Partie 1 : Le cadre budgétaire
Titre 1 : Le budget de l’état
Chapitre 1 : Les principes directeurs du budget de
l’état
- Principes apparu sous la Restauration (19ème siècle) ont eu une certaine évolution
qui ont pu affecter leurs sens ou leurs portées qui peut traduire un équilibre entre
l’exécutif et le législatif
- Principes de sincérité budgétaire : qui traduit une préoccupation marquée de la
transparence de l’action publique et pour le respect par le gvt du pouvoir budgétaire
du parlement
** Il n’existe pas de principes d’équilibres substantielles du budget de l’état bien que ça a été
proposé
Equilibre : idée de règles qui imposerait à l’état de présenter un budget au solde de 0
(recettes = dépenses)
- les recettes peuvent ne pas atteindre ces dépenses, donc on peut considérer un
emprunt mais ne peut servir à des dépenses de fonctionnement, dépenses
d’entretiens mais peut servir par contre aux dépenses d’investissement (dépenses
qui constituent une richesse)
=> Pas de règles d’équilibres qui s’imposeraient à l’état, il peut emprunter bien au
delà de ces dépenses d’investissement sans manquer à une règle de droit
Equilibre référée dans les textes :
Loi organique : art 1er : “les lois de finances précisent qu’elles déterminent les ressources
et les charges de l’état ainsi que l’équilibre budgétaire et financiers qui en résultent tout en
tenant compte d’un équilibre économique défini”
=> bien qu’il y ait équilibre, ça ne renvoie pas à la règle d’or de l'équilibre substantielles
Cette loi explique que quand ils vont construire le budget, il y aura un rapport entre un
volume de recettes définitives en face d’un volume de dépenses
=> Définit aussi un équilibre financier (volume de recettes et de dépenses liées à l’emprunt)
** C’est une disposition purement descriptive
Équilibre économique défini : description du contexte économique/prévision économique du
gvt quand il bâtit son budget (simple projet)
Traité du fonctionnement de l’UE à l’article 6 : interdiction faite aux états membres de
présenter un déficit public excessif
=> exige pour chacun des états membres que le solde du budget de l'état + le solde des
budgets locaux + budget de la sécu = ne doit pas dépasser 3% du PIB
,Il y a donc une contrainte sur le solde public mais pas vraiment sur le budget de l’état
Actuellement , en France budget de l’état est à 5,5% mais équilibré par un équilibre des
locaux mais excédent du solde de la sécu
- règle ne contraint pas le budget de l’état mais solidairement ce bloc
Contrainte n’est pas d’une grande fermeté
Jurisprudence du Conseil Constitutionnel : une allusion au principal fondamentale d’équilibre
qui a été évoqué dans une décision 19110-DC du 24 décembre 1979 relative à la loi de
finance pour 1980
=> structure des lois de finance : ceux-ci sont supposés présenter une structure en deux
parties invariablement et doivent faire apparaître UN solde
C’est un principe formel, l'état peut faire usage de l’outil du déficit
D”autres principes directeurs se sont vus reconnaître une valeur constitutionnelle et, en tout
état de cause, ces principes reconnus par principe de valeur constitu, sont affirmés par la
LOLF (loi organique, lois supérieurs aux lois ordinaires) . Ces princeps s’imposent aux lois
de finances
Ces principes répondent à une pluralité de préoccupation, le conseil constit a jugé que
spécialement l’annualité, l’unité et l’universalité budgétaire sont des principes qui répondent
“double impératif d’assurer la clarté des comptes de l'état d’une part, et d’autre part de
permettre un contrôle efficace par le parlement”
=> Se rattache à des titres divers : maîtrise des finances de l'état, transparence des finances
publiques, saine gestion publique
I. Principe de l’annualité
Annualité qui constitue une exigence constitutionnelle qui renvoie à plusieurs attentes.
Implique :
- antériorité du budget càd l’adoption de la loi de finance de l’année avant l’ouverture
de l’exercice budgétaire (budget adopté avant le début de l’année au cours de
laquelle il va être exécuté)
Les autorisations de recettes et de dépenses de l'État ont une durée temporaire, ne valent
que pour une année.
Autrement dit, le parlement ne consent pas à l’impôt une fois pour toute, il y a un rappel
selon lequel l’autorisation à la perception des impôts ne vaut que pour un an.
Autorisation de dépenser également ne valent que pour une année
Permet au Parlement d’avoir un rdv avec l’exécutif au bout d’un an invariablement, voir ce
qui a été effectué pour délivrer ou pas des nouvelles autorisations.
