In artikel 1:3 lid 2 Awb wordt de beschikking omschreven als: ‘een besluit dat niet van
algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.’ Een
beschikking is dus een soort besluit. De beschikking dient dus aan alle elementen van het
besluitbegrip te beantwoorden, zij het dat het besluit niet van algemene strekking mag zijn.
182 Persoonscriterium
Bij de afbakening van de beschikking ten opzichte van het besluit van algemene strekking
vervult het persoonscriterium een belangrijke functie. Een besluit is van algemene strekking
wanneer het rechtsgevolgen in het leven roept voor een onbepaald aantal, of een
onbepaalbare groep personen. Op grond van het persoonscriterium is van een beschikking
sprake als de (rechts)personen, voor wie het bestuursorgaan rechtsgevolgen in het leven
beoogt te roepen, voldoende geïndividualiseerd zijn. De beschikking richt zich tot een
gesloten groep van rechtssubjecten (vaak slechts tot één persoon).
Van een beschikking is sprake als het besluit gericht is op rechtsgevolgen voor een of meer
geadresseerden. De groep geadresseerden moet met uitsluiting van anderen aanwijsbaar
zijn.
Een persoonsgerichte beschikking kan een persoonsgebonden beschikking zijn of een
persoonsgerichte beschikking met zakelijke werking. Van een persoonsgebonden
beschikking is sprake als de eigenschappen of kwaliteiten van de persoon bepalend zijn voor
de beschikking. De beschikking is dus geacht aan de persoon. Te denken valt aan de
benoeming van een functionaris, het verlenen van een rijbewijs of een wapenverlof.
Betreft het een persoonsgerichte beschikking met een zakelijke werking, dan zijn de
kwaliteiten van de persoon (bv. de aanvrager) in beginsel niet relevant, of in ieder geval niet
bepalend. Voorbeelden zijn de vergunning om een boom te kappen, de vergunning om te
bouwen etc. in al deze gevallen gaat het om persoonsgerichte beschikkingen, die rechten en
plichten voor aanwijsbare personen in het leven roepen (bv. de ondernemer die een
inrichting drijft), zij het dat deze beschikkingen een zekere zakelijke werking hebben. Dit
zaaksgebonden karakter heeft vaak tot gevolg dat de wetgever expliciet de
overdraagbaarheid of overgang van een vergunning heeft geregeld.
,183 Zaakscriterium
Naast het persoonscriterium ontwikkelde de jurisprudentie in het verleden het zogenoemde
zaakscriterium. Er kan ook sprake zijn van een beschikking ter zake van een zaak, zonder dat
een concrete persoon in beeld is. Dit is de zaaksgerichte beschikking.
Deze richt zich tot een in beginsel onbepaalbare personenkring, maar vindt zijn
concretisering in de omstandigheid dat zij de juridische status van het in geding zijnde object
bepaalt. Daarvoor is in de regel nodig dat in wettelijke voorschriften is geregeld welke
eigenschappen of hoedanigheden de zaak moet bezitten om een bepaalde status te krijgen.
De beschikking wordt gegrond op de beoordeling van de eigenschappen of hoedanigheden
van de zaak in het licht van de beantwoording van de vraag of een door de wetgever
bedoelde status daaraan kan worden toegekend. Standaardvoorbeeld betreft het besluit om
een vanuit cultuurhistorisch oogpunt waardevol gebouw op een monumentenlijst te
plaatsen. De bijzondere eigenschappen of hoedanigheden van een zaak zijn hier dus
bepalend voor het aannemen van een beschikking.
184 Samenhang
Een besluit dat concreet naar persoon is, is soms toch een besluit van algemene strekking,
vanwege de onlosmakelijke samenhang met andere besluiten. Deze factor heeft wel een rol
gespeeld bij sommige planfiguren, met name wanneer het plan bestaat uit een samenstel
van deelbesluiten, die elk op zich voldoende concreet zijn, maar die door hun onderlinge
samenhang binnen het plan toch niet zijn te beschouwen als een bundel afzonderlijke
beschikkingen. Het plan is dan meer dan de som der delen en valt niet op te delen in
afzonderlijke beschikkingen.
