Overheidsrecht 1
Hoofdstuk 1:
Bestuursrecht gaat over:
- Het instrumentarium van het overheidsbestuur, waarmee het bestuurt
- De normen voor het overheidsbestuur, die bij het besturen in acht moeten worden
genomen
- De (rechtsbescherming) mogelijkheden voor betrokkenen om zich tegen
overheidsbemoeienis te verzetten
- Actieve bemoeienis van de overheid met de samenleving
Rechtspersonen
Artikel 2:5 BW laat blijken dat rechtspersonen dezelfde privaatrechtelijke bevoegdheden
hebben als natuurlijke personen. Aangezien de belangrijkste openbare lichamen, zoals de
Staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen ingevolge artikel 2:1 lid 1 BW de
rechtspersoonlijkheid bezitten, beschikken deze lichamen over de normale privaatrechtelijke
bevoegdheden en rechten
Dagelijks sluiten overheden overeenkomsten: van de koop van computers voor de
overheidsdiensten tot het verhuren of verpachten van overheidsgrond- of gebouwen
Strafrechtelijk
Ook strafrechtelijke bepalingen, gelet op artikel 91 strafrecht, van toepassing worden
verklaard op overtreding van bestuursrechtelijke voorschriften
- Strafrechtelijke bepalingen lenen zich slechts in beperkte mate voor toepassing in
bestuursrechtelijke verhoudingen
In het strafrecht worden andere doeleinden nagestreefd dan in het bestuursrecht
namelijk: het strafrecht is gericht op bestraffing van de dader en het bestuursrecht is
gericht op het bereiken of herstellen van een legale situatie
bestuursrecht meestal voorwaardelijk: iets is verboden tenzij vergunning of
verheffing wordt verleend
Strafrecht meestal onvoorwaardelijk met absolute geboden en verboden
Privaatrechtelijk
Wat betreft de privaatrechtelijke bepalingen heeft die beperkte toepasbaarheid vooral te
maken met het feit dat overheidsorganen vaak eenzijdig vaststellen wat rechtens is (en in
het kader daarvan de rechtspositie van burgers eenzijdig vaststellen)
- In de praktijk wordt dit eenzijdig vaststellen vaak als ‘verticaal’ overheidsbestuur
aangeduid
- Dit hangt weer samen met het uitgangspunt dat overheidsorganen geen eigen
belangen hebben, maar uitsluitend handelen in het algemeen belang
Functies overheid
- Ordenende functie
- Presterende functie (zorg voor bestaanszekerheid en realiseren/onderhouden van
sociale voorzieningen)
- Sturende functie (dwingende voorschriften, vergunningen en subsidiëring)
, - Arbitrerende functie (omgevingsrecht, welvaart, energie en ruimte)
Legaliteitsbeginsel
Uitzonderingen van noodrecht daargelaten, het overheidsoptreden behoeft een grondslag in
de wet voor zover een bestuursorgaan de bruggers gebiedend of verbiedend in hun vrijheid
of eigendom beperkt
Het legaliteitsbeginsel wordt enerzijds beargumenteerd vanuit het rechtszekerheidsbeginsel
en anderzijds vanuit het primaat van de wetgever
- De rechtszekerheid eist dat vooraf duidelijk is waartoe overheidsorganen bevoegd
zijn en hoever die bevoegdheden reiken
- Het primaat van de wetgever hangt nauw samen met het feit dat de
volksvertegenwoordiging deel uitmaakt van de wetgevende macht, zodat formeel
kan volgehouden dat een machtiging van de wetgever impliceert dat de meerderheid
van de burgers hiermee instemt
In veel moderne bestuursrechtelijke wetten is echter veel in mindere mate
voldaan aan het meer materiele aspect dat vooraf moet zijn aangegeven hoe ver de
bevoegdheid zich uitstrekt
Dit heeft te maken met het feit dat de wetgever steeds minder in staat is om te
voorzien wat het bestuur allemaal moet doen en hoe het moet handelen
Discretionaire bevoegdheid
Een discretionaire bevoegdheid is een bevoegdheid die een bestuursorgaan in meer of
mindere mate de vrijheid toekent om in concrete gevallen naar eigen inzicht een besluit te
nemen (beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid)
Rechtsvrije ruimte
Er is echter nooit sprake van rechtsvrije ruimte
- In jurisprudentie is aangenomen dat het bestaan van discretionaire bevoegdheden er
niet aan in de weg staat dat het bestuur zich aan algemene rechtsbeginselen moet
houden
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De rechter heeft allerlei algemene beginselen van behoorlijk bestuur geformuleerd waaraan
het bestuurlijk handelen in ieder geval kan worden getoetst.
- Burgers kunnen hier een beroep op doen.
Voorbeelden:
- Zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb);
- Gelijkheidsbeginsel;
- Vertrouwensbeginsel;
Beleidsregels
Regels, waarin bestuursorganen aangeven welk beleid ze ten aanzien van de uitoefening van
een bepaalde bevoegdheid willen voeren en in zekere zin vastleggen zijn beleidsregels.
- Geven de burgers inzicht in de wijze waarop bestuursorganen hun bevoegdheden
zullen uitoefenen;
- Gebondenheid van deze regels is gecodificeerd in artikel 4:84 Awb
,De verhouding tussen bestuur en burger is in belangrijke mate tot uitdrukking gekomen:
- In de wet;
- In beleidsregels;
- In de beginselen van behoorlijk bestuur
Middelen ter verhoging van de waarborgen
- Een eerste middel ter verhoging en waarborging van de kwaliteit van het bestuur is
gelegen in de kwaliteit van de wetgeving (duidelijkere wetgeving);
- Een tweede middel ter waarborging van de kwaliteit van het bestuur is gelegen in de
politieke controle door vertegenwoordigende organen (als een vertegenwoordigend
orgaan, zoals de gemeenteraad, het bestuurlijk doen en laten in grote lijnen
controleert en alert is op fouten in de ambtelijke organisatie, zal ook dat een
kwaliteit verhogend en -waarborgend effect hebben (controle door de rechter
bijvoorbeeld ook).
Controle door de rechter
Kan alleen op rechtmatigheid toetsen;
- Moet beroep tegen een besluit zijn ingesteld door een burger;
- Dus kan alleen beoordelen of het bestuursorgaan bij de besluitvorming de wettelijke
normen en de beginselen van behoorlijk bestuur in acht heeft genomen;
De rechter mag niet de doelmatigheid (wenselijkheid) van besluiten toetsen en zeker
niet ‘op de stoel van de administratie gaan zitten’;
Voorafgaand kan er bezwaar worden gemaakt, interne procedure
Bestuurlijk toezicht
- Enerzijds bestaat er ‘repressief’ bestuurlijk toezicht, hetgeen wil zeggen dat hogere
bestuursorganen op grond van specifieke wetten bevoegd zijn om besluiten van
lagere bestuursorganen te vernietigen wegens strijd met het recht of met het
algemeen belang;
- Anderzijds bestaat er ‘preventief’ bestuurlijk toezicht; dat wil zeggen dat sommige
besluiten (vooraf) aan de goedkeuring van hogere bestuursorganen worden
onderworpen
Democratische rechtsstaat
Nederland is een democratische rechtsstaat. Het bestuursrecht voorziet in allerlei
instrumenten: de bevoegdheden en de bijbehorende macht die het bestuur nodig heeft om
zijn taken te kunnen uitoefenen.
Als we zeggen dat Nederland een democratie is, willen we daarmee zeggen dat de
Nederlandse overheid de samenleving bestuurt volgens de eisen van een democratie, met
zeggenschap voor de burgers.
Als we zeggen dat Nederland een rechtsstaat is, willen we daarmee zeggen dat de
Nederlandse overheid gebonden is aan algemene en specifieke rechtsnormen (‘rule of law’).
- De Nederlandse overheid handelt nooit in een ‘rechtsvrije ruimte’.
, In het bestuursrecht moeten waarborgen zijn opgenomen die voorkomen dat het bestuur
zijn macht misbruikt.
Pijlers van de democratische rechtsstaat:
1. Soevereiniteit;
2. Legaliteitsbeginsel;
3. Machtenscheiding;
4. Verantwoordelijkheid;
5. Openbaarheid van het bestuur;
Soevereiniteit de gedachte dat de grondslag van de overheidsmacht bij de burgers ligt.
