Inhoudsopgave
INLEIDING .................................................................................................................................................. 2
GRONDSLAGEN VAN BESTUURSRECHT ........................................................................................................................... 2
BESTUURSORGAAN .................................................................................................................................... 3
A-ORGAAN .............................................................................................................................................................. 3
B-ORGAAN .............................................................................................................................................................. 4
UITZONDERINGEN ..................................................................................................................................................... 5
JURISPRUDENTIE ....................................................................................................................................................... 5
BELANGHEBBENDE ..................................................................................................................................... 6
ART. 1:2 LID 1 AWB .................................................................................................................................................. 6
JURISPRUDENTIE ....................................................................................................................................................... 7
ART. 1:2 LID 2 AWB .................................................................................................................................................. 8
ART. 1:2 LID 3 AWB .................................................................................................................................................. 8
PROCESBELANG & RELATIVITEITSVEREISTE...................................................................................................................... 8
BEVOEGDHEIDSVERKRIJGING ...................................................................................................................... 9
BEVOEGDHEIDSGRONDSLAG ........................................................................................................................................ 9
MANIEREN VAN BEVOEGDHEIDSVERKRIJGING ................................................................................................................. 9
JURISPRUDENTIE ..................................................................................................................................................... 10
BESLUIT.................................................................................................................................................... 11
SOORTEN BESLUITEN................................................................................................................................................ 13
JURISPRUDENTIE ..................................................................................................................................................... 14
BESLISSINGSRUIMTE ................................................................................................................................. 15
GELEDE NORMSTELLING ........................................................................................................................................... 15
SOORTEN BESLISSINGSRUIMTEN EN BESLISSINGSVRIJHEID ................................................................................................ 17
FASEN................................................................................................................................................................... 18
ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR ................................................................................. 19
FORMELE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR .......................................................................................... 19
MATERIËLE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR........................................................................................ 21
CONTRA LEGEM ...................................................................................................................................................... 23
TOEZICHT EN HANDHAVING ...................................................................................................................... 24
JURISPRUDENTIE ..................................................................................................................................................... 27
OVERHEID EN PRIVAATRECHT ................................................................................................................... 29
VERHOUDING PRIVAAT- EN PUBLIEKRECHT ................................................................................................................... 29
BESTUURSPROCESRECHT .......................................................................................................................... 31
STAPPENPLAN RECHTSBESCHERMING VOOR HET ALGEMENE BESTUURSRECHT: .................................................................... 34
FORMELE RECHTSKRACHT ......................................................................................................................... 37
JURISPRUDENTIE ..................................................................................................................................................... 38
SCHADEVERGOEDING EN NADEELCOMPENSATIE ....................................................................................... 40
SCHADEVERGOEDING ............................................................................................................................................... 40
NADEELCOMPENSATIE ............................................................................................................................................. 43
1
,Inleiding
Besturen
Besturen is – volgens de leer van de Trias Politica – de overheidsfunctie die niet bestaat uit wetgeving
of rechtspraak.
De burger heeft het recht om zijn eigen belang te verdedigen. Voor het bestuur geldt dat het geen
eigen belang heeft. Bestuur ziet op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang. Art.
1:2 lid 2 Awb bepaalt dat ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun
belangen worden beschouwd.
Grondslagen van bestuursrecht
Legaliteitsbeginsel
Het legaliteitsbeginsel kent twee aspecten:
1. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn toegekend.
Zowel bij presterend (‘Leistungsverwaltung’) als bij belastend (‘Eingriffsverwaltung’) handelen
van de overheid moet er een wettelijke basis zijn.
2. Bestuurshandelen dient in overeenstemming te zijn met geschreven en ongeschreven recht.
Andere uitgangspunten
Belangrijke uitgangspunten, naast het legaliteitsbeginsel, zijn de volgende:
• Specialiteitsbeginsel: art. 3:4 lid 1 Awb | Dit beginsel vormt een lex specialis op het
legaliteitsbeginsel. Bij het specialiteitsbeginsel gaat het om de vraag welke belangen moet
worden afgewogen. Je kan wel belanghebbende zijn, maar dan kan het zijn dat je belang niet
in de weegschaal mag worden gelegd.