5.3.2. Voorschriften, beperkingen en voorwaarden
185 Voorschriften
Aan een beschikking kunnen voorschriften worden verbonden. Anders dan de wettelijke
vereisten op grond waarvan een beschikking wordt verleend, hebben deze voorschriften
geen algemeen verbindend karakter. Toch vertonen zij wat externe werking en
handhaafbaarheid betreft een zekere verwantschap hiermee.
Voorschriften specificeren de werking van de beschikking in de concrete rechtsverhouding
waarop deze betrekking heeft. Onder omstandigheden kan een voorschrift ook fungeren als
grondslag voor een ander besluit. Denk aan het voorbeeld waarbij als voorschrift aan een
vergunning is verbonden dat de vergunninghouder voordat hij met werkzaamheden start hij
bepaalde gegevens aan het bevoegde gezag ter goedkeuring moet overleggen. De beslissing
op het goedkeuringsverzoek is dan een (afzonderlijke) beslissing.
, Het specialiteitsbeginsel vereist dat voorschriften verband houden met het doel van de in
het geding zijnde bestuursbevoegdheid. Zo is het niet toegestaan om aan een drank- en
horecavergunning bouwtechnische voorschriften te verbinden. Voorschriften of eisen
moeten in ieder geval hun grondslag vinden in de in het geding zijnde publiekrechtelijke
regeling.
De vraag in hoeverre aan een beschikking voorschriften verbonden mogen worden, hangt –
indien de wet een en ander niet uitdrukkelijk regelt – nauw samen met de mate van vrijheid
of gebondenheid van de beschikking. Hoe vrijer een beschikking, hoe meer ruimte er is voor
voorschriften. Een voorbeeld bieden de vergunningen in de milieusfeer, die vaak gekenmerkt
worden door omvangrijke verzamelingen voorschriften om de werking van de vergunning
voor de specifieke inrichting waarop zij betrekking heeft nader te bepalen.
186 Beperkingen
Een beschikking kan vaak worden verleend onder een beperking. Voorschriften specificeren
de werking van de beschikking in een gegeven situatie of voor een bepaald object.
Beperkingen daarentegen beperken de werking van de beschikking naar plaats, tijd of doel.
Een voorbeeld is de standplaatsvergunning (beperking naar plaats) en de collectevergunning
(beperking naar tijd).
Er is een belangrijk verschil in rechtsgevolgen met voorschriften. Handelen in strijd met een
beperking betekent in wezen het handelen zonder vergunning. Wie huis-aan-huis collecteert
buiten de aangewezen collecteweek collecteert zonder vergunning. Handelen in strijd met
een voorschrift heeft beperkte implicaties. Het betreft ‘slechts’ de overtreding van de bij
voorschrift gestelde norm. Als een bedrijf de aan een vergunning verbonden
geluidsvoorschriften overtreedt, kan niet worden gesteld dat geheel zonder vergunning
wordt gehandeld.
187 Voorwaarden
Een beschikking kan zijn gekoppeld aan een voorwaarde. Opschortende of ontbindende
voorwaarden stellen de werking van de beschikking als geheel bijvoorbeeld afhankelijk van
een toekomstige onzekere gebeurtenis, resp. door haar uit te stellen of alsnog op te heffen.
Voorbeelden zijn de subsidietoekenning onder de opschortende voorwaarde van
goedkeuring van de begrotingspost en een vergunning om rioolwater te lozen onder de
ontbindende voorwaarde dat aansluiting op de riolering mogelijk wordt.
Voorwaarden onderscheiden zich derhalve van voorschriften, doordat zij geen betrekking
hebben op het handelen en het gedrag van de houder van de beschikking, doch uitsluitend
op de werking van de beschikking als zodanig.