Een staatsbestel dat deze gedachte als grondslag heeft, noemen we een democratie.
Machtenscheiding ‘checks and balances’, om machtsmisbruik te voorkomen worden
bevoegdheden verdeeld over verschillende machten: de wetgevende, uitvoerende en de
rechtsprekende macht.
Verantwoordelijkheid de belangrijkste bestuursorganen zijn direct of indirect
verantwoording verschuldigd aan een vertegenwoordigend lichaam.
Openbaarheid van het bestuur bestuursorganen zijn verplicht tegenover burgers een
zekere mate van openbaarheid te betrachten (Wob).
Andere uitgangspunten
Beginselen van specialiteit, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, stelselmatigheid en individuele
rechtsbedeling.
Specialiteitsbeginsel de overheid moet het algemeen belang behartigen. Specifieke
doeleinden.
Het uitgangspunt dat het bestuur slechts doel gebonden specifieke bevoegdheden mag
uitoefenen die hem bij wettelijk voorschrift zijn toegekend, ligt ten grondslag aan drie
belangrijke bepalingen van de Awb.
- In artikel 1:2 lid 2 Awb is voor bestuursorganen bepaald dat ‘de hun toevertrouwde
belangen als hun belangen (worden) beschouwd’ (bestuursorganen hebben geen
eigen belangen);
- In artikel 3:3 Awb is het ‘verbod van détournement de pouvoir’ neergelegd: ‘Het
bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor
een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend’ (speciaal doel);
- In artikel 3:4 lid 1 Awb (codificatie van het specialiteitsbeginsel) is bepaald dat voor
zover bestuursorganen belangen mogen afwegen, zij de rechtstreeks bij het besluit
betrokken belangen moeten afwegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of
uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit;
Artikel 3:3 Awb bepaalt dus wat niet in de weegschaal mag worden gelegd, artikel
3:4 lid 1 Awb bepaalt wat wel in de weegschaal moet worden gelegd.
Hoofdstuk 1:
Bestuursrecht gaat over:
- Het instrumentarium van het overheidsbestuur, waarmee het bestuurt
- De normen voor het overheidsbestuur, die bij het besturen in acht moeten worden
genomen
- De (rechtsbescherming) mogelijkheden voor betrokkenen om zich tegen
overheidsbemoeienis te verzetten
- Actieve bemoeienis van de overheid met de samenleving
Rechtspersonen
Artikel 2:5 BW laat blijken dat rechtspersonen dezelfde privaatrechtelijke bevoegdheden
hebben als natuurlijke personen. Aangezien de belangrijkste openbare lichamen, zoals de
Staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen ingevolge artikel 2:1 lid 1 BW de
rechtspersoonlijkheid bezitten, beschikken deze lichamen over de normale privaatrechtelijke
bevoegdheden en rechten
Dagelijks sluiten overheden overeenkomsten: van de koop van computers voor de
overheidsdiensten tot het verhuren of verpachten van overheidsgrond- of gebouwen
Strafrechtelijk
Ook strafrechtelijke bepalingen, gelet op artikel 91 strafrecht, van toepassing worden
verklaard op overtreding van bestuursrechtelijke voorschriften
- Strafrechtelijke bepalingen lenen zich slechts in beperkte mate voor toepassing in
bestuursrechtelijke verhoudingen
In het strafrecht worden andere doeleinden nagestreefd dan in het bestuursrecht
namelijk: het strafrecht is gericht op bestraffing van de dader en het bestuursrecht is
gericht op het bereiken of herstellen van een legale situatie
bestuursrecht meestal voorwaardelijk: iets is verboden tenzij vergunning of
verheffing wordt verleend
Strafrecht meestal onvoorwaardelijk met absolute geboden en verboden
Privaatrechtelijk
Wat betreft de privaatrechtelijke bepalingen heeft die beperkte toepasbaarheid vooral te
maken met het feit dat overheidsorganen vaak eenzijdig vaststellen wat rechtens is (en in