• Evenredigheidsbeginsel: art. 3:4 lid 2 Awb | Na het specialiteitsbeginsel komt het
evenredigheidsbeginsel aan bod. Dus zodra is bepaald welke belangen moeten worden
afgewogen, wordt er gekeken welk belang het zwaarst weegt.
• Rechtszekerheidsbeginsel
o Formeel: je moet het geldende recht toepassen. De rechtszekerheid vereist dat het
voldoende duidelijk wordt omschreven.
o Materieel: het recht moet duidelijk zijn. Als burger moet je je gedrag kunnen
aanpassen aan dat recht.
• Gelijkheidsbeginsel: art. 1 Gw | Net als het legaliteitsbeginsel is het gelijkheidsbeginsel niet
specifiek voor het bestuursrecht gecodificeerd.
• Stelselmatigheid: art. 4:81 e.v. Awb | Het bestuursorgaan moet consistent handelen en
consequent beleid voeren.
• Individuele rechtsbedeling: zorgvuldigheid
2
,Bestuursorgaan
Alleen bestuursorganen kunnen besluiten nemen waartegen bezwaar en beroep openstaat.
Art. 1:1 lid 1 Awb
Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. Een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld a-orgaan; OF
b. Een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed b-orgaan.
A-orgaan
Een a-orgaan kent drie cumulatieve vereisten:
1. Rechtspersoon;
2. Ingesteld krachtens publiekrecht; en
3. Orgaan.
Rechtspersoon
Het moet gaan om een rechtspersoon, en dus niet om een natuurlijk persoon.
Ingesteld krachtens publiekrecht
Een a-orgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Meestal
gaat het om organen van de rechtspersonen die zijn genoemd in art. 2:1 lid 1 BW Staat, provincie,
gemeente en waterschappen. Voorbeelden van organen van die rechtspersonen zijn: de minister, het
college van burgemeester en wethouders en de provinciale staten.
Ook staat in art. 2:1 lid 1 BW dat alle lichamen waaraan krachtens de Grondwet (art. 134 of 135 Gw)
een verordenende bevoegdheid is verleend, worden aangemerkt als rechtspersonen. Een voorbeeld
daarvan is art. 28 Advocatenwet waarin is bepaald dat het College van Afgevaardigden verordeningen
vaststelt in het belang van de goede uitoefening van het beroep van advocaat.
Volgens art. 2:1 lid 2 BW kunnen ook organen van andere lichamen worden aangemerkt als
rechtspersoon, niet zijnde rechtspersonen genoemd in lid 1, die bij of krachtens de wet over
rechtspersoonlijkheid beschikken bijzondere publiekrechtelijke rechtspersonen. Dit zijn lichamen
die krachtens publiekrecht zijn ingesteld en dus hun basis vinden in een wet in formele zin. Een
voorbeeld daarvan is de Kamer van Koophandel die krachtens art. 2 Wet KvK rechtspersoonlijkheid
bezit. In deze wet in formele zin wordt dus expliciet rechtspersoonlijkheid toebedeeld.
Orgaan
Er moet worden gekeken welke personen of colleges binnen de rechtspersoon een voldoende
zelfstandige functie of positie hebben gekregen. Die voldoende zelfstandige functie of positie is in de
desbetreffende organisatiewet vastgelegd. Een voorbeeld van zo’n wet is de Gemeentewet (art. 6
Gemeentewet). Hierin wordt onder andere de functie en positie geregeld van de gemeenteraad en het
college van burgemeester en wethouders.
Een wethouder zelf is geen bestuursorgaan in de zin van de Awb, omdat hij niet een afzonderlijk
voldoende zelfstandige functie of positie toegekend heeft gekregen. Wel kan hij via mandaat namens
het college handelen. Dit hoeft niet wettelijk geregeld te zijn. De wethouder kan wel als
bestuursorgaan worden aangemerkt door middel van delegatie waardoor hij een voldoende
zelfstandige functie krijgt. Delegatie moet wel altijd bij wet geregeld zijn.