Ce principe d’annualité a une valeur constitutionnelle dans la mesure ou il découle de
l’article 34 et 47 de la C et son autorité est doublement garanti, la LOLF prend soin de
consacrer cette règle : “lois de finances détermine les ressources et les charges de l’état
pour un exercice”
,Annualité : dans les lois de finances, on trouve des budgets qui ne durent qu’un an
Aménagements et atteintes à la vérité qui s’imposent et s'opposent à ce principe :
● aménagement que justifie les besoins de l’action publique ; intervention publique qui
s'inscrivent dans un temps qui dépassent l’année (pluriannuel)
Comment faire pour permettre à l’action publique de se déployer sur plusieurs années tout
en respectant l’annualité du budget ?
=> Loi organique de 2001 met en place :
- “des autorisations d’engagements” : permet aux gestionnaires, ministres,
ordonnateurs de l’état de prendre des décisions qui vont engager financièrement
l'état sur plusieurs années, on les autorise à engager l’état sur plusieurs années
=> manquement à l’annualité
- et des crédits de paiement : correspond, nécessaire chaque année aux paiement
des créanciers de l’état càd chaque année il faudra repasser devant le parlement
pour obtenir de lui des crédits de paiement de ce qui est effectué au cours de telle
annualité
Article 8 de la LOLF : existait avant, étendue à tous types de dépenses hors
dépenses de personnel
● inscrire le budget de l’état dans une perspective pluriannuelle
Conséquences du développement des règles de gouvernances des finances publiques
(traités européens, pactes de stabilité et de croissance, lois de programmation des finances
publiques) càd des textes qui obligent à définir des objectifs d’évolution de certains éléments
de finances publiques dans plusieurs années et ainsi tracer une trajectoire
=> Même si budget voté tous les ans, il y a un schéma d’évolution dans lequel il s'insère
On peut dire qu’il y a une atteinte à l’annualité budgétaire
Engagements politiques : pas de valeur contraignante pour les lois budgétaires qui sont
adoptés chaque année ainsi on peut dire que l’annualité budgétaire est respecté
=> chaque année quand le gouvernement ou le parlement qui l’accepte peuvent s’écarter de
celui-ci
● Atteintes à l’annualité du budget :
Atteintes en faits :
Il y a une permanence des grandes masses de crédit budgétaires d’une année sur l’autre
càd que d’une année à l’autre on retrouve sensiblement les mêmes volumes de moyens
alloués aux grandes politiques publiques (grands postes de dépenses) alors qu’en principe,
l’annualité voudrait que chaque année on reprend le budget à partir de 0 (budget base 0)
En pratique, il y a un phénomène d ' “incrémentalisme” càd que le budget demeure
insensiblement stable.
Contraintes :
- adhésion à certaines interventions de l’état
- des choses non voulues : rembourser les intérêts de la dette
- Des dépenses extrêmement rigide (paiement des agents de l’état)
, Ainsi on peut dire qu’il y a une atteinte à l’annualité du budget de l’état, qui veut que tout soit
mis à 0 à la fin de l’année et que l’on construise un nouveau budget
Autorisations, en principe, ne valent que pour un an mais en réalité la LOLF de 2001 permet
le report des crédits (art 15) qui seraient encore disponible à la fin de l’année
II. Principe de l'unité budgétaire
Léon Say : “ Le budget devrait être enfermé dans un monument dont on puisse saisir d’un
coup d’oeil les grandes lignes”
Gaston Jèze : “ Le budget devrait être dressé de telle façon qu’il suffirait deux additions pour
avoir le total des dépenses et celui des recettes et d’une soustraction pour savoir s’il est en
équilibre, en excédent ou en déficit”
Idée selon laquelle c’est le parlement qui découvre les autorisations il faute donc qu’il en ait
une vision simple càd un accès simple à ce qu’est le budgetaire
Unité budgétaire : réponse du droit positif à ces attentes, reconnu par le Conseil constitu
comme une règle fondamentales comme le respect s’impose à la loi 94-351 DC du 21
décembre 1994 relative à la loi de finance de l'année 1995
Couvre plusieurs exigences :
1. l’unité matérielle du budget :
Le budget ne peut pas se présenter sous la forme de plusieurs lois qui couvriraient chacune
certaines opérations budgétaires càd on ne peut pas avoir un budget ordinaire et un budget
extraordinaire
Art 34 de la LOLF affirm cette nécessaire unité matérielle de la loi de finance de l’année
Michel Paul écrit Les Finances de l’état : “le budget de l’état constitue un document 1
n’admettant pas de division”
Art 6 de la LOLF prévoit que toutes les recettes et les dépenses de l’état sont retracés sur
un compte unique appelé budget général de l’état càd un seul ensemble ou on réunit les
opérations
=> Aménagements que peuvent justifier les nécessités de l’action ou de la gestion publique :