§ 5.3 Beschikkingen
5.3.1. Algemeen
181 Het begrip beschikking
Beschikkingen zijn er in veel soorten en maten. Te denken valt onder meer aan
vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen, statusbeschikkingen, verloven, uitkeringen,
belastingaanslagen, heffingen, bevelen, sanctiebeschikkingen, concessies en subsidies.
In artikel 1:3 lid 2 Awb wordt de beschikking omschreven als: ‘een besluit dat niet van
algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.’ Een
beschikking is dus een soort besluit. De beschikking dient dus aan alle elementen van het
besluitbegrip te beantwoorden, zij het dat het besluit niet van algemene strekking mag zijn.
182 Persoonscriterium
Bij de afbakening van de beschikking ten opzichte van het besluit van algemene strekking
vervult het persoonscriterium een belangrijke functie. Een besluit is van algemene strekking
wanneer het rechtsgevolgen in het leven roept voor een onbepaald aantal, of een
onbepaalbare groep personen. Op grond van het persoonscriterium is van een beschikking
sprake als de (rechts)personen, voor wie het bestuursorgaan rechtsgevolgen in het leven
beoogt te roepen, voldoende geïndividualiseerd zijn. De beschikking richt zich tot een
gesloten groep van rechtssubjecten (vaak slechts tot één persoon).
Van een beschikking is sprake als het besluit gericht is op rechtsgevolgen voor een of meer
geadresseerden. De groep geadresseerden moet met uitsluiting van anderen aanwijsbaar
zijn.
Een persoonsgerichte beschikking kan een persoonsgebonden beschikking zijn of een
persoonsgerichte beschikking met zakelijke werking. Van een persoonsgebonden
beschikking is sprake als de eigenschappen of kwaliteiten van de persoon bepalend zijn voor
de beschikking. De beschikking is dus geacht aan de persoon. Te denken valt aan de
benoeming van een functionaris, het verlenen van een rijbewijs of een wapenverlof.
Betreft het een persoonsgerichte beschikking met een zakelijke werking, dan zijn de
kwaliteiten van de persoon (bv. de aanvrager) in beginsel niet relevant, of in ieder geval niet
bepalend. Voorbeelden zijn de vergunning om een boom te kappen, de vergunning om te
bouwen etc. in al deze gevallen gaat het om persoonsgerichte beschikkingen, die rechten en
plichten voor aanwijsbare personen in het leven roepen (bv. de ondernemer die een
inrichting drijft), zij het dat deze beschikkingen een zekere zakelijke werking hebben. Dit
zaaksgebonden karakter heeft vaak tot gevolg dat de wetgever expliciet de
overdraagbaarheid of overgang van een vergunning heeft geregeld.
,183 Zaakscriterium
Naast het persoonscriterium ontwikkelde de jurisprudentie in het verleden het zogenoemde
zaakscriterium. Er kan ook sprake zijn van een beschikking ter zake van een zaak, zonder dat
een concrete persoon in beeld is. Dit is de zaaksgerichte beschikking.
Deze richt zich tot een in beginsel onbepaalbare personenkring, maar vindt zijn
concretisering in de omstandigheid dat zij de juridische status van het in geding zijnde object
bepaalt. Daarvoor is in de regel nodig dat in wettelijke voorschriften is geregeld welke
eigenschappen of hoedanigheden de zaak moet bezitten om een bepaalde status te krijgen.
De beschikking wordt gegrond op de beoordeling van de eigenschappen of hoedanigheden
van de zaak in het licht van de beantwoording van de vraag of een door de wetgever
bedoelde status daaraan kan worden toegekend. Standaardvoorbeeld betreft het besluit om
een vanuit cultuurhistorisch oogpunt waardevol gebouw op een monumentenlijst te
plaatsen. De bijzondere eigenschappen of hoedanigheden van een zaak zijn hier dus
bepalend voor het aannemen van een beschikking.
184 Samenhang
Een besluit dat concreet naar persoon is, is soms toch een besluit van algemene strekking,
vanwege de onlosmakelijke samenhang met andere besluiten. Deze factor heeft wel een rol
gespeeld bij sommige planfiguren, met name wanneer het plan bestaat uit een samenstel
van deelbesluiten, die elk op zich voldoende concreet zijn, maar die door hun onderlinge
samenhang binnen het plan toch niet zijn te beschouwen als een bundel afzonderlijke
beschikkingen. Het plan is dan meer dan de som der delen en valt niet op te delen in
afzonderlijke beschikkingen.
5.3.2. Voorschriften, beperkingen en voorwaarden
185 Voorschriften
Aan een beschikking kunnen voorschriften worden verbonden. Anders dan de wettelijke
vereisten op grond waarvan een beschikking wordt verleend, hebben deze voorschriften
geen algemeen verbindend karakter. Toch vertonen zij wat externe werking en
handhaafbaarheid betreft een zekere verwantschap hiermee.
Voorschriften specificeren de werking van de beschikking in de concrete rechtsverhouding
waarop deze betrekking heeft. Onder omstandigheden kan een voorschrift ook fungeren als
grondslag voor een ander besluit. Denk aan het voorbeeld waarbij als voorschrift aan een
vergunning is verbonden dat de vergunninghouder voordat hij met werkzaamheden start hij
bepaalde gegevens aan het bevoegde gezag ter goedkeuring moet overleggen. De beslissing
op het goedkeuringsverzoek is dan een (afzonderlijke) beslissing.
, Het specialiteitsbeginsel vereist dat voorschriften verband houden met het doel van de in
het geding zijnde bestuursbevoegdheid. Zo is het niet toegestaan om aan een drank- en
horecavergunning bouwtechnische voorschriften te verbinden. Voorschriften of eisen
moeten in ieder geval hun grondslag vinden in de in het geding zijnde publiekrechtelijke
regeling.
De vraag in hoeverre aan een beschikking voorschriften verbonden mogen worden, hangt –
indien de wet een en ander niet uitdrukkelijk regelt – nauw samen met de mate van vrijheid
of gebondenheid van de beschikking. Hoe vrijer een beschikking, hoe meer ruimte er is voor
voorschriften. Een voorbeeld bieden de vergunningen in de milieusfeer, die vaak gekenmerkt
worden door omvangrijke verzamelingen voorschriften om de werking van de vergunning
voor de specifieke inrichting waarop zij betrekking heeft nader te bepalen.
186 Beperkingen
Een beschikking kan vaak worden verleend onder een beperking. Voorschriften specificeren
de werking van de beschikking in een gegeven situatie of voor een bepaald object.
Beperkingen daarentegen beperken de werking van de beschikking naar plaats, tijd of doel.
Een voorbeeld is de standplaatsvergunning (beperking naar plaats) en de collectevergunning
(beperking naar tijd).
Er is een belangrijk verschil in rechtsgevolgen met voorschriften. Handelen in strijd met een
beperking betekent in wezen het handelen zonder vergunning. Wie huis-aan-huis collecteert
buiten de aangewezen collecteweek collecteert zonder vergunning. Handelen in strijd met
een voorschrift heeft beperkte implicaties. Het betreft ‘slechts’ de overtreding van de bij
voorschrift gestelde norm. Als een bedrijf de aan een vergunning verbonden
geluidsvoorschriften overtreedt, kan niet worden gesteld dat geheel zonder vergunning
wordt gehandeld.
187 Voorwaarden
Een beschikking kan zijn gekoppeld aan een voorwaarde. Opschortende of ontbindende
voorwaarden stellen de werking van de beschikking als geheel bijvoorbeeld afhankelijk van
een toekomstige onzekere gebeurtenis, resp. door haar uit te stellen of alsnog op te heffen.
Voorbeelden zijn de subsidietoekenning onder de opschortende voorwaarde van
goedkeuring van de begrotingspost en een vergunning om rioolwater te lozen onder de
ontbindende voorwaarde dat aansluiting op de riolering mogelijk wordt.
Voorwaarden onderscheiden zich derhalve van voorschriften, doordat zij geen betrekking
hebben op het handelen en het gedrag van de houder van de beschikking, doch uitsluitend
op de werking van de beschikking als zodanig.