3
,B-orgaan
Een b-orgaan kent twee cumulatieve vereisten:
1. Een ander persoon of college; en
2. Met enig openbaar gezag bekleed.
Een ander persoon of college
Uit de woorden ‘een ander persoon of college’ vloeit voort dat men pas aan de uitwerking van een b-
orgaan toekomt, als er geen sprake is van een a-orgaan. Een b-orgaan is dus per definitie geen a-orgaan
en geen rechtspersoon als bedoeld in art. 2:1 lid 1 en 2 BW.
Een b-orgaan is een natuurlijk persoon of een ander rechtspersoon in de zin van art. 2:2 BW en art. 2:3
BW.
• Art. 2:2 BW | Kerkgenootschappen en hun zelfstandige onderdelen.
• Art. 2:3 BW | Privaatrechtelijke rechtspersonen waarvan het bestaan slechts uit een notariële
oprichtingsakte kan worden afgeleid.
Openbaar gezag
Openbaar gezag valt samen met het uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee de
rechtspositie van de rechtssubjecten eenzijdig wordt bepaald. In feite komt het neer op het kunnen
verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen, ofwel het kunnen nemen van besluiten in de zin
van de Awb.
Openbaar gezag wordt in beginsel ontleend aan een wettelijk voorschrift VNG. Als er geen
wettelijke bevoegdheid is, kan er dus in beginsel geen b-orgaan zijn. Hierop bestaan twee
uitzonderingen. De eerste uitzondering: organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke
uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken. Deze organen moeten
aan twee cumulatieve vereisten voldoen SCHIPHOL REGIO:
• Inhoudelijk vereiste | De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen
of op geld waardeerbare voorzieningen worden in beslissende mate bepaald door één of meer
a-organen.
• Financieel vereiste | De verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen wordt in
overwegende mate (twee derden of meer) gefinancierd door één of meer a-organen.
De tweede uitzondering is het ambtenarenrecht als daar wordt gesproken over overwegende
overheidsinvloed. Als er sprake is van overwegende overheidsinvloed, is er een bestuursorgaan.
Voorbeelden van b-organen zijn de garagehouder die is bevoegd is APK-keuringen uit te voeren en het
CBR dat door het uitreiken van een verklaring van rijvaardigheid bepaalt wie in aanmerking komt voor
een rijbewijs.
Het vereiste ‘een ander persoon of college’ hoeft niet getoetst te worden. Zodra is vastgesteld dat het
niet gaat om een a-orgaan, hoef je voor de toetsing van het b-orgaan slechts te kijken of deze met enig
openbaar gezag is bekleed.
Het element ‘met enig openbaar gezag bekleed’ uit de definitie van een b-orgaan, houdt een materieel
criterium in. Organen zijn slechts voor een beperkt deel bestuursorgaan, namelijk voor zover zij met
openbaar gezag zijn bekleed. Dit in tegenstelling tot a-organen die altijd bestuursorgaan zijn. Dit wordt
ook wel het onderscheid tussen fulltime en parttime bestuursorganen genoemd. Het belang van dit
onderscheid is dat een fulltime bestuursorgaan voor al zijn doen en laten onder de werking van de
Awb valt. Parttime bestuursorganen vallen alleen onder de werking van de Awb voor dat deel van hun
werkzaamheden dat met enig openbaar gezag is bekleed.
4
, Uitzonderingen
In art. 1:1 lid 2 Awb staan er uitzonderingen op het bestuursorgaanbegrip. Dit zijn met name de
wetgevende en rechtsprekende organen. Deze organen kunnen overigens wel als bestuursorgaan
worden aangemerkt, namelijk voor zover zij besluiten nemen of handelingen verrichten jegens
medewerkers art. 1:1 lid 3 Awb. Een voorbeeld hiervan is de voorzitter van de Tweede Kamer die
handelt jegens de griffier van de Tweede Kamer.
Jurisprudentie
KONINGIN & KABINET VAN DE KONINGIN
De Afdeling overweegt dat aan het Kabinet geen eigen zelfstandige taken zijn opgedragen. Derhalve is
het Kabinet geen orgaan in de zin van art. 1:1 lid 1, aanhef en sub a Awb.
Volgens de Afdeling is de koningin tekstueel gezien een bestuursorgaan. Toch oordeelt de Afdeling
anders. De constitutionele onschendbaarheid van de koningin die volgt uit art. 42 Gw, staat eraan in
de weg dat de Koningin verantwoording aflegt. Hierdoor kan de Koningin niet worden aangemerkt als
bestuursorgaan.
VNG
De VNG is als vereniging een privaatrechtelijke rechtspersoon en kan dus geen a-orgaan zijn. Er zal
moeten worden gekeken of de VNG een b-orgaan is. Bepalend hierbij is of de VNG met enig openbaar
gezag is bekleed. Er wordt onderzocht of aan de VNG een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het
bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. De Afdeling overweegt dat de
VNG aan geen wettelijk voorschrift een dergelijke bevoegdheid ontleent.
De Afdeling zegt hier impliciet dat je een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de
rechtspositie van andere rechtssubjecten hebt, wanneer je deze ontleent aan een wettelijk voorschrift
hoofdregel.
Er wordt dus vanuit gegaan dat de VNG niet met enig openbaar gezag is bekleed, tenzij er sprake is
van bijzondere omstandigheden. In deze uitspraak was er geen sprake van een bijzondere
omstandigheid, dus VNG is geen bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 Awb.
SCHIPHOL REGIO
Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Bij organen van
privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen
aan derden verstrekken, kan zich een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch
bestuursorgaan zijn in de zin van art. 1:1 lid 1 sub b Awb. Er moet aan twee cumulatieve vereisten
worden voldaan: het inhoudelijke vereiste en het financiële vereiste.
• Inhoudelijk vereiste | De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen
of op geld waardeerbare voorzieningen worden in beslissende mate bepaald door één of meer
a-organen.
• Financieel vereiste | De verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen wordt in
overwegende mate (twee derden of meer) gefinancierd door één of meer a-organen.
Het criterium dat sprake is van uitoefening van een overheids- of publieke taak is geen zelfstandig
criterium meer. Als aan deze voorwaarde is voldaan, is niet meteen sprake van een b-orgaan. De
criteria die de doorslag geven, zijn het inhoudelijke en het financiële vereiste.
5
INLEIDING .................................................................................................................................................. 2
GRONDSLAGEN VAN BESTUURSRECHT ........................................................................................................................... 2
BESTUURSORGAAN .................................................................................................................................... 3
A-ORGAAN .............................................................................................................................................................. 3
B-ORGAAN .............................................................................................................................................................. 4
UITZONDERINGEN ..................................................................................................................................................... 5
JURISPRUDENTIE ....................................................................................................................................................... 5
BELANGHEBBENDE ..................................................................................................................................... 6
ART. 1:2 LID 1 AWB .................................................................................................................................................. 6
JURISPRUDENTIE ....................................................................................................................................................... 7
ART. 1:2 LID 2 AWB .................................................................................................................................................. 8
ART. 1:2 LID 3 AWB .................................................................................................................................................. 8
PROCESBELANG & RELATIVITEITSVEREISTE...................................................................................................................... 8
BEVOEGDHEIDSVERKRIJGING ...................................................................................................................... 9
BEVOEGDHEIDSGRONDSLAG ........................................................................................................................................ 9
MANIEREN VAN BEVOEGDHEIDSVERKRIJGING ................................................................................................................. 9
JURISPRUDENTIE ..................................................................................................................................................... 10
BESLUIT.................................................................................................................................................... 11
SOORTEN BESLUITEN................................................................................................................................................ 13
JURISPRUDENTIE ..................................................................................................................................................... 14
BESLISSINGSRUIMTE ................................................................................................................................. 15
GELEDE NORMSTELLING ........................................................................................................................................... 15
SOORTEN BESLISSINGSRUIMTEN EN BESLISSINGSVRIJHEID ................................................................................................ 17
FASEN................................................................................................................................................................... 18
ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR ................................................................................. 19
FORMELE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR .......................................................................................... 19
MATERIËLE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR........................................................................................ 21
CONTRA LEGEM ...................................................................................................................................................... 23
TOEZICHT EN HANDHAVING ...................................................................................................................... 24
JURISPRUDENTIE ..................................................................................................................................................... 27
OVERHEID EN PRIVAATRECHT ................................................................................................................... 29
VERHOUDING PRIVAAT- EN PUBLIEKRECHT ................................................................................................................... 29
BESTUURSPROCESRECHT .......................................................................................................................... 31
STAPPENPLAN RECHTSBESCHERMING VOOR HET ALGEMENE BESTUURSRECHT: .................................................................... 34
FORMELE RECHTSKRACHT ......................................................................................................................... 37
JURISPRUDENTIE ..................................................................................................................................................... 38
SCHADEVERGOEDING EN NADEELCOMPENSATIE ....................................................................................... 40
SCHADEVERGOEDING ............................................................................................................................................... 40
NADEELCOMPENSATIE ............................................................................................................................................. 43
1
,Inleiding
Besturen
Besturen is – volgens de leer van de Trias Politica – de overheidsfunctie die niet bestaat uit wetgeving
of rechtspraak.