● on peut prévoir au sein du budget de l’état par exception des comptes qui
figurent dans la même loi, qui sont votés en même temps que le budget
général mais qui en sont distincts
● 1ère modalité : les budgets annexes : apparu au début du 20è pour répondre
en terme budgétaire au dvpt du service publique à caractère industriel et
commercial (SPIC), caractérisés par le fait qu’ils sont gérés selon les règles
de l’entreprise et déroge aux règles générales de droit public
○ Si on veut pouvoir apprécier leurs bonnes gestions il faut savoir
rapprocher leurs recettes et leurs dépenses et ainsi créer dans le
budget de l’état des budgets annexes :
Titre 1 : Le budget de l’état
Chapitre 1 : Les principes directeurs du budget de
l’état
- Principes apparu sous la Restauration (19ème siècle) ont eu une certaine évolution
qui ont pu affecter leurs sens ou leurs portées qui peut traduire un équilibre entre
l’exécutif et le législatif
- Principes de sincérité budgétaire : qui traduit une préoccupation marquée de la
transparence de l’action publique et pour le respect par le gvt du pouvoir budgétaire
du parlement
** Il n’existe pas de principes d’équilibres substantielles du budget de l’état bien que ça a été
proposé
Equilibre : idée de règles qui imposerait à l’état de présenter un budget au solde de 0
(recettes = dépenses)
- les recettes peuvent ne pas atteindre ces dépenses, donc on peut considérer un
emprunt mais ne peut servir à des dépenses de fonctionnement, dépenses
d’entretiens mais peut servir par contre aux dépenses d’investissement (dépenses
qui constituent une richesse)
=> Pas de règles d’équilibres qui s’imposeraient à l’état, il peut emprunter bien au
delà de ces dépenses d’investissement sans manquer à une règle de droit
Equilibre référée dans les textes :
Loi organique : art 1er : “les lois de finances précisent qu’elles déterminent les ressources
et les charges de l’état ainsi que l’équilibre budgétaire et financiers qui en résultent tout en
tenant compte d’un équilibre économique défini”
=> bien qu’il y ait équilibre, ça ne renvoie pas à la règle d’or de l'équilibre substantielles
Cette loi explique que quand ils vont construire le budget, il y aura un rapport entre un
volume de recettes définitives en face d’un volume de dépenses
=> Définit aussi un équilibre financier (volume de recettes et de dépenses liées à l’emprunt)
** C’est une disposition purement descriptive
Équilibre économique défini : description du contexte économique/prévision économique du
gvt quand il bâtit son budget (simple projet)
Traité du fonctionnement de l’UE à l’article 6 : interdiction faite aux états membres de
présenter un déficit public excessif
=> exige pour chacun des états membres que le solde du budget de l'état + le solde des
budgets locaux + budget de la sécu = ne doit pas dépasser 3% du PIB
,Il y a donc une contrainte sur le solde public mais pas vraiment sur le budget de l’état
Actuellement , en France budget de l’état est à 5,5% mais équilibré par un équilibre des
locaux mais excédent du solde de la sécu
- règle ne contraint pas le budget de l’état mais solidairement ce bloc
Contrainte n’est pas d’une grande fermeté
Jurisprudence du Conseil Constitutionnel : une allusion au principal fondamentale d’équilibre
qui a été évoqué dans une décision 19110-DC du 24 décembre 1979 relative à la loi de
finance pour 1980
=> structure des lois de finance : ceux-ci sont supposés présenter une structure en deux
parties invariablement et doivent faire apparaître UN solde
C’est un principe formel, l'état peut faire usage de l’outil du déficit
D”autres principes directeurs se sont vus reconnaître une valeur constitutionnelle et, en tout
état de cause, ces principes reconnus par principe de valeur constitu, sont affirmés par la
LOLF (loi organique, lois supérieurs aux lois ordinaires) . Ces princeps s’imposent aux lois
de finances
Ces principes répondent à une pluralité de préoccupation, le conseil constit a jugé que
spécialement l’annualité, l’unité et l’universalité budgétaire sont des principes qui répondent
“double impératif d’assurer la clarté des comptes de l'état d’une part, et d’autre part de
permettre un contrôle efficace par le parlement”
=> Se rattache à des titres divers : maîtrise des finances de l'état, transparence des finances
publiques, saine gestion publique
I. Principe de l’annualité
Annualité qui constitue une exigence constitutionnelle qui renvoie à plusieurs attentes.
Implique :
- antériorité du budget càd l’adoption de la loi de finance de l’année avant l’ouverture
de l’exercice budgétaire (budget adopté avant le début de l’année au cours de
laquelle il va être exécuté)
Les autorisations de recettes et de dépenses de l'État ont une durée temporaire, ne valent
que pour une année.
