Samenvatting Bestuursrecht II. Rechtsbescherming tegen de overheid
A.T. Marseille, H.D. Tolsma, (red.). Boom Juridisch: Den Haag 2019. Zevende druk.
Inhoud
Samenvatting Bestuursrecht II. Rechtsbescherming tegen de overheid ................................................. 1
Hoofdstuk 1 - Plaatsbepaling rechtsbescherming ............................................................................... 2
Hoofdstuk 2 - Bevoegdheid ................................................................................................................. 9
Hoofdstuk 3 – Het voorwerp van geschil .......................................................................................... 13
Hoofdstuk 4 – Ontvankelijkheid ........................................................................................................ 15
Hoofdstuk 5 – Procedures van bestuurlijke heroverweging ............................................................. 19
Hoofdstuk 6 – Beroep bij de bestuursrechter ................................................................................... 24
Hoofdstuk 7 – Hoger beroep ............................................................................................................. 42
Hoofdstuk 8 – Voorlopige voorzieningen .......................................................................................... 46
Hoofdstuk 9 – Aanvullende rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter ...................................... 48
Hoofdstuk 10 – Klachtbehandeling ................................................................................................... 53
1
,Hoofdstuk 1 - Plaatsbepaling rechtsbescherming
1.1 Inleiding
Bestuursrecht gaat over de juridische verhouding tussen burgers en de overheid. De overheid heeft
namelijk veel bevoegdheden. Over de bevoegdheidsuitoefening van de overheid kunnen geschillen
met burgers ontstaan. Vaak is het dan de bestuursrechter die over het geschil oordeelt. Het
onderwerp van dit boek is de rechtsbescherming tegen de overheid; dat wordt vooral beschreven
aan de hand van de procedure bij de bestuursrechter.
1.2 Bestuursrechtelijke geschillen
De overheid neemt vaak besluiten in de uitoefening van haar publiekrechtelijke taken. Burgers en
overheid hebben ten opzichte van elkaar rechten en plichten, bijvoorbeeld om belasting te betalen.
De meeste interacties tussen overheid en burgers vinden plaats via besluiten van bestuursorganen
(art. 1:1 lid 1 Awb).1 Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende
een publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3).
Naast het nemen van besluiten handelt de overheid ook vaak op het terrein van het privaatrecht.
Over de manier waarop de overheid handelt kunnen conflicten ontstaan. Heeft het bestuursorgaan
bijvoorbeeld wel een juist besluit genomen, gegeven de specifieke omstandigheden van het geval?
Of houdt het bestuursorgaan zich wel aan een privaatrechtelijk contract? Dit soort geschillen kunnen
aan een rechter voorgelegd worden.
1.3 Procedures ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen
Er bestaan verschillende procedures:
1. Beroep bij de bestuursrechter
De meest relevante procedure is die van het bezwaar en beroep tegen besluiten van
bestuursorganen. Volgens art. 8:1 is de bestuursrechter bevoegd om over dit beroep te oordelen.
Een beroep is gericht op de vernietiging van een besluit en is meestal pas mogelijk nadat tegen het
besluit bij het bestuursorgaan bezwaar gemaakt is. Tegen het besluit op bezwaar kan dan vervolgens
beroep ingesteld worden.
In principe handelt de bestuursrechter alleen over besluiten. Voor andere overheidshandelingen is
de burgerlijke rechter bevoegd. Hierop bestaan echter ook uitzonderingen.
Uitzonderingen die de bevoegdheid van de bestuursrechter beperken zijn de algemeen verbindende
voorschriften en de beleidsregels. Daartegen kan niet bij de bestuursrechter opgekomen worden.
Daarentegen zijn er ook uitzonderingen die de bevoegdheid van de bestuursrechter vergroten,
namelijk wanneer het begrip ‘besluit’ een ruime definitie krijgt en bepaalde handelingen van
bestuursorganen aan een besluit gelijkgesteld worden. Bijvoorbeeld de last onder dwangsom en het
bestuurlijk rechtsoordeel of het niet nemen van een besluit.
Een andere manier waarop de bevoegdheid van de bestuursrechter niet meer alleen gebaseerd is op
het besluit, is via de verzoekschriftprocedure van hoofdstuk 8 Awb. En eigenlijk is het beroep ook een
bijzonder soort verzoekschrift, omdat het in feite een verzoek tot vernietiging van een besluit is.
1
Als in het vervolg naar een wetsartikel verwezen wordt is dat, tenzij anders aangegeven, de Awb.