De burger heeft het recht om zijn eigen belang te verdedigen. Voor het bestuur geldt dat het geen
eigen belang heeft. Bestuur ziet op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang. Art.
1:2 lid 2 Awb bepaalt dat ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun
belangen worden beschouwd.
Grondslagen van bestuursrecht
Legaliteitsbeginsel
Het legaliteitsbeginsel kent twee aspecten:
1. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn toegekend.
Zowel bij presterend (‘Leistungsverwaltung’) als bij belastend (‘Eingriffsverwaltung’) handelen
van de overheid moet er een wettelijke basis zijn.
2. Bestuurshandelen dient in overeenstemming te zijn met geschreven en ongeschreven recht.
Andere uitgangspunten
Belangrijke uitgangspunten, naast het legaliteitsbeginsel, zijn de volgende:
• Specialiteitsbeginsel: art. 3:4 lid 1 Awb | Dit beginsel vormt een lex specialis op het
legaliteitsbeginsel. Bij het specialiteitsbeginsel gaat het om de vraag welke belangen moet
worden afgewogen. Je kan wel belanghebbende zijn, maar dan kan het zijn dat je belang niet
in de weegschaal mag worden gelegd.
• Evenredigheidsbeginsel: art. 3:4 lid 2 Awb | Na het specialiteitsbeginsel komt het
evenredigheidsbeginsel aan bod. Dus zodra is bepaald welke belangen moeten worden
afgewogen, wordt er gekeken welk belang het zwaarst weegt.
• Rechtszekerheidsbeginsel
o Formeel: je moet het geldende recht toepassen. De rechtszekerheid vereist dat het
voldoende duidelijk wordt omschreven.
o Materieel: het recht moet duidelijk zijn. Als burger moet je je gedrag kunnen
aanpassen aan dat recht.
• Gelijkheidsbeginsel: art. 1 Gw | Net als het legaliteitsbeginsel is het gelijkheidsbeginsel niet
specifiek voor het bestuursrecht gecodificeerd.
• Stelselmatigheid: art. 4:81 e.v. Awb | Het bestuursorgaan moet consistent handelen en
consequent beleid voeren.
• Individuele rechtsbedeling: zorgvuldigheid
2
,Bestuursorgaan
Alleen bestuursorganen kunnen besluiten nemen waartegen bezwaar en beroep openstaat.
Art. 1:1 lid 1 Awb
Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. Een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld a-orgaan; OF
b. Een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed b-orgaan.
A-orgaan
Een a-orgaan kent drie cumulatieve vereisten:
1. Rechtspersoon;
2. Ingesteld krachtens publiekrecht; en
3. Orgaan.
Rechtspersoon
Het moet gaan om een rechtspersoon, en dus niet om een natuurlijk persoon.
Ingesteld krachtens publiekrecht
Een a-orgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Meestal
gaat het om organen van de rechtspersonen die zijn genoemd in art. 2:1 lid 1 BW Staat, provincie,
gemeente en waterschappen. Voorbeelden van organen van die rechtspersonen zijn: de minister, het
college van burgemeester en wethouders en de provinciale staten.
