Inleiding bestuursrecht
Week 1
Kennisclip I: Introductie, wat is het Bestuursrecht, wat is het verschil met Constitutioneel recht,
Privaatrecht en Strafrecht en wat zijn de functies van het Bestuursrecht?
Wat is bestuursrecht?
Ziet op de rechtsverhouding tussen het bestuur en de burgers. Het is abstract; want wat is
precies het bestuur? Bv college B&W, maar ook de Nederlandse bank. De burger is ook
abstract. De burger bestaat niet. Het gaat om natuurlijke personen, maar ook organisaties en
ondernemingen.
Bestuur is bevoegd tot eenzijdig vaststellen van de rechtspositie van burgers in het algemeen
belang
Het is geen gelijkwaardige relatie; het bestuur mag macht uitoefenen over burgers.
Het bestuur mag beslissingen nemen/acties ondernemen die wij als burger niet mogen.
Bijvoorbeeld het beslissen dat een evenement mag plaatsvinden en het uitgeven van de
vergunning hiervan. Of het uitgeven van boetes. Dit is voorbehouden aan het bestuur en het
bestuur mag dat alleen omdat dit in de wet is geregeld.
Het bestuur handelt in het algemeen belang en niet in het eigen belang van het bestuursorgaan.
Het bestuur kan dit doen op basis van de wet.
De wet is afkomstig van democratisch gelegitimeerde organen. Ook wel organen die gekozen
worden door burgers, bijvoorbeeld de gemeenteraad of de Tweede Kamer. Zij controleren het
bestuur (bv het College van B&W) en toetsen of dat bestuur de beginselen van de
democratisch rechtsstaat in acht nemen. Ook de rechter controleert dit.
Het bestuursrecht wordt daarom ook wel de ‘concretisering van de democratische rechtsstaat’
genoemd.
Verschil met Constitutioneel recht
Nauwe samenhang tussen Constitutioneel recht en Bestuursrecht
Staatsrecht gaat om de grondregels voor de democratische rechtsstaat. Het staatsrecht
bestudeert de organieke wetten. Dat zijn de wetten die de organen en de organisatie van de
staat regelen. Het staatsrecht gaat dus primair om de grondregels en de organisatie van de
rechtsstaat en dus niet zoals bij bestuursrecht om de verhouding tussen overheid en burger.
Maar deze grondregels en de organisatie van een staat hebben weer gevolgen voor de relatie
tussen overheid en burger. Vandaar dat het staats- en bestuursrecht nauw met elkaar
samenhangen en onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
Hoe democratische rechtsstaat handen en voeten krijgt voor de burger: dat is het terrein van
het Bestuursrecht. Hoe die democratische rechtsstaat is georganiseerd en in welke wetten je
dat kunt terugvinden, vind je in het staatsrecht.
Verschil met Privaatrecht
Ziet op relatie tussen burgers/bedrijven onderling.
Gelijkwaardigheid betrokken partijen binnen het privaatrecht. In het bestuursrecht wordt
uitgegaan van een ongelijke relatie met een machtige overheid en een ondergeschikte burger.
In het privaatrecht wordt ervan uitgegaan dat relaties vrijwillig zijn aangegaan. Je sluit zelf
contracten. Bij het bestuur is daar geen sprake van; een bestuur kan ongevraagd besluiten
nemen.
Particulier belang van onderneming of burger staat centraal in het privaatrecht. In het bestuur
staat het algemeen belang centraal. Dit is dus een ander uitgangspunt.
Verschil met Strafrecht
1
, Ziet ook op verhouding tussen overheid en burger
Gaat over bestraffing en is dus beperkter.
Bij bestuursrecht is het bereiken of herstellen van een legale situatie het doel, in tegenstelling
tot bestraffing bij het strafrecht.
Het bestuur kan soms wel bestraffend optreden door het opleggen van een boete.
Bij het bestuursrecht gaat het om regels die de rechtsverhouding tussen bestuur en burgers beheersen.
Functies van het Bestuursrecht
Het bestuursrecht heeft meerdere functies.
Instrumentele functie van het bestuur
Normerende functie voor het bestuur
Waarborgfunctie tegen het bestuur
De instrumentele functie van het bestuursrecht
Het toekennen van bevoegdheden om het bestuur zijn publieke taken (het behartigen van het
algemeen belang) goed te kunnen laten uitoefenen
Vroeger: vooral geboden en verboden. Bijvoorbeeld het verbod om overlast te veroorzaken
Sinds jaren 50/60: ook vergunningen, subsidies, uitkeringen en andere ‘instrumentele’
bevoegdheden
Vooral geregeld in het bijzondere bestuursrecht. Hierin vind je deze instrumenten.
o Het vreemdelingenrecht is bijvoorbeeld deel van het bijzonder bestuursrecht. In de
vreemdelingenwet vind je dan welke instrumenten het bestuur mag inzetten om de
algemene belangen te behartigen. Dit geldt ook voor het participatierecht/de
participatiewet.
De normerende functie voor het bestuur
Het bestuursrecht bevat regels waaraan het bestuur zich moet houden. Het bestuur kan dus niet
ongelimiteerd allerlei bevoegdheden uitoefenen
Wat zijn die regels? Wet- en regelgeving (Awb en bijzondere wetgeving zoals de
vreemdelingenwet), AMvB’s, ministeriële regeling, beleidsregels, algemene beginselen van
behoorlijk bestuur
Al deze normen moet het bestuur in acht nemen als ze besluiten nemen.
Gelede normstelling = het verschijnsel dat normstelling in het bestuursrecht (anders dan in het civiel
en het strafrecht) plaatsvindt op meerdere niveaus van regelgeving. Dus dat regels niet alleen terug te
vinden zijn in formele wetten, maar ook in AMvB’s, ministeriële regeling, beleidsregels, etc.
Voorbeeld gelede normstelling: verblijfsvergunning asiel. Waar moet de staatssecretaris in kijken als
ze een verblijfsvergunning asiel wil verlenen?
Wet in formele zin: Vreemdelingenwet 2000 (artikel 28 e.v.)
AMvB: Vreemdelingenbesluit 2000 (artikel 3.105 e.v.)
Ministeriële regeling: Voorschrift vreemdelingen 2000 (artikel 3.35 e.v.)
Beleidsregel: Vreemdelingencirculaire 2000 (onderdeel C)
Beschikking: Verblijfsvergunning asiel toekenning of afwijking daarvan
Ook wel kaderwetgeving genoemd.
Waarom doen we dit zo, deze kaderwetgeving? Het is praktisch onmogelijk om alles in de wet in
formele zin (in dit geval de vreemdelingenwet 2000) te regelen.
2
, 1. Je wil als bestuurder snel kunnen acteren als er ontwikkelingen zijn. Je wil je kunnen
aanpassen aan de omstandigheden. Dat kan niet met een wet in formele zin, want het kost heel
veel tijd om zo’n wet te veranderen. Het wijzigen van lagere regelgeving is veel makkelijker.
2. Het is niet efficiënt om het parlement (de Eerste en Tweede Kamer) te belasten met vergaande
administratieve en technische details.
3. Het is de gedachte dat de besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger moet plaatsvinden. Er
moet maatwerk kunnen zijn. Dat betekent dat je niet alles moet dichtregelen in een wet in
formele zin. Je kan daar namelijk niet vanaf wijken, waar dat wel kan in een beleidsregel bij
een bijzondere omstandigheid.
Nadelen van deze kaderwetgeving
1. De politiek heeft weinig zicht op de uitvoering. De politiek weet niet zo goed wat er onderin
(bij de ministeriële regeling en de beleidsregel) gebeurt.
2. Je kan het als een probleem zien dat het bestuur minder democratisch is gelegitimeerd. Die
wet in formele zin komt tot stand met behulp van het parlement en dus mensen die wij hebben
gekozen, maar dat geldt niet voor de minister.
3. Je kan zeggen dat het systeem zo wel heel erg complex is. Het is ingewikkeld voor een burger
om uit te zoeken welke normen voor hem van toepassing zijn. Je moet in vijf verschillende
regelingen kijken en dan is ook nog de Awb van toepassing. Het bestuursrecht gaat ervan uit
dat je zelf moet kunnen procederen (zonder advocaat), maar je kunt je afvragen of dat reëel is.
Dit leidt tot minder rechtszekerheid en onoverzichtelijkheid bij de rechtzoekende burger.
De waarborg functie tegen het bestuur
Het bestuursrecht biedt waarborgen tegen eenzijdig (ongevraagd) overheidsingrijpen. Daarom
is het belangrijk dat de burger middelen krijgt om het beleid van het bestuur te beïnvloeden. In
eerste plaats door verkiezingen, maar ook voorafgaand aan concrete besluitvorming (inspraak
in nieuw bestemmingsplan in jouw buurt). Daarom is het belangrijk dat die besluiten openbaar
zijn, zodat je als burger weet wat je te wachten staat.
Rechtsbescherming voor burger tegen het bestuur: onafhankelijke rechtspraak, maar ook
bezwaar (H7 Awb), inspraak, openbaarheid, klachtrecht (H9 Awb), schadevergoeding (H4 en
H8 Awb).
Kennisclip II: Hoe ziet de bestuursrechtelijke procedure eruit?
Hoe ziet de bestuursrechtelijke procedure eruit?
De bestuursrechtelijke procedure begint ermee dat het bestuur een voornemen heeft om een
besluit te nemen. Er kunnen verschillende redenen zijn op grond waarvan het bestuur een
besluit wil nemen.
o (1) Aanvraag ingediend door burger of onderneming o.i.d.: omgevingsvergunning,
subsidie of uitkering
o (2) Ambtshalve (bestuur neemt uit zichzelf een besluit): handhavingsbesluit naar
aanleiding van een overtreding
Voordat een besluit wordt genomen moet er vaak sprake zijn van inspraak: het kan gaan om
zienswijze van de burger (reageren op besluit) (4:7 e.v. Awb) of openbare uniforme
voorbereidingsprocedure starten (afdeling 3.4 Awb)
o Het voornemen en de procedure resulteren dan in een besluit.
Besluit (1:3 lid 1 Awb)
Voorbeeld
3
Week 1
Kennisclip I: Introductie, wat is het Bestuursrecht, wat is het verschil met Constitutioneel recht,
Privaatrecht en Strafrecht en wat zijn de functies van het Bestuursrecht?
Wat is bestuursrecht?
Ziet op de rechtsverhouding tussen het bestuur en de burgers. Het is abstract; want wat is
precies het bestuur? Bv college B&W, maar ook de Nederlandse bank. De burger is ook
abstract. De burger bestaat niet. Het gaat om natuurlijke personen, maar ook organisaties en
ondernemingen.
Bestuur is bevoegd tot eenzijdig vaststellen van de rechtspositie van burgers in het algemeen
belang
Het is geen gelijkwaardige relatie; het bestuur mag macht uitoefenen over burgers.
Het bestuur mag beslissingen nemen/acties ondernemen die wij als burger niet mogen.
Bijvoorbeeld het beslissen dat een evenement mag plaatsvinden en het uitgeven van de
vergunning hiervan. Of het uitgeven van boetes. Dit is voorbehouden aan het bestuur en het
bestuur mag dat alleen omdat dit in de wet is geregeld.
Het bestuur handelt in het algemeen belang en niet in het eigen belang van het bestuursorgaan.
Het bestuur kan dit doen op basis van de wet.
De wet is afkomstig van democratisch gelegitimeerde organen. Ook wel organen die gekozen
worden door burgers, bijvoorbeeld de gemeenteraad of de Tweede Kamer. Zij controleren het
bestuur (bv het College van B&W) en toetsen of dat bestuur de beginselen van de
democratisch rechtsstaat in acht nemen. Ook de rechter controleert dit.
Het bestuursrecht wordt daarom ook wel de ‘concretisering van de democratische rechtsstaat’
genoemd.
Verschil met Constitutioneel recht
Nauwe samenhang tussen Constitutioneel recht en Bestuursrecht
Staatsrecht gaat om de grondregels voor de democratische rechtsstaat. Het staatsrecht
bestudeert de organieke wetten. Dat zijn de wetten die de organen en de organisatie van de
staat regelen. Het staatsrecht gaat dus primair om de grondregels en de organisatie van de
rechtsstaat en dus niet zoals bij bestuursrecht om de verhouding tussen overheid en burger.
Maar deze grondregels en de organisatie van een staat hebben weer gevolgen voor de relatie
tussen overheid en burger. Vandaar dat het staats- en bestuursrecht nauw met elkaar
samenhangen en onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
Hoe democratische rechtsstaat handen en voeten krijgt voor de burger: dat is het terrein van
het Bestuursrecht. Hoe die democratische rechtsstaat is georganiseerd en in welke wetten je
dat kunt terugvinden, vind je in het staatsrecht.
Verschil met Privaatrecht
Ziet op relatie tussen burgers/bedrijven onderling.
Gelijkwaardigheid betrokken partijen binnen het privaatrecht. In het bestuursrecht wordt
uitgegaan van een ongelijke relatie met een machtige overheid en een ondergeschikte burger.
In het privaatrecht wordt ervan uitgegaan dat relaties vrijwillig zijn aangegaan. Je sluit zelf
contracten. Bij het bestuur is daar geen sprake van; een bestuur kan ongevraagd besluiten
nemen.
Particulier belang van onderneming of burger staat centraal in het privaatrecht. In het bestuur
staat het algemeen belang centraal. Dit is dus een ander uitgangspunt.
Verschil met Strafrecht
1
, Ziet ook op verhouding tussen overheid en burger
Gaat over bestraffing en is dus beperkter.
Bij bestuursrecht is het bereiken of herstellen van een legale situatie het doel, in tegenstelling
tot bestraffing bij het strafrecht.
Het bestuur kan soms wel bestraffend optreden door het opleggen van een boete.
Bij het bestuursrecht gaat het om regels die de rechtsverhouding tussen bestuur en burgers beheersen.
Functies van het Bestuursrecht
Het bestuursrecht heeft meerdere functies.
Instrumentele functie van het bestuur
Normerende functie voor het bestuur
Waarborgfunctie tegen het bestuur
De instrumentele functie van het bestuursrecht
Het toekennen van bevoegdheden om het bestuur zijn publieke taken (het behartigen van het
algemeen belang) goed te kunnen laten uitoefenen
Vroeger: vooral geboden en verboden. Bijvoorbeeld het verbod om overlast te veroorzaken
Sinds jaren 50/60: ook vergunningen, subsidies, uitkeringen en andere ‘instrumentele’
bevoegdheden
Vooral geregeld in het bijzondere bestuursrecht. Hierin vind je deze instrumenten.
o Het vreemdelingenrecht is bijvoorbeeld deel van het bijzonder bestuursrecht. In de
vreemdelingenwet vind je dan welke instrumenten het bestuur mag inzetten om de
algemene belangen te behartigen. Dit geldt ook voor het participatierecht/de
participatiewet.
De normerende functie voor het bestuur
Het bestuursrecht bevat regels waaraan het bestuur zich moet houden. Het bestuur kan dus niet
ongelimiteerd allerlei bevoegdheden uitoefenen
Wat zijn die regels? Wet- en regelgeving (Awb en bijzondere wetgeving zoals de
vreemdelingenwet), AMvB’s, ministeriële regeling, beleidsregels, algemene beginselen van
behoorlijk bestuur
Al deze normen moet het bestuur in acht nemen als ze besluiten nemen.
Gelede normstelling = het verschijnsel dat normstelling in het bestuursrecht (anders dan in het civiel
en het strafrecht) plaatsvindt op meerdere niveaus van regelgeving. Dus dat regels niet alleen terug te
vinden zijn in formele wetten, maar ook in AMvB’s, ministeriële regeling, beleidsregels, etc.
Voorbeeld gelede normstelling: verblijfsvergunning asiel. Waar moet de staatssecretaris in kijken als
ze een verblijfsvergunning asiel wil verlenen?
Wet in formele zin: Vreemdelingenwet 2000 (artikel 28 e.v.)
AMvB: Vreemdelingenbesluit 2000 (artikel 3.105 e.v.)
Ministeriële regeling: Voorschrift vreemdelingen 2000 (artikel 3.35 e.v.)
Beleidsregel: Vreemdelingencirculaire 2000 (onderdeel C)
Beschikking: Verblijfsvergunning asiel toekenning of afwijking daarvan
Ook wel kaderwetgeving genoemd.
Waarom doen we dit zo, deze kaderwetgeving? Het is praktisch onmogelijk om alles in de wet in
formele zin (in dit geval de vreemdelingenwet 2000) te regelen.
2
, 1. Je wil als bestuurder snel kunnen acteren als er ontwikkelingen zijn. Je wil je kunnen
aanpassen aan de omstandigheden. Dat kan niet met een wet in formele zin, want het kost heel
veel tijd om zo’n wet te veranderen. Het wijzigen van lagere regelgeving is veel makkelijker.
2. Het is niet efficiënt om het parlement (de Eerste en Tweede Kamer) te belasten met vergaande
administratieve en technische details.
3. Het is de gedachte dat de besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger moet plaatsvinden. Er
moet maatwerk kunnen zijn. Dat betekent dat je niet alles moet dichtregelen in een wet in
formele zin. Je kan daar namelijk niet vanaf wijken, waar dat wel kan in een beleidsregel bij
een bijzondere omstandigheid.
Nadelen van deze kaderwetgeving
1. De politiek heeft weinig zicht op de uitvoering. De politiek weet niet zo goed wat er onderin
(bij de ministeriële regeling en de beleidsregel) gebeurt.
2. Je kan het als een probleem zien dat het bestuur minder democratisch is gelegitimeerd. Die
wet in formele zin komt tot stand met behulp van het parlement en dus mensen die wij hebben
gekozen, maar dat geldt niet voor de minister.
3. Je kan zeggen dat het systeem zo wel heel erg complex is. Het is ingewikkeld voor een burger
om uit te zoeken welke normen voor hem van toepassing zijn. Je moet in vijf verschillende
regelingen kijken en dan is ook nog de Awb van toepassing. Het bestuursrecht gaat ervan uit
dat je zelf moet kunnen procederen (zonder advocaat), maar je kunt je afvragen of dat reëel is.
Dit leidt tot minder rechtszekerheid en onoverzichtelijkheid bij de rechtzoekende burger.
De waarborg functie tegen het bestuur
Het bestuursrecht biedt waarborgen tegen eenzijdig (ongevraagd) overheidsingrijpen. Daarom
is het belangrijk dat de burger middelen krijgt om het beleid van het bestuur te beïnvloeden. In
eerste plaats door verkiezingen, maar ook voorafgaand aan concrete besluitvorming (inspraak
in nieuw bestemmingsplan in jouw buurt). Daarom is het belangrijk dat die besluiten openbaar
zijn, zodat je als burger weet wat je te wachten staat.
Rechtsbescherming voor burger tegen het bestuur: onafhankelijke rechtspraak, maar ook
bezwaar (H7 Awb), inspraak, openbaarheid, klachtrecht (H9 Awb), schadevergoeding (H4 en
H8 Awb).
Kennisclip II: Hoe ziet de bestuursrechtelijke procedure eruit?
Hoe ziet de bestuursrechtelijke procedure eruit?
De bestuursrechtelijke procedure begint ermee dat het bestuur een voornemen heeft om een
besluit te nemen. Er kunnen verschillende redenen zijn op grond waarvan het bestuur een
besluit wil nemen.
o (1) Aanvraag ingediend door burger of onderneming o.i.d.: omgevingsvergunning,
subsidie of uitkering
o (2) Ambtshalve (bestuur neemt uit zichzelf een besluit): handhavingsbesluit naar
aanleiding van een overtreding
Voordat een besluit wordt genomen moet er vaak sprake zijn van inspraak: het kan gaan om
zienswijze van de burger (reageren op besluit) (4:7 e.v. Awb) of openbare uniforme
voorbereidingsprocedure starten (afdeling 3.4 Awb)
o Het voornemen en de procedure resulteren dan in een besluit.
Besluit (1:3 lid 1 Awb)
Voorbeeld
3