2
,Verschillende bestuursrechters
Er zijn verschillende bestuursrechters. De hoofdregel is dat tegen een besluit beroep openstaat bij de
rechtbank. Hoger beroep kan, afhankelijk van de aard van het geschil, ingesteld worden bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (overige zaken), de Centrale Raad van Beroep2
(ambtenaren- en sociale zekerheidszaken), het College van Beroep voor het bedrijfsleven3
(economisch bestuursrecht), of bij het gerechtshof (belastingzaken).
Soms is de Afdeling bestuursrechtspraak, het CBB of de Centrale Raad van Beroep echter de rechter
in eerste en enige aanleg. Er is dan dus geen hoger beroep mogelijk; de procedure begint en eindigt
bij deze instanties.
Rechtseenheidsvoorzieningen
Om te voorkomen dat de eenheid van het recht door de verscheidenheid aan bestuursrechters in
gevaar komt zijn er rechtseenheidsvoorzieningen. Bijvoorbeeld de Commissie rechtseenheid
bestuursrecht, waarin de jurisprudentie van de verschillende rechtscolleges op elkaar afgestemd
wordt. Dit is een informele rechtseenheidsvoorziening.
De grote kamer (art. 8:10a lid 4) is een formele rechtseenheidsvoorziening. Daarnaast bestaat sinds
2013 de conclusie (art. 8:12a). Leden van de rechtscolleges kunnen door de voorzitters van die
colleges verzocht worden een conclusie te nemen.
2. De procedure bij de civiele rechter
Als de bestuursrechter niet bevoegd is over een geschil te oordelen kunnen partijen naar de
burgerlijke rechter. Het is volgens het systeem van het recht onjuist om te stellen dat de civiele
rechter de ‘restrechter’ van het bestuursrecht is, maar statistisch klopt dat wel.
3. Klachtprocedures
Volgens art. 9:1 heeft iedereen het recht om bij een bestuursorgaan een klacht in te dienen over de
manier waarop men door het bestuursorgaan behandeld is. Er is een procedure die regelt hoe er met
zo’n klacht omgegaan moet worden.
Iemand die niet het recht heeft om bezwaar en beroep in te stellen kan via de klachtprocedure toch
aan de overheid zijn onvrede tonen. Eventueel kan hij het geschil zelfs aan de ombudsman
voorleggen.
De klachtprocedure fungeert als een laagdrempelige manier van conflictbeslechting tussen burgers
en overheid.
Volgens het systeem van het recht is de klachtprocedure een aanvulling op de procedure bij de
burgerlijke rechter.
4. Alternatieve vormen van geschilbeslechting
Vaak gaan partijen voordat ze bij de rechter terechtkomen op zoek naar andere manieren om hun
conflict op te lossen. Tegenwoordig bestaat er meer aandacht voor deze alternatieve
geschilbeslechting. Ten opzichte van conflicten met bestuursorganen heeft dit een aantal implicaties.
Ten eerste is de termijn voor het indienen van bezwaar zes weken (art. 6:7). Er is dan dus maar kort
2
In het vervolg verwijs ik hiernaar als ‘CRvB’.
3
In het vervolg verwijs ik hiernaar als ‘CBB’.
3
, de tijd om alternatieve geschilbeslechting uit te proberen. Het is echter zo dat de mogelijkheid van
alternatieve geschilbeslechting nog steeds openstaat, als een procedure eenmaal aanhangig gemaakt
is. Soms stimuleert de betreffende rechter zelfs de alternatieve geschilbeslechting.
Er zijn echter ook principiële vraagstukken aan alternatieve geschilbeslechting verbonden. Hoeveel
speelruimte heeft een bestuursorgaan in het onderhandelen in een conflict met burgers? Bestuur
gaat immers over het eenzijdig vaststellen van de rechtspositie van burgers; dit komt in gevaar als
bestuur en burger als twee gelijkwaardige partners met elkaar gaan onderhandelen. Er kunnen
bijvoorbeeld ook derdebelanghebbenden bij betrokken zijn.
1.4 Een korte geschiedenis van de rechtsbescherming tegen de overheid
Rond 1800 stond in Nederland geen beroep tegen bestuursbesluiten open. Soms was wel beroep bij
andere bestuursorganen mogelijk. In 1861 werd geregeld dat in sommige gevallen de Raad van State
advies uitbracht over beroepen die door de Kroon behandeld werden. Hierdoor werd de Raad van
State in feite bestuursrechter, wiens uitspraken bekrachtigd werden door de Kroon. Dit systeem
bestond tot het Benthem-arrest in 1985. Daarin oordeelde het EHRM dat de Kroon geen
onafhankelijk en onpartijdig gerecht is als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM.
Daarnaast voorzag de Grondwet van 1887 in de mogelijkheid tot bestuursrechtspraak, die vanaf de
twintigste eeuw steeds verder uitgebreid werd. Er werden debatten gevoerd over de vraag waar
deze rechtsbescherming nu gesitueerd moest worden, en men besloot uiteindelijk om de
bestuursrechtspraak bij het bestuur onder te brengen, en niet bij de gewone rechterlijke macht.
In 1976 trad de Wet Arob in werking. Hierin kon bij de Raad van State beroep ingesteld worden tegen
iedere beschikking waartegen geen beroep bij een gespecialiseerde bestuursrechter of administratief
beroep mogelijk was. Dit zorgde voor toegankelijkheid van rechtsbescherming tegen de overheid,
maar ook voor toenemende versnippering. De Awb in 1994 voerde daarom de hoofdregel in dat
tegen een besluit beroep bij de rechtbank ingesteld kan worden.
1.5 Functies van rechtsbescherming
In de verschillende functies van rechtsbescherming is vooral het verschil tussen handhaving van het
objectieve recht enerzijds, en anderzijds de individuele rechtsbescherming belangrijk.
Ontwikkeling naar individuele rechtsbescherming
Bij de invoering van de Awb heeft men ervoor gekozen de individuele rechtsbescherming als
uitgangspunt te nemen. Dat is het primaire doel van het bestuursprocesrecht. Historisch gezien
hechtte men lange tijd echter meer aandacht aan de handhaving van het objectieve recht als doel
van het bestuursprocesrecht. De rechtsbescherming werd toen ook door het bestuur geboden,
doordat men bij een hoger bestuursorgaan in administratief beroep moest gaan als men tegen een
besluit wilde opkomen. In die beroepszaken keek men ook altijd naar de handhaving van het
objectieve recht, en niet alleen naar de individuele rechtspositie van de degene die in beroep ging.
Er heeft een ontwikkeling plaatsgevonden waarin men meer aandacht kreeg voor de individuele
rechtsbescherming en die functie duidelijker gescheiden werd van de toezichtfunctie op het bestuur,
die vaak door andere bestuurlijke organen uitgeoefend wordt. De rechtsbescherming van de burger
is nu altijd uiteindelijk opgedragen aan de rechter.
4
A.T. Marseille, H.D. Tolsma, (red.). Boom Juridisch: Den Haag 2019. Zevende druk.
Inhoud
Samenvatting Bestuursrecht II. Rechtsbescherming tegen de overheid ................................................. 1
Hoofdstuk 1 - Plaatsbepaling rechtsbescherming ............................................................................... 2
Hoofdstuk 2 - Bevoegdheid ................................................................................................................. 9
Hoofdstuk 3 – Het voorwerp van geschil .......................................................................................... 13
Hoofdstuk 4 – Ontvankelijkheid ........................................................................................................ 15
Hoofdstuk 5 – Procedures van bestuurlijke heroverweging ............................................................. 19
Hoofdstuk 6 – Beroep bij de bestuursrechter ................................................................................... 24
Hoofdstuk 7 – Hoger beroep ............................................................................................................. 42
Hoofdstuk 8 – Voorlopige voorzieningen .......................................................................................... 46
Hoofdstuk 9 – Aanvullende rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter ...................................... 48
Hoofdstuk 10 – Klachtbehandeling ................................................................................................... 53
1
,Hoofdstuk 1 - Plaatsbepaling rechtsbescherming
1.1 Inleiding
Bestuursrecht gaat over de juridische verhouding tussen burgers en de overheid. De overheid heeft
namelijk veel bevoegdheden. Over de bevoegdheidsuitoefening van de overheid kunnen geschillen
met burgers ontstaan. Vaak is het dan de bestuursrechter die over het geschil oordeelt. Het
onderwerp van dit boek is de rechtsbescherming tegen de overheid; dat wordt vooral beschreven
aan de hand van de procedure bij de bestuursrechter.
1.2 Bestuursrechtelijke geschillen
De overheid neemt vaak besluiten in de uitoefening van haar publiekrechtelijke taken. Burgers en
overheid hebben ten opzichte van elkaar rechten en plichten, bijvoorbeeld om belasting te betalen.
De meeste interacties tussen overheid en burgers vinden plaats via besluiten van bestuursorganen
(art. 1:1 lid 1 Awb).1 Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende
een publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3).
Naast het nemen van besluiten handelt de overheid ook vaak op het terrein van het privaatrecht.