het kader daarvan de rechtspositie van burgers eenzijdig vaststellen)
- In de praktijk wordt dit eenzijdig vaststellen vaak als ‘verticaal’ overheidsbestuur
aangeduid
- Dit hangt weer samen met het uitgangspunt dat overheidsorganen geen eigen
belangen hebben, maar uitsluitend handelen in het algemeen belang
Functies overheid
- Ordenende functie
- Presterende functie (zorg voor bestaanszekerheid en realiseren/onderhouden van
sociale voorzieningen)
- Sturende functie (dwingende voorschriften, vergunningen en subsidiëring)
, - Arbitrerende functie (omgevingsrecht, welvaart, energie en ruimte)
Legaliteitsbeginsel
Uitzonderingen van noodrecht daargelaten, het overheidsoptreden behoeft een grondslag in
de wet voor zover een bestuursorgaan de bruggers gebiedend of verbiedend in hun vrijheid
of eigendom beperkt
Het legaliteitsbeginsel wordt enerzijds beargumenteerd vanuit het rechtszekerheidsbeginsel
en anderzijds vanuit het primaat van de wetgever
- De rechtszekerheid eist dat vooraf duidelijk is waartoe overheidsorganen bevoegd
zijn en hoever die bevoegdheden reiken
- Het primaat van de wetgever hangt nauw samen met het feit dat de
volksvertegenwoordiging deel uitmaakt van de wetgevende macht, zodat formeel
kan volgehouden dat een machtiging van de wetgever impliceert dat de meerderheid
van de burgers hiermee instemt
In veel moderne bestuursrechtelijke wetten is echter veel in mindere mate
voldaan aan het meer materiele aspect dat vooraf moet zijn aangegeven hoe ver de
bevoegdheid zich uitstrekt
Dit heeft te maken met het feit dat de wetgever steeds minder in staat is om te
voorzien wat het bestuur allemaal moet doen en hoe het moet handelen
Discretionaire bevoegdheid
Een discretionaire bevoegdheid is een bevoegdheid die een bestuursorgaan in meer of
mindere mate de vrijheid toekent om in concrete gevallen naar eigen inzicht een besluit te
nemen (beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid)
Rechtsvrije ruimte
Er is echter nooit sprake van rechtsvrije ruimte
- In jurisprudentie is aangenomen dat het bestaan van discretionaire bevoegdheden er
niet aan in de weg staat dat het bestuur zich aan algemene rechtsbeginselen moet
houden
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De rechter heeft allerlei algemene beginselen van behoorlijk bestuur geformuleerd waaraan
het bestuurlijk handelen in ieder geval kan worden getoetst.
- Burgers kunnen hier een beroep op doen.
Voorbeelden:
- Zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb);
- Gelijkheidsbeginsel;
- Vertrouwensbeginsel;
Beleidsregels
Regels, waarin bestuursorganen aangeven welk beleid ze ten aanzien van de uitoefening van
een bepaalde bevoegdheid willen voeren en in zekere zin vastleggen zijn beleidsregels.
- Geven de burgers inzicht in de wijze waarop bestuursorganen hun bevoegdheden
zullen uitoefenen;
- Gebondenheid van deze regels is gecodificeerd in artikel 4:84 Awb
,De verhouding tussen bestuur en burger is in belangrijke mate tot uitdrukking gekomen:
- In de wet;
- In beleidsregels;
- In de beginselen van behoorlijk bestuur
Middelen ter verhoging van de waarborgen
- Een eerste middel ter verhoging en waarborging van de kwaliteit van het bestuur is
gelegen in de kwaliteit van de wetgeving (duidelijkere wetgeving);
- Een tweede middel ter waarborging van de kwaliteit van het bestuur is gelegen in de
politieke controle door vertegenwoordigende organen (als een vertegenwoordigend
orgaan, zoals de gemeenteraad, het bestuurlijk doen en laten in grote lijnen
controleert en alert is op fouten in de ambtelijke organisatie, zal ook dat een
kwaliteit verhogend en -waarborgend effect hebben (controle door de rechter
bijvoorbeeld ook).
Controle door de rechter
Kan alleen op rechtmatigheid toetsen;
- Moet beroep tegen een besluit zijn ingesteld door een burger;
- Dus kan alleen beoordelen of het bestuursorgaan bij de besluitvorming de wettelijke
normen en de beginselen van behoorlijk bestuur in acht heeft genomen;
De rechter mag niet de doelmatigheid (wenselijkheid) van besluiten toetsen en zeker
niet ‘op de stoel van de administratie gaan zitten’;
Voorafgaand kan er bezwaar worden gemaakt, interne procedure
Bestuurlijk toezicht
- Enerzijds bestaat er ‘repressief’ bestuurlijk toezicht, hetgeen wil zeggen dat hogere
bestuursorganen op grond van specifieke wetten bevoegd zijn om besluiten van
lagere bestuursorganen te vernietigen wegens strijd met het recht of met het
algemeen belang;
- Anderzijds bestaat er ‘preventief’ bestuurlijk toezicht; dat wil zeggen dat sommige
besluiten (vooraf) aan de goedkeuring van hogere bestuursorganen worden
onderworpen
Democratische rechtsstaat
Nederland is een democratische rechtsstaat. Het bestuursrecht voorziet in allerlei
instrumenten: de bevoegdheden en de bijbehorende macht die het bestuur nodig heeft om
zijn taken te kunnen uitoefenen.
Als we zeggen dat Nederland een democratie is, willen we daarmee zeggen dat de
Nederlandse overheid de samenleving bestuurt volgens de eisen van een democratie, met
zeggenschap voor de burgers.
Als we zeggen dat Nederland een rechtsstaat is, willen we daarmee zeggen dat de
Nederlandse overheid gebonden is aan algemene en specifieke rechtsnormen (‘rule of law’).
- De Nederlandse overheid handelt nooit in een ‘rechtsvrije ruimte’.
, In het bestuursrecht moeten waarborgen zijn opgenomen die voorkomen dat het bestuur
zijn macht misbruikt.
Pijlers van de democratische rechtsstaat:
1. Soevereiniteit;
2. Legaliteitsbeginsel;
3. Machtenscheiding;
4. Verantwoordelijkheid;
5. Openbaarheid van het bestuur;
Soevereiniteit de gedachte dat de grondslag van de overheidsmacht bij de burgers ligt.
Een staatsbestel dat deze gedachte als grondslag heeft, noemen we een democratie.
Machtenscheiding ‘checks and balances’, om machtsmisbruik te voorkomen worden
bevoegdheden verdeeld over verschillende machten: de wetgevende, uitvoerende en de
rechtsprekende macht.
Verantwoordelijkheid de belangrijkste bestuursorganen zijn direct of indirect
verantwoording verschuldigd aan een vertegenwoordigend lichaam.
Openbaarheid van het bestuur bestuursorganen zijn verplicht tegenover burgers een
zekere mate van openbaarheid te betrachten (Wob).
Andere uitgangspunten
Beginselen van specialiteit, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, stelselmatigheid en individuele
rechtsbedeling.
Specialiteitsbeginsel de overheid moet het algemeen belang behartigen. Specifieke
doeleinden.
Het uitgangspunt dat het bestuur slechts doel gebonden specifieke bevoegdheden mag
uitoefenen die hem bij wettelijk voorschrift zijn toegekend, ligt ten grondslag aan drie
belangrijke bepalingen van de Awb.
- In artikel 1:2 lid 2 Awb is voor bestuursorganen bepaald dat ‘de hun toevertrouwde
belangen als hun belangen (worden) beschouwd’ (bestuursorganen hebben geen
eigen belangen);
- In artikel 3:3 Awb is het ‘verbod van détournement de pouvoir’ neergelegd: ‘Het
bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor
een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend’ (speciaal doel);
- In artikel 3:4 lid 1 Awb (codificatie van het specialiteitsbeginsel) is bepaald dat voor
zover bestuursorganen belangen mogen afwegen, zij de rechtstreeks bij het besluit
betrokken belangen moeten afwegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of
uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit;
Artikel 3:3 Awb bepaalt dus wat niet in de weegschaal mag worden gelegd, artikel
3:4 lid 1 Awb bepaalt wat wel in de weegschaal moet worden gelegd.
