2025-2026
Droit Administratif
06/01
Partie 4 : Les moyens de l’action administrative
L’administration a besoin de moyens pour agir :
- il y a un besoin de personnel pour incarner cette administration, des moyens humains,
qui font l’objet d’une matière spéci que, le droit de la fonction publique ;
- des moyens nanciers qui font l’objet du droit des nances publiques ;
- ainsi que des actes juridiques que prend l’administration pour remplir ses missions. Les
actes que prend l’administration se sont des moyens juridiques et c’est l’objet de cette partie.
En théorie on oppose l’acte aux faits. L’acte est une manifestation de volonté destinée à
produire des e ets de droit alors que le fait est un événement indépendant de toute volonté
qui produit des e ets de droit.
L’administration dispose de 2 types de moyens juridiques d’action :
- l’acte administratif unilatéral (AAU)
- le contrat administratif (on parle d’un acte de nature contractuel, mais qui est di érent
d’un contrat de droit privé)
Le marqueur du droit administratif c’est l’inégalité.
On considère que l’AAU est l’acte normal de l’administration.
Le contrat administratif, pour sa part, est évidement bilatéral (ou plus, mais il n’est pas
unilatéral) en cela il s’inspire de la démarche privée. En dépit de ce côté multilatéral il contient
tout de même une part d’unilatéralité qui se matérialise par les prérogatives exorbitantes de
l’administration.
Le contrat administratif est typiquement synallagmatique parce qu’il organise un jeu
réciproque de droits et d’obligations entre l’administration et son cocontractant.
Mais ce n’est pas cela qui détermine le contrat administratif.
Ce qui est requis c’est qu’il y ai un accord de volonté. En droit privé on postule que les
obligations réciproques sont équivalentes, c’est pour cela qu’il n’y a pas d’erreur sur le prix.
En droit administratif il y a accord de volonté, mais les obligations ne sont pas forcement
équivalentes.
Comme l’administration a accès aux contrats privés il faut bien savoir distinguer les contrats
administratifs des contrats privés. Ce qui nous intéresse ici c’est exclusivement les contrats
administratifs.
Chapitre 1 : L’acte administratif unilatéral
De prime abord, cela semble assez simple à appréhender, mais en réalité l’unilatéralité
n’est pas seulement liée au nombre des auteurs de l’acte. Un acte administratif unilatéral peut
présenter di érentes caractéristiques, il n’y a pas d’homogénéité. Cela a des conséquences.
Aussi, des personnes privées peuvent gérer des SP (services publiques), un AAU peut donc
émaner d’une personne privée.
Il est indispensable de clari er la notion d’AAU avant de présenter les lignes du régime juridique
que cette notion déclenche.
Section 1 : L’identi cation de l’acte administratif unilatéral
La notion d’AAU renvoi à des réalités diverses ce qui se retrouve dans la diversité des
actes que prend l’administration (décrets, arrêtés, décisions,…), pourtant la quali cation d’AAU
à des conséquences sur le régime juridique, notamment en cas de contentieux.
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La première di culté est de savoir ce que recouvre l’unilatéralité de l’AAU, mais aussi comment
on exorde dans son contenu variable.
I- L’unilatéralité de l’acte administratif unilatéral
Il est tout à fait possible qu’un acte administratif ai plusieurs auteurs (EX : un arrêté
conjoint entre plusieurs ministres). Mais, ce n’est pas le nombre d’auteurs de l’acte qui fait son
unilatéralité, cette dernière tient au contenu de l’acte.
EX : Si l’acte est destiné à régler les relations entre ses auteurs il est bilatérale et donc contractuel.
EX : L’administration à la n de l’année nous donne ou ne nous donne pas notre année en fonction
de nos résultats, c’est une décision qui concerne la situation d’une personne étrangère à son
édictions. En revanche, un contrat entre une administration et une société privée de nettoyage a
pour objet des relations réciproques entre l’administration et la société de nettoyage, entre ses
auteurs, il est donc bilatéral et contractuel.
C’est la cible de l’acte qui permet de savoir si c’est unilatéral ou contractuel.
L’administration peut prescrire, imposer, commander, des comportements aux administrés.
EX : une interdiction de stationner sur la place du centre-ville le jour d’un marché. Cela régit notre
situation en tant que conducteur, cet arrêté est un acte unilatéral qui vient commander d’adopter
un comportement.