Ook staat in art. 2:1 lid 1 BW dat alle lichamen waaraan krachtens de Grondwet (art. 134 of 135 Gw)
een verordenende bevoegdheid is verleend, worden aangemerkt als rechtspersonen. Een voorbeeld
daarvan is art. 28 Advocatenwet waarin is bepaald dat het College van Afgevaardigden verordeningen
vaststelt in het belang van de goede uitoefening van het beroep van advocaat.
Volgens art. 2:1 lid 2 BW kunnen ook organen van andere lichamen worden aangemerkt als
rechtspersoon, niet zijnde rechtspersonen genoemd in lid 1, die bij of krachtens de wet over
rechtspersoonlijkheid beschikken bijzondere publiekrechtelijke rechtspersonen. Dit zijn lichamen
die krachtens publiekrecht zijn ingesteld en dus hun basis vinden in een wet in formele zin. Een
voorbeeld daarvan is de Kamer van Koophandel die krachtens art. 2 Wet KvK rechtspersoonlijkheid
bezit. In deze wet in formele zin wordt dus expliciet rechtspersoonlijkheid toebedeeld.
Orgaan
Er moet worden gekeken welke personen of colleges binnen de rechtspersoon een voldoende
zelfstandige functie of positie hebben gekregen. Die voldoende zelfstandige functie of positie is in de
desbetreffende organisatiewet vastgelegd. Een voorbeeld van zo’n wet is de Gemeentewet (art. 6
Gemeentewet). Hierin wordt onder andere de functie en positie geregeld van de gemeenteraad en het
college van burgemeester en wethouders.
Een wethouder zelf is geen bestuursorgaan in de zin van de Awb, omdat hij niet een afzonderlijk
voldoende zelfstandige functie of positie toegekend heeft gekregen. Wel kan hij via mandaat namens
het college handelen. Dit hoeft niet wettelijk geregeld te zijn. De wethouder kan wel als
bestuursorgaan worden aangemerkt door middel van delegatie waardoor hij een voldoende
zelfstandige functie krijgt. Delegatie moet wel altijd bij wet geregeld zijn.
3
,B-orgaan
Een b-orgaan kent twee cumulatieve vereisten:
1. Een ander persoon of college; en
2. Met enig openbaar gezag bekleed.
Een ander persoon of college
Uit de woorden ‘een ander persoon of college’ vloeit voort dat men pas aan de uitwerking van een b-
orgaan toekomt, als er geen sprake is van een a-orgaan. Een b-orgaan is dus per definitie geen a-orgaan
en geen rechtspersoon als bedoeld in art. 2:1 lid 1 en 2 BW.
Een b-orgaan is een natuurlijk persoon of een ander rechtspersoon in de zin van art. 2:2 BW en art. 2:3
BW.
• Art. 2:2 BW | Kerkgenootschappen en hun zelfstandige onderdelen.
• Art. 2:3 BW | Privaatrechtelijke rechtspersonen waarvan het bestaan slechts uit een notariële
oprichtingsakte kan worden afgeleid.
Openbaar gezag
Openbaar gezag valt samen met het uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee de
rechtspositie van de rechtssubjecten eenzijdig wordt bepaald. In feite komt het neer op het kunnen
verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen, ofwel het kunnen nemen van besluiten in de zin
van de Awb.
Openbaar gezag wordt in beginsel ontleend aan een wettelijk voorschrift VNG. Als er geen
wettelijke bevoegdheid is, kan er dus in beginsel geen b-orgaan zijn. Hierop bestaan twee
uitzonderingen. De eerste uitzondering: organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke
uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken. Deze organen moeten
aan twee cumulatieve vereisten voldoen SCHIPHOL REGIO:
• Inhoudelijk vereiste | De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen
of op geld waardeerbare voorzieningen worden in beslissende mate bepaald door één of meer
a-organen.
• Financieel vereiste | De verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen wordt in
overwegende mate (twee derden of meer) gefinancierd door één of meer a-organen.
De tweede uitzondering is het ambtenarenrecht als daar wordt gesproken over overwegende
overheidsinvloed. Als er sprake is van overwegende overheidsinvloed, is er een bestuursorgaan.
Voorbeelden van b-organen zijn de garagehouder die is bevoegd is APK-keuringen uit te voeren en het
CBR dat door het uitreiken van een verklaring van rijvaardigheid bepaalt wie in aanmerking komt voor
een rijbewijs.
Het vereiste ‘een ander persoon of college’ hoeft niet getoetst te worden. Zodra is vastgesteld dat het
niet gaat om een a-orgaan, hoef je voor de toetsing van het b-orgaan slechts te kijken of deze met enig
openbaar gezag is bekleed.
Het element ‘met enig openbaar gezag bekleed’ uit de definitie van een b-orgaan, houdt een materieel
criterium in. Organen zijn slechts voor een beperkt deel bestuursorgaan, namelijk voor zover zij met
openbaar gezag zijn bekleed. Dit in tegenstelling tot a-organen die altijd bestuursorgaan zijn. Dit wordt
ook wel het onderscheid tussen fulltime en parttime bestuursorganen genoemd. Het belang van dit
onderscheid is dat een fulltime bestuursorgaan voor al zijn doen en laten onder de werking van de
Awb valt. Parttime bestuursorganen vallen alleen onder de werking van de Awb voor dat deel van hun
werkzaamheden dat met enig openbaar gezag is bekleed.
4
, Uitzonderingen
In art. 1:1 lid 2 Awb staan er uitzonderingen op het bestuursorgaanbegrip. Dit zijn met name de
wetgevende en rechtsprekende organen. Deze organen kunnen overigens wel als bestuursorgaan
worden aangemerkt, namelijk voor zover zij besluiten nemen of handelingen verrichten jegens
medewerkers art. 1:1 lid 3 Awb. Een voorbeeld hiervan is de voorzitter van de Tweede Kamer die
handelt jegens de griffier van de Tweede Kamer.
Jurisprudentie
KONINGIN & KABINET VAN DE KONINGIN
De Afdeling overweegt dat aan het Kabinet geen eigen zelfstandige taken zijn opgedragen. Derhalve is
het Kabinet geen orgaan in de zin van art. 1:1 lid 1, aanhef en sub a Awb.
Volgens de Afdeling is de koningin tekstueel gezien een bestuursorgaan. Toch oordeelt de Afdeling
anders. De constitutionele onschendbaarheid van de koningin die volgt uit art. 42 Gw, staat eraan in
de weg dat de Koningin verantwoording aflegt. Hierdoor kan de Koningin niet worden aangemerkt als
bestuursorgaan.
VNG
De VNG is als vereniging een privaatrechtelijke rechtspersoon en kan dus geen a-orgaan zijn. Er zal
moeten worden gekeken of de VNG een b-orgaan is. Bepalend hierbij is of de VNG met enig openbaar
gezag is bekleed. Er wordt onderzocht of aan de VNG een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het
bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. De Afdeling overweegt dat de
VNG aan geen wettelijk voorschrift een dergelijke bevoegdheid ontleent.
De Afdeling zegt hier impliciet dat je een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de
rechtspositie van andere rechtssubjecten hebt, wanneer je deze ontleent aan een wettelijk voorschrift
hoofdregel.
Er wordt dus vanuit gegaan dat de VNG niet met enig openbaar gezag is bekleed, tenzij er sprake is
van bijzondere omstandigheden. In deze uitspraak was er geen sprake van een bijzondere
omstandigheid, dus VNG is geen bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 Awb.
SCHIPHOL REGIO
Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Bij organen van
privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen
aan derden verstrekken, kan zich een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch
bestuursorgaan zijn in de zin van art. 1:1 lid 1 sub b Awb. Er moet aan twee cumulatieve vereisten
worden voldaan: het inhoudelijke vereiste en het financiële vereiste.
• Inhoudelijk vereiste | De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen
of op geld waardeerbare voorzieningen worden in beslissende mate bepaald door één of meer
a-organen.
• Financieel vereiste | De verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen wordt in
overwegende mate (twee derden of meer) gefinancierd door één of meer a-organen.
Het criterium dat sprake is van uitoefening van een overheids- of publieke taak is geen zelfstandig
criterium meer. Als aan deze voorwaarde is voldaan, is niet meteen sprake van een b-orgaan. De
criteria die de doorslag geven, zijn het inhoudelijke en het financiële vereiste.
5