Over de manier waarop de overheid handelt kunnen conflicten ontstaan. Heeft het bestuursorgaan
bijvoorbeeld wel een juist besluit genomen, gegeven de specifieke omstandigheden van het geval?
Of houdt het bestuursorgaan zich wel aan een privaatrechtelijk contract? Dit soort geschillen kunnen
aan een rechter voorgelegd worden.
1.3 Procedures ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen
Er bestaan verschillende procedures:
1. Beroep bij de bestuursrechter
De meest relevante procedure is die van het bezwaar en beroep tegen besluiten van
bestuursorganen. Volgens art. 8:1 is de bestuursrechter bevoegd om over dit beroep te oordelen.
Een beroep is gericht op de vernietiging van een besluit en is meestal pas mogelijk nadat tegen het
besluit bij het bestuursorgaan bezwaar gemaakt is. Tegen het besluit op bezwaar kan dan vervolgens
beroep ingesteld worden.
In principe handelt de bestuursrechter alleen over besluiten. Voor andere overheidshandelingen is
de burgerlijke rechter bevoegd. Hierop bestaan echter ook uitzonderingen.
Uitzonderingen die de bevoegdheid van de bestuursrechter beperken zijn de algemeen verbindende
voorschriften en de beleidsregels. Daartegen kan niet bij de bestuursrechter opgekomen worden.
Daarentegen zijn er ook uitzonderingen die de bevoegdheid van de bestuursrechter vergroten,
namelijk wanneer het begrip ‘besluit’ een ruime definitie krijgt en bepaalde handelingen van
bestuursorganen aan een besluit gelijkgesteld worden. Bijvoorbeeld de last onder dwangsom en het
bestuurlijk rechtsoordeel of het niet nemen van een besluit.
Een andere manier waarop de bevoegdheid van de bestuursrechter niet meer alleen gebaseerd is op
het besluit, is via de verzoekschriftprocedure van hoofdstuk 8 Awb. En eigenlijk is het beroep ook een
bijzonder soort verzoekschrift, omdat het in feite een verzoek tot vernietiging van een besluit is.
1
Als in het vervolg naar een wetsartikel verwezen wordt is dat, tenzij anders aangegeven, de Awb.
2
,Verschillende bestuursrechters
Er zijn verschillende bestuursrechters. De hoofdregel is dat tegen een besluit beroep openstaat bij de
rechtbank. Hoger beroep kan, afhankelijk van de aard van het geschil, ingesteld worden bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (overige zaken), de Centrale Raad van Beroep2
(ambtenaren- en sociale zekerheidszaken), het College van Beroep voor het bedrijfsleven3
(economisch bestuursrecht), of bij het gerechtshof (belastingzaken).
Soms is de Afdeling bestuursrechtspraak, het CBB of de Centrale Raad van Beroep echter de rechter
in eerste en enige aanleg. Er is dan dus geen hoger beroep mogelijk; de procedure begint en eindigt
bij deze instanties.
Rechtseenheidsvoorzieningen
Om te voorkomen dat de eenheid van het recht door de verscheidenheid aan bestuursrechters in
gevaar komt zijn er rechtseenheidsvoorzieningen. Bijvoorbeeld de Commissie rechtseenheid
bestuursrecht, waarin de jurisprudentie van de verschillende rechtscolleges op elkaar afgestemd
wordt. Dit is een informele rechtseenheidsvoorziening.
De grote kamer (art. 8:10a lid 4) is een formele rechtseenheidsvoorziening. Daarnaast bestaat sinds
2013 de conclusie (art. 8:12a). Leden van de rechtscolleges kunnen door de voorzitters van die
colleges verzocht worden een conclusie te nemen.
2. De procedure bij de civiele rechter
Als de bestuursrechter niet bevoegd is over een geschil te oordelen kunnen partijen naar de
burgerlijke rechter. Het is volgens het systeem van het recht onjuist om te stellen dat de civiele
rechter de ‘restrechter’ van het bestuursrecht is, maar statistisch klopt dat wel.
3. Klachtprocedures
Volgens art. 9:1 heeft iedereen het recht om bij een bestuursorgaan een klacht in te dienen over de
manier waarop men door het bestuursorgaan behandeld is. Er is een procedure die regelt hoe er met
zo’n klacht omgegaan moet worden.
Iemand die niet het recht heeft om bezwaar en beroep in te stellen kan via de klachtprocedure toch
aan de overheid zijn onvrede tonen. Eventueel kan hij het geschil zelfs aan de ombudsman
voorleggen.
De klachtprocedure fungeert als een laagdrempelige manier van conflictbeslechting tussen burgers
en overheid.
Volgens het systeem van het recht is de klachtprocedure een aanvulling op de procedure bij de
burgerlijke rechter.
4. Alternatieve vormen van geschilbeslechting
Vaak gaan partijen voordat ze bij de rechter terechtkomen op zoek naar andere manieren om hun
conflict op te lossen. Tegenwoordig bestaat er meer aandacht voor deze alternatieve
geschilbeslechting. Ten opzichte van conflicten met bestuursorganen heeft dit een aantal implicaties.
Ten eerste is de termijn voor het indienen van bezwaar zes weken (art. 6:7). Er is dan dus maar kort
2
In het vervolg verwijs ik hiernaar als ‘CRvB’.
3
In het vervolg verwijs ik hiernaar als ‘CBB’.
3
, de tijd om alternatieve geschilbeslechting uit te proberen. Het is echter zo dat de mogelijkheid van
alternatieve geschilbeslechting nog steeds openstaat, als een procedure eenmaal aanhangig gemaakt
is. Soms stimuleert de betreffende rechter zelfs de alternatieve geschilbeslechting.
Er zijn echter ook principiële vraagstukken aan alternatieve geschilbeslechting verbonden. Hoeveel
speelruimte heeft een bestuursorgaan in het onderhandelen in een conflict met burgers? Bestuur
gaat immers over het eenzijdig vaststellen van de rechtspositie van burgers; dit komt in gevaar als
bestuur en burger als twee gelijkwaardige partners met elkaar gaan onderhandelen. Er kunnen
bijvoorbeeld ook derdebelanghebbenden bij betrokken zijn.
1.4 Een korte geschiedenis van de rechtsbescherming tegen de overheid
Rond 1800 stond in Nederland geen beroep tegen bestuursbesluiten open. Soms was wel beroep bij
andere bestuursorganen mogelijk. In 1861 werd geregeld dat in sommige gevallen de Raad van State
advies uitbracht over beroepen die door de Kroon behandeld werden. Hierdoor werd de Raad van
State in feite bestuursrechter, wiens uitspraken bekrachtigd werden door de Kroon. Dit systeem
bestond tot het Benthem-arrest in 1985. Daarin oordeelde het EHRM dat de Kroon geen
onafhankelijk en onpartijdig gerecht is als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM.
Daarnaast voorzag de Grondwet van 1887 in de mogelijkheid tot bestuursrechtspraak, die vanaf de
twintigste eeuw steeds verder uitgebreid werd. Er werden debatten gevoerd over de vraag waar
deze rechtsbescherming nu gesitueerd moest worden, en men besloot uiteindelijk om de
bestuursrechtspraak bij het bestuur onder te brengen, en niet bij de gewone rechterlijke macht.
In 1976 trad de Wet Arob in werking. Hierin kon bij de Raad van State beroep ingesteld worden tegen
iedere beschikking waartegen geen beroep bij een gespecialiseerde bestuursrechter of administratief
beroep mogelijk was. Dit zorgde voor toegankelijkheid van rechtsbescherming tegen de overheid,
maar ook voor toenemende versnippering. De Awb in 1994 voerde daarom de hoofdregel in dat
tegen een besluit beroep bij de rechtbank ingesteld kan worden.
1.5 Functies van rechtsbescherming
In de verschillende functies van rechtsbescherming is vooral het verschil tussen handhaving van het
objectieve recht enerzijds, en anderzijds de individuele rechtsbescherming belangrijk.
Ontwikkeling naar individuele rechtsbescherming
Bij de invoering van de Awb heeft men ervoor gekozen de individuele rechtsbescherming als
uitgangspunt te nemen. Dat is het primaire doel van het bestuursprocesrecht. Historisch gezien
hechtte men lange tijd echter meer aandacht aan de handhaving van het objectieve recht als doel
van het bestuursprocesrecht. De rechtsbescherming werd toen ook door het bestuur geboden,
doordat men bij een hoger bestuursorgaan in administratief beroep moest gaan als men tegen een
besluit wilde opkomen. In die beroepszaken keek men ook altijd naar de handhaving van het
objectieve recht, en niet alleen naar de individuele rechtspositie van de degene die in beroep ging.
Er heeft een ontwikkeling plaatsgevonden waarin men meer aandacht kreeg voor de individuele
rechtsbescherming en die functie duidelijker gescheiden werd van de toezichtfunctie op het bestuur,
die vaak door andere bestuurlijke organen uitgeoefend wordt. De rechtsbescherming van de burger
is nu altijd uiteindelijk opgedragen aan de rechter.
4