Mais un AAU peut aussi réussir a faire droit de la volonté d’un administré lui-même.
EX : obtenir un diplôme, l’administration ne prescrit rien, ne commande rien, c’est l’étudiant qui
demande son diplôme. De même pour les autorisations administratives en matière d’urbanisme
pour créer une dépendance se sont des AAU qui découlent de la volonté de l’administré lui-
même. Cet accord de volonté ne remet pas en cause l’unilatéralité de l’acte, il ne devient pas
contractuel pour autant. C’est l'administration seule qui donne son autorisation.
La frontière entre l’AAU et le contrat est di cile à cerner. Arrêt (doc 1 fascicule TD 1) (CE, 21
décembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier de
Croix-de-Seguey-Tivoli, GAJA). Les usagers et contribuables, peuvent attaquer le refus de
l’administration de faire respecter le cahier des charges attachés au contrat
Ce qui a derrière cet arrêt c’est une idée d’acte mixte, c’est le même véhicule juridique qui
contient à la fois des dispositions qui expriment la volonté unilatérale de l’administration et
d’autres dispositions qui caractérisent un rapport contractuel.
Les conceptions de SP sont des contrats qui se prêtent bien à cette idée d’acte mixte, mais
il y a des dispositions qui impactent au-delà des seules parties au contrat.
Si on prend un autre exemple (Doc 2 fascicule TD 1) (CE, Ass., 10 juillet 1996, Cayzeele) dans ce
contrat il y a des clauses, dont une qui organisait la façon dont la société devait ramasser les
ordures, elle devait notamment ramasser les ordures dans des sacs plastiques fermés
hermétiquement. Autrement dit, cela impose aux habitants de déposer leurs ordures dans des
sacs plastiques fermés hermétiquement.
On est globalement ici dans un véhicule contractuel, cette clause présente un caractère
réglementaire, mais ce qui nous intéresse ici c’est le fait qu’elle concerne la situation de gens
étrangers qui ne sont pas parties au contrat.
II- Actes décisoires et actes non décisoires
Pour rappel, le pouvoir de prendre des décisions par une seule volonté unilatérale est
un privilège exorbitant de l’administration. C’est une PPP (prérogative de puissance publique).
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Le pouvoir de prendre des décisions unilatérales qui s’impose par sa seule volonté à des
personnes extérieures, est un privilège de l’administration qui connote une prérogative de
puissance publique découle d’un arrêt (CE, 1916, Préfet de l’Eure).
La décision de l’administration prend logiquement la forme d’un acte juridique unilatéral,
mais tous les actes juridiques unilatéraux ne sont pas des décisions.
Acte et décision ne sont pas synonymes. De même AAU et décision ne sont pas non plus
synonymes. On peut dire que l’AAU est une décision quand la volonté unilatérale de l’auteur
de l’acte se traduit par une modi cation de l’ordonnancement juridique ou alors quand cette
volonté unilatérale se traduit par une norme qui maintient l’ordonnancement juridique.
EX : l’édition d’un règlement, la délivrance d’une autorisation sont des décisions.
Un refus est décisoire même si la demande n’est pas une demande de décision.
Même si c’est une demande de renseignement un refus est une décision.
Il est possible que la décision prennent di érents formes elles peuvent être implicites ou explicites
A- La forme de l’acte administratif unilatéral
Les décisions administratives peuvent être explicites ou implicites.
Quand c’est explicite il n’ya pas de question à se poser. Mais quand c’est implicite c’est plus
di cile. Les décisions implicites naissent du silence gardé par l’administration pendant un
certain délais.
Jusque la n du 19e s le silence de l’administration n’avait aucun e et juridique.
C’était gênant dans certaines situations.
EX : une demande de permis de construire à laquelle l’administration ne répond pas.
Le silence rendait impossible de se prévaloir d’une autorisation qu’il n’avait pas, ni de saisir le
juge. Une loi du 17 juillet 1900 instaure un principe selon lequel le silence vaut rejet.
A l’époque on retient un délais de 4 mois (sauf exception).
Le principe est repris dans di érents textes puis dans une loi du 12 avril 2000 relative aux droits
des citoyens dans leur relation avec l’administration ramène le délais à 2 mois (sauf
exception).
La loi du 12 novembre 2013 relative à la simpli cation des relations entre l’administration et
les citoyens va venir changer les choses. Ainsi, le législateur en 2013 maintient le délais de 2
mois, mais renverse le principe, le principe est désormais que le silence vaut acceptation (sauf
exception).
L’administration se trouve à accepter des choses parce qu’elle n’a pas pu répondre dans un
délais court de 2 mois. Il y a donc des exceptions qui dé nissent des matières dans lesquelles
le silence vaut rejet. Mais ces exceptions sont très nombreuses, on compte ainsi + de 1500 à
1600 exceptions.
Tout ceci est codi é dans le Code des relations entre le public et les administrations qui
existe depuis 2015. Le principe selon lequel le silence vaut acceptation est codi é à L.231-1 du
CRPA
En conclusion : Le silence gardé pendant 2 mois par l’administration vaut accord sauf
exceptions.
Il y a des exceptions de plein droits prévus par la loi (Article L.231-4 du CRPA) tels que les
demandes qui constituent une réclamation ou un recours administratif pour lesquels le silence
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vaut rejet. De même pour les demandes ayant un caractère nancier ou encore les relations entre
l’administration et les agents pour lesquels le silence vaut rejet
Il y a aussi des exceptions ajoutés par des décrets on trouve cela en droit des étrangers ou
encore en matière de droit funéraire pour lesquels le silence vaut rejet.
Il y a des délais francs et des délais courants (ou non-francs) :
La di érence est importante car il il faut savoir quand se termine le délais.
-> un délais courant est un délais quantième à quantième dans lequel on ne compte
pas le jour de l’élément déclencheur. On ne compte pas le dies a quo.
L’expiration du délais est le dies ad quem.
EX : dans un cas de délais courant si on fait une demande le 6 janvier on ne compte pas le dies a
quo, on compte à partir du 7 janvier 00h00 et on laisse passer 2 mois, donc quand on arrive le 6
mars 23h59. Le 6 mars est le dies ad quem, l’expiration du délais.
-> un délais franc signi e que la durée prévue doit être intégrée dans la période de
temps intermédiaire entre le dies a quo et le dies ad quem. On ne comptabilise pas dans le
délais le dies ad quo, mais on exclu également de dies ad quem.
EX : dans un cas de délais franc si on fait une demande le 6 janvier on ne compte pas le dies a
quo, on compte à partir du 7 janvier 00h00 et on laisse passer 2 mois, donc quand on arrive le 6
mars 23h59. Le 6 mars est le dies ad quem, mais on l’exclu du délais. L’expiration du délais est
donc le 7 mars à 23h59. Cependant, le 7 mars 2026 est un samedi, or si le délais prend n un
samedi ou un dimanche il expire en terme de jour ouvrable donc le lundi 9 mars 23h59.
Un délais n’expire pas un samedi, un dimanche ou un jour férié.
Cette question des délais est très importante en pratique. D’une façon générale, en droit
administratif les délais sont en principe des délais courants.
Tandis que les délais de procédure sont en principe des délais francs.
B- L’importance du caractère décisoire
Le PGD est que le REP n’est possible traditionnellement dirigé que contre une
décision. Ainsi, le fait que l’administration intitule son acte de telle ou telle manière n’est pas
important, c’est le contenu de l’acte qui est important.
Arrêt (fascicule TD 1 doc 4) (CE, 11 février 2010, Mme Borvo) La requérante attaque devant le
juge administratif une simple lettre de l’administration, mais le CE nous dit que cette lettre est
décisoire, donc c’est un acte administratif décisoire susceptible de recours.
Evidement certains actes ne sont pas décisoires par construction comme les circulaires ou
lignes directrices qui n’ont pas vocation à être décisoire. Mais, la réalité pratique fait que ces
actes peuvent tout de même avoir des e ets sur les administrés.
Cependant certains actes sont supposés avoir un e et tellement minimes sur les administrés
que même s’ils sont décisoires ils sont exclus du contentieux. Se sont des mesures d’ordre
intérieur. Or, depuis les années 90, il y a un recul des mesures d’ordre intérieur, mais pas non
plus une disparition.
1- Les circulaires et les lignes directrices
a- Les circulaires
De façon grossière les circulaires sont des explications, des recommandations données
par le chef de service aux agents qu’il dirige.
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Partie 4 : Les moyens de l’action administrative
L’administration a besoin de moyens pour agir :
- il y a un besoin de personnel pour incarner cette administration, des moyens humains,
qui font l’objet d’une matière spéci que, le droit de la fonction publique ;
- des moyens nanciers qui font l’objet du droit des nances publiques ;
- ainsi que des actes juridiques que prend l’administration pour remplir ses missions. Les
actes que prend l’administration se sont des moyens juridiques et c’est l’objet de cette partie.
En théorie on oppose l’acte aux faits. L’acte est une manifestation de volonté destinée à
produire des e ets de droit alors que le fait est un événement indépendant de toute volonté
qui produit des e ets de droit.
L’administration dispose de 2 types de moyens juridiques d’action :
- l’acte administratif unilatéral (AAU)
- le contrat administratif (on parle d’un acte de nature contractuel, mais qui est di érent
d’un contrat de droit privé)
Le marqueur du droit administratif c’est l’inégalité.
On considère que l’AAU est l’acte normal de l’administration.
Le contrat administratif, pour sa part, est évidement bilatéral (ou plus, mais il n’est pas
unilatéral) en cela il s’inspire de la démarche privée. En dépit de ce côté multilatéral il contient
tout de même une part d’unilatéralité qui se matérialise par les prérogatives exorbitantes de
l’administration.
Le contrat administratif est typiquement synallagmatique parce qu’il organise un jeu
réciproque de droits et d’obligations entre l’administration et son cocontractant.
Mais ce n’est pas cela qui détermine le contrat administratif.
Ce qui est requis c’est qu’il y ai un accord de volonté. En droit privé on postule que les
obligations réciproques sont équivalentes, c’est pour cela qu’il n’y a pas d’erreur sur le prix.
En droit administratif il y a accord de volonté, mais les obligations ne sont pas forcement
équivalentes.
Comme l’administration a accès aux contrats privés il faut bien savoir distinguer les contrats
administratifs des contrats privés. Ce qui nous intéresse ici c’est exclusivement les contrats
administratifs.
Chapitre 1 : L’acte administratif unilatéral
De prime abord, cela semble assez simple à appréhender, mais en réalité l’unilatéralité
n’est pas seulement liée au nombre des auteurs de l’acte. Un acte administratif unilatéral peut
présenter di érentes caractéristiques, il n’y a pas d’homogénéité. Cela a des conséquences.
Aussi, des personnes privées peuvent gérer des SP (services publiques), un AAU peut donc
émaner d’une personne privée.
Il est indispensable de clari er la notion d’AAU avant de présenter les lignes du régime juridique
que cette notion déclenche.
Section 1 : L’identi cation de l’acte administratif unilatéral
La notion d’AAU renvoi à des réalités diverses ce qui se retrouve dans la diversité des
actes que prend l’administration (décrets, arrêtés, décisions,…), pourtant la quali cation d’AAU
à des conséquences sur le régime juridique, notamment en cas de contentieux.
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La première di culté est de savoir ce que recouvre l’unilatéralité de l’AAU, mais aussi comment
on exorde dans son contenu variable.
I- L’unilatéralité de l’acte administratif unilatéral
Il est tout à fait possible qu’un acte administratif ai plusieurs auteurs (EX : un arrêté
conjoint entre plusieurs ministres). Mais, ce n’est pas le nombre d’auteurs de l’acte qui fait son
unilatéralité, cette dernière tient au contenu de l’acte.
EX : Si l’acte est destiné à régler les relations entre ses auteurs il est bilatérale et donc contractuel.
EX : L’administration à la n de l’année nous donne ou ne nous donne pas notre année en fonction
de nos résultats, c’est une décision qui concerne la situation d’une personne étrangère à son
édictions. En revanche, un contrat entre une administration et une société privée de nettoyage a
pour objet des relations réciproques entre l’administration et la société de nettoyage, entre ses
auteurs, il est donc bilatéral et contractuel.
C’est la cible de l’acte qui permet de savoir si c’est unilatéral ou contractuel.
L’administration peut prescrire, imposer, commander, des comportements aux administrés.
EX : une interdiction de stationner sur la place du centre-ville le jour d’un marché. Cela régit notre
situation en tant que conducteur, cet arrêté est un acte unilatéral qui vient commander d’adopter
un comportement.
Mais un AAU peut aussi réussir a faire droit de la volonté d’un administré lui-même.
EX : obtenir un diplôme, l’administration ne prescrit rien, ne commande rien, c’est l’étudiant qui
demande son diplôme. De même pour les autorisations administratives en matière d’urbanisme
pour créer une dépendance se sont des AAU qui découlent de la volonté de l’administré lui-
même. Cet accord de volonté ne remet pas en cause l’unilatéralité de l’acte, il ne devient pas
contractuel pour autant. C’est l'administration seule qui donne son autorisation.
La frontière entre l’AAU et le contrat est di cile à cerner. Arrêt (doc 1 fascicule TD 1) (CE, 21
décembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier de
Croix-de-Seguey-Tivoli, GAJA). Les usagers et contribuables, peuvent attaquer le refus de
l’administration de faire respecter le cahier des charges attachés au contrat
Ce qui a derrière cet arrêt c’est une idée d’acte mixte, c’est le même véhicule juridique qui
contient à la fois des dispositions qui expriment la volonté unilatérale de l’administration et
d’autres dispositions qui caractérisent un rapport contractuel.
Les conceptions de SP sont des contrats qui se prêtent bien à cette idée d’acte mixte, mais
il y a des dispositions qui impactent au-delà des seules parties au contrat.
Si on prend un autre exemple (Doc 2 fascicule TD 1) (CE, Ass., 10 juillet 1996, Cayzeele) dans ce
contrat il y a des clauses, dont une qui organisait la façon dont la société devait ramasser les
ordures, elle devait notamment ramasser les ordures dans des sacs plastiques fermés
hermétiquement. Autrement dit, cela impose aux habitants de déposer leurs ordures dans des
sacs plastiques fermés hermétiquement.
On est globalement ici dans un véhicule contractuel, cette clause présente un caractère
réglementaire, mais ce qui nous intéresse ici c’est le fait qu’elle concerne la situation de gens
étrangers qui ne sont pas parties au contrat.
II- Actes décisoires et actes non décisoires
Pour rappel, le pouvoir de prendre des décisions par une seule volonté unilatérale est
un privilège exorbitant de l’administration. C’est une PPP (prérogative de puissance publique).
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Le pouvoir de prendre des décisions unilatérales qui s’impose par sa seule volonté à des
personnes extérieures, est un privilège de l’administration qui connote une prérogative de
puissance publique découle d’un arrêt (CE, 1916, Préfet de l’Eure).
La décision de l’administration prend logiquement la forme d’un acte juridique unilatéral,
mais tous les actes juridiques unilatéraux ne sont pas des décisions.
Acte et décision ne sont pas synonymes. De même AAU et décision ne sont pas non plus
synonymes. On peut dire que l’AAU est une décision quand la volonté unilatérale de l’auteur
de l’acte se traduit par une modi cation de l’ordonnancement juridique ou alors quand cette
volonté unilatérale se traduit par une norme qui maintient l’ordonnancement juridique.
EX : l’édition d’un règlement, la délivrance d’une autorisation sont des décisions.
Un refus est décisoire même si la demande n’est pas une demande de décision.
Même si c’est une demande de renseignement un refus est une décision.
Il est possible que la décision prennent di érents formes elles peuvent être implicites ou explicites
A- La forme de l’acte administratif unilatéral
Les décisions administratives peuvent être explicites ou implicites.
Quand c’est explicite il n’ya pas de question à se poser. Mais quand c’est implicite c’est plus
di cile. Les décisions implicites naissent du silence gardé par l’administration pendant un
certain délais.
Jusque la n du 19e s le silence de l’administration n’avait aucun e et juridique.
C’était gênant dans certaines situations.
EX : une demande de permis de construire à laquelle l’administration ne répond pas.
Le silence rendait impossible de se prévaloir d’une autorisation qu’il n’avait pas, ni de saisir le
juge. Une loi du 17 juillet 1900 instaure un principe selon lequel le silence vaut rejet.
A l’époque on retient un délais de 4 mois (sauf exception).
Le principe est repris dans di érents textes puis dans une loi du 12 avril 2000 relative aux droits
des citoyens dans leur relation avec l’administration ramène le délais à 2 mois (sauf
exception).
La loi du 12 novembre 2013 relative à la simpli cation des relations entre l’administration et
les citoyens va venir changer les choses. Ainsi, le législateur en 2013 maintient le délais de 2
mois, mais renverse le principe, le principe est désormais que le silence vaut acceptation (sauf
exception).
L’administration se trouve à accepter des choses parce qu’elle n’a pas pu répondre dans un
délais court de 2 mois. Il y a donc des exceptions qui dé nissent des matières dans lesquelles
le silence vaut rejet. Mais ces exceptions sont très nombreuses, on compte ainsi + de 1500 à
1600 exceptions.
Tout ceci est codi é dans le Code des relations entre le public et les administrations qui
existe depuis 2015. Le principe selon lequel le silence vaut acceptation est codi é à L.231-1 du
CRPA
En conclusion : Le silence gardé pendant 2 mois par l’administration vaut accord sauf
exceptions.
Il y a des exceptions de plein droits prévus par la loi (Article L.231-4 du CRPA) tels que les
demandes qui constituent une réclamation ou un recours administratif pour lesquels le silence
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l’administration et les agents pour lesquels le silence vaut rejet
Il y a aussi des exceptions ajoutés par des décrets on trouve cela en droit des étrangers ou
encore en matière de droit funéraire pour lesquels le silence vaut rejet.
Il y a des délais francs et des délais courants (ou non-francs) :
La di érence est importante car il il faut savoir quand se termine le délais.
-> un délais courant est un délais quantième à quantième dans lequel on ne compte
pas le jour de l’élément déclencheur. On ne compte pas le dies a quo.
L’expiration du délais est le dies ad quem.
EX : dans un cas de délais courant si on fait une demande le 6 janvier on ne compte pas le dies a
quo, on compte à partir du 7 janvier 00h00 et on laisse passer 2 mois, donc quand on arrive le 6
mars 23h59. Le 6 mars est le dies ad quem, l’expiration du délais.
-> un délais franc signi e que la durée prévue doit être intégrée dans la période de
temps intermédiaire entre le dies a quo et le dies ad quem. On ne comptabilise pas dans le
délais le dies ad quo, mais on exclu également de dies ad quem.
EX : dans un cas de délais franc si on fait une demande le 6 janvier on ne compte pas le dies a
quo, on compte à partir du 7 janvier 00h00 et on laisse passer 2 mois, donc quand on arrive le 6
mars 23h59. Le 6 mars est le dies ad quem, mais on l’exclu du délais. L’expiration du délais est
donc le 7 mars à 23h59. Cependant, le 7 mars 2026 est un samedi, or si le délais prend n un
samedi ou un dimanche il expire en terme de jour ouvrable donc le lundi 9 mars 23h59.
Un délais n’expire pas un samedi, un dimanche ou un jour férié.
Cette question des délais est très importante en pratique. D’une façon générale, en droit
administratif les délais sont en principe des délais courants.
Tandis que les délais de procédure sont en principe des délais francs.
B- L’importance du caractère décisoire
Le PGD est que le REP n’est possible traditionnellement dirigé que contre une
décision. Ainsi, le fait que l’administration intitule son acte de telle ou telle manière n’est pas
important, c’est le contenu de l’acte qui est important.
Arrêt (fascicule TD 1 doc 4) (CE, 11 février 2010, Mme Borvo) La requérante attaque devant le
juge administratif une simple lettre de l’administration, mais le CE nous dit que cette lettre est
décisoire, donc c’est un acte administratif décisoire susceptible de recours.
Evidement certains actes ne sont pas décisoires par construction comme les circulaires ou
lignes directrices qui n’ont pas vocation à être décisoire. Mais, la réalité pratique fait que ces
actes peuvent tout de même avoir des e ets sur les administrés.
Cependant certains actes sont supposés avoir un e et tellement minimes sur les administrés
que même s’ils sont décisoires ils sont exclus du contentieux. Se sont des mesures d’ordre
intérieur. Or, depuis les années 90, il y a un recul des mesures d’ordre intérieur, mais pas non
plus une disparition.
1- Les circulaires et les lignes directrices
a- Les circulaires
De façon grossière les circulaires sont des explications, des recommandations données
par le chef de service aux agents qu’il dirige.
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