Autrement dit, le parlement ne consent pas à l’impôt une fois pour toute, il y a un rappel
selon lequel l’autorisation à la perception des impôts ne vaut que pour un an.
Autorisation de dépenser également ne valent que pour une année
Permet au Parlement d’avoir un rdv avec l’exécutif au bout d’un an invariablement, voir ce
qui a été effectué pour délivrer ou pas des nouvelles autorisations.
Ce principe d’annualité a une valeur constitutionnelle dans la mesure ou il découle de
l’article 34 et 47 de la C et son autorité est doublement garanti, la LOLF prend soin de
consacrer cette règle : “lois de finances détermine les ressources et les charges de l’état
pour un exercice”
,Annualité : dans les lois de finances, on trouve des budgets qui ne durent qu’un an
Aménagements et atteintes à la vérité qui s’imposent et s'opposent à ce principe :
● aménagement que justifie les besoins de l’action publique ; intervention publique qui
s'inscrivent dans un temps qui dépassent l’année (pluriannuel)
Comment faire pour permettre à l’action publique de se déployer sur plusieurs années tout
en respectant l’annualité du budget ?
=> Loi organique de 2001 met en place :
- “des autorisations d’engagements” : permet aux gestionnaires, ministres,
ordonnateurs de l’état de prendre des décisions qui vont engager financièrement
l'état sur plusieurs années, on les autorise à engager l’état sur plusieurs années
=> manquement à l’annualité
- et des crédits de paiement : correspond, nécessaire chaque année aux paiement
des créanciers de l’état càd chaque année il faudra repasser devant le parlement
pour obtenir de lui des crédits de paiement de ce qui est effectué au cours de telle
annualité
Article 8 de la LOLF : existait avant, étendue à tous types de dépenses hors
dépenses de personnel
● inscrire le budget de l’état dans une perspective pluriannuelle
Conséquences du développement des règles de gouvernances des finances publiques
(traités européens, pactes de stabilité et de croissance, lois de programmation des finances
publiques) càd des textes qui obligent à définir des objectifs d’évolution de certains éléments
de finances publiques dans plusieurs années et ainsi tracer une trajectoire
=> Même si budget voté tous les ans, il y a un schéma d’évolution dans lequel il s'insère
On peut dire qu’il y a une atteinte à l’annualité budgétaire
Engagements politiques : pas de valeur contraignante pour les lois budgétaires qui sont
adoptés chaque année ainsi on peut dire que l’annualité budgétaire est respecté
=> chaque année quand le gouvernement ou le parlement qui l’accepte peuvent s’écarter de
celui-ci
● Atteintes à l’annualité du budget :
Atteintes en faits :
Il y a une permanence des grandes masses de crédit budgétaires d’une année sur l’autre
càd que d’une année à l’autre on retrouve sensiblement les mêmes volumes de moyens
alloués aux grandes politiques publiques (grands postes de dépenses) alors qu’en principe,
l’annualité voudrait que chaque année on reprend le budget à partir de 0 (budget base 0)
En pratique, il y a un phénomène d ' “incrémentalisme” càd que le budget demeure
insensiblement stable.
Contraintes :
- adhésion à certaines interventions de l’état
- des choses non voulues : rembourser les intérêts de la dette
- Des dépenses extrêmement rigide (paiement des agents de l’état)
, Ainsi on peut dire qu’il y a une atteinte à l’annualité du budget de l’état, qui veut que tout soit
mis à 0 à la fin de l’année et que l’on construise un nouveau budget
Autorisations, en principe, ne valent que pour un an mais en réalité la LOLF de 2001 permet
le report des crédits (art 15) qui seraient encore disponible à la fin de l’année
II. Principe de l'unité budgétaire
Léon Say : “ Le budget devrait être enfermé dans un monument dont on puisse saisir d’un
coup d’oeil les grandes lignes”
Gaston Jèze : “ Le budget devrait être dressé de telle façon qu’il suffirait deux additions pour
avoir le total des dépenses et celui des recettes et d’une soustraction pour savoir s’il est en
équilibre, en excédent ou en déficit”
Idée selon laquelle c’est le parlement qui découvre les autorisations il faute donc qu’il en ait
une vision simple càd un accès simple à ce qu’est le budgetaire
Unité budgétaire : réponse du droit positif à ces attentes, reconnu par le Conseil constitu
comme une règle fondamentales comme le respect s’impose à la loi 94-351 DC du 21
décembre 1994 relative à la loi de finance de l'année 1995
Couvre plusieurs exigences :
1. l’unité matérielle du budget :
Le budget ne peut pas se présenter sous la forme de plusieurs lois qui couvriraient chacune
certaines opérations budgétