Hoorcollege 2 Rechtswaarborgen bij punitieve handhaving
Onderwerpen
• Opkomst bestuurlijke boete en (bestuurlijke) strafbeschikking:
punitieve handhaving is opgekomen in het bestuursrecht.
Bestuurlijke boete was in eerste instantie bedoeld voor
laagdrempelige afdoening van kleine feiten met kleine boeten. Maar
inmiddels gaat het om hele forse gedragingen met hele forse
sancties en past het stelsel van rechtsbescherming daar nog wel bij?
Er zijn auteurs in de literatuur die vinden dat de rechtsbescherming
in het punitief bestuursrecht achterloopt met die van het strafrecht.
Rechtsbeschermingstelsel in het bestuursrecht moet een beentje bij
zetten. Dat is de probleemstelling; is dat waar of is dat niet waar. Er
zijn zeker ook auteurs die het wel mee vinden vallen. Het
bestuursrecht is toch iets anders dan het strafrecht. De
rechtsgevolgen zijn anders en de context is anders en dat betekent
dan ook dat je de rechtsbescherming anders kan inrichten. Voor
beide standpunten zijn goede argumenten te bedenken.
• Rechtswaarborgen bij punitieve handhaving:
- Grondwet
- Algemene wet bestuursrecht
- EVRM
- EU-Grondrechtenhandvest
- Wetboek van Strafvordering
• Hoofdlijnen van het advies van de Raad van State en het nader
rapport van het kabinet; waarin de RvS aandacht vraagt voor de
rechtsbescherming in het punitief bestuursrecht. Het Kabinet heeft
hier op gereageerd in een Kabinetsreactie.
• Is er een rechtvaardiging voor een verschil in rechtsbescherming
tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht?
Ontwikkelingen sinds de jaren ‘80
• Strafrecht werd gezien als te weinig efficiënt als gevolg van
procesverplichting en gebrek aan expertise en prioriteit bij het
Openbaar Ministerie. Grote handhavingstekort. Het OM kom de
toestroom van zaken al lang niet meer aan.
• Sterke opmars van de bestuurlijke boete: inmiddels in meer dan 100
bijzondere wetten bestuurlijke boetebevoegdheden, vaak ook hoge
boetebedragen. Eerste pendant hiervan was de Wet Mulder.
Verkeersovertredingen werden grootschalig gedecriminaliseerd. Het
ging vroeger voornamelijk over lichte boetes op lichte vergrijpen.
Maar inmiddels zijn de boetes aanzienlijk verhoogd. Bijv: voor
overtreding van het kartelverbod kan het ACM een miljoenenboete
opleggen.
• Boete is op te leggen zonder voorafgaande tussenkomst van de
rechter: mede oorzaak verschuiving strafrecht naar bestuurlijke
, boete, met als variant de strafbeschikking. De strafbeschikking lijkt
qua constructie heel erg op de bestuurlijke boete.
• Introductie OM- en politiestrafbeschikking ex art. 257a en 257b Sv
ter vervanging van de transactie ex art. 74 e.v. Sr
• Daarnaast introductie van de bestuurlijke strafbeschikking ex art.
257ba Sv; inmiddels hebben wij binnen het strafrecht ook een
efficiënt handhavingsmiddel. Ook aan de kant van het strafrecht is
het nodige veranderd. Er is ook nog zoiets als de bestuurlijke
strafbeschikking (art. 257ba Sv). Bestuursorganen kunnen worden
aangewezen om strafbeschikkingen uit te vaardigen. Het beste van
twee werelden. Niet afhankelijk van het OM. Capaciteitsproblemen
spelen minder. Expertise kan benut worden, want expertise ligt
voornamelijk bij bestuursorganen en niet bij het OM. Het is echt
strafrecht maar dan toegepast door een bestuursorgaan.
Grondwet
• Legaliteitsbeginsel: ingrijpend overheidsoptreden moet op de wet
zijn terug te voeren
• Artikel 16 Grondwet: Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een
daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling
• Artikel 89 Grondwet:
Lid 1: Algemene maatregelen van bestuur worden bij koninklijk
besluit vastgesteld
Lid 2: Voorschriften, door straffen te handhaven, worden daarin
alleen gegeven krachtens de wet. De wet bepaalt de op te leggen
straffen dus ook de bestuurlijke boete moet op een wettelijk
voorschrift zijn terug te voeren (zie art. 5:4 lid 1 Awb).
• Artikel 113, eerste lid Grondwet: Aan de rechterlijke macht is voorts
opgedragen de berechting van strafbare feiten hoe verhoudt dit
tot de bestuurlijke boete? Okee, je hebt niet de rechter die
daadwerkelijk de straf oplegt. Dat doet het bestuursorgaan, maar
zolang je de vervolgprocedure inkleed aan de hand van de regels
van het EVRM dan is dit toegestaan.
Algemene wet bestuursrecht l
• Hoofdstuk 5 Awb: Handhaving:
• Titel 5.1: Algemene bepalingen
- Met onder meer art. 5:4, eerste lid: De bevoegdheid tot het
opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor
zover zij bij of krachtens de wet is verleend
• Titel 5.2: Toezicht op de naleving
• Titel 5.3: Herstelsancties
- Afdeling 5.3.1: Last onder bestuursdwang
- Afdeling 5.3.2: Last onder dwangsom
• Titel 5.4: Bestuurlijke boete
Algemene wet bestuursrecht ll
• Bijzondere regeling bestuurlijke boete in titel 5.4 Awb, onder meer:
- ne bis in idem (art. 5:43)
Onderwerpen
• Opkomst bestuurlijke boete en (bestuurlijke) strafbeschikking:
punitieve handhaving is opgekomen in het bestuursrecht.
Bestuurlijke boete was in eerste instantie bedoeld voor
laagdrempelige afdoening van kleine feiten met kleine boeten. Maar
inmiddels gaat het om hele forse gedragingen met hele forse
sancties en past het stelsel van rechtsbescherming daar nog wel bij?
Er zijn auteurs in de literatuur die vinden dat de rechtsbescherming
in het punitief bestuursrecht achterloopt met die van het strafrecht.
Rechtsbeschermingstelsel in het bestuursrecht moet een beentje bij
zetten. Dat is de probleemstelling; is dat waar of is dat niet waar. Er
zijn zeker ook auteurs die het wel mee vinden vallen. Het
bestuursrecht is toch iets anders dan het strafrecht. De
rechtsgevolgen zijn anders en de context is anders en dat betekent
dan ook dat je de rechtsbescherming anders kan inrichten. Voor
beide standpunten zijn goede argumenten te bedenken.
• Rechtswaarborgen bij punitieve handhaving:
- Grondwet
- Algemene wet bestuursrecht
- EVRM
- EU-Grondrechtenhandvest
- Wetboek van Strafvordering
• Hoofdlijnen van het advies van de Raad van State en het nader
rapport van het kabinet; waarin de RvS aandacht vraagt voor de
rechtsbescherming in het punitief bestuursrecht. Het Kabinet heeft
hier op gereageerd in een Kabinetsreactie.
• Is er een rechtvaardiging voor een verschil in rechtsbescherming
tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht?
Ontwikkelingen sinds de jaren ‘80
• Strafrecht werd gezien als te weinig efficiënt als gevolg van
procesverplichting en gebrek aan expertise en prioriteit bij het
Openbaar Ministerie. Grote handhavingstekort. Het OM kom de
toestroom van zaken al lang niet meer aan.
• Sterke opmars van de bestuurlijke boete: inmiddels in meer dan 100
bijzondere wetten bestuurlijke boetebevoegdheden, vaak ook hoge
boetebedragen. Eerste pendant hiervan was de Wet Mulder.
Verkeersovertredingen werden grootschalig gedecriminaliseerd. Het
ging vroeger voornamelijk over lichte boetes op lichte vergrijpen.
Maar inmiddels zijn de boetes aanzienlijk verhoogd. Bijv: voor
overtreding van het kartelverbod kan het ACM een miljoenenboete
opleggen.
• Boete is op te leggen zonder voorafgaande tussenkomst van de
rechter: mede oorzaak verschuiving strafrecht naar bestuurlijke
, boete, met als variant de strafbeschikking. De strafbeschikking lijkt
qua constructie heel erg op de bestuurlijke boete.
• Introductie OM- en politiestrafbeschikking ex art. 257a en 257b Sv
ter vervanging van de transactie ex art. 74 e.v. Sr
• Daarnaast introductie van de bestuurlijke strafbeschikking ex art.
257ba Sv; inmiddels hebben wij binnen het strafrecht ook een
efficiënt handhavingsmiddel. Ook aan de kant van het strafrecht is
het nodige veranderd. Er is ook nog zoiets als de bestuurlijke
strafbeschikking (art. 257ba Sv). Bestuursorganen kunnen worden
aangewezen om strafbeschikkingen uit te vaardigen. Het beste van
twee werelden. Niet afhankelijk van het OM. Capaciteitsproblemen
spelen minder. Expertise kan benut worden, want expertise ligt
voornamelijk bij bestuursorganen en niet bij het OM. Het is echt
strafrecht maar dan toegepast door een bestuursorgaan.
Grondwet
• Legaliteitsbeginsel: ingrijpend overheidsoptreden moet op de wet
zijn terug te voeren
• Artikel 16 Grondwet: Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een
daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling
• Artikel 89 Grondwet:
Lid 1: Algemene maatregelen van bestuur worden bij koninklijk
besluit vastgesteld
Lid 2: Voorschriften, door straffen te handhaven, worden daarin
alleen gegeven krachtens de wet. De wet bepaalt de op te leggen
straffen dus ook de bestuurlijke boete moet op een wettelijk
voorschrift zijn terug te voeren (zie art. 5:4 lid 1 Awb).
• Artikel 113, eerste lid Grondwet: Aan de rechterlijke macht is voorts
opgedragen de berechting van strafbare feiten hoe verhoudt dit
tot de bestuurlijke boete? Okee, je hebt niet de rechter die
daadwerkelijk de straf oplegt. Dat doet het bestuursorgaan, maar
zolang je de vervolgprocedure inkleed aan de hand van de regels
van het EVRM dan is dit toegestaan.
Algemene wet bestuursrecht l
• Hoofdstuk 5 Awb: Handhaving:
• Titel 5.1: Algemene bepalingen
- Met onder meer art. 5:4, eerste lid: De bevoegdheid tot het
opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor
zover zij bij of krachtens de wet is verleend
• Titel 5.2: Toezicht op de naleving
• Titel 5.3: Herstelsancties
- Afdeling 5.3.1: Last onder bestuursdwang
- Afdeling 5.3.2: Last onder dwangsom
• Titel 5.4: Bestuurlijke boete
Algemene wet bestuursrecht ll
• Bijzondere regeling bestuurlijke boete in titel 5.4 Awb, onder meer:
- ne bis in idem (art. 5:43)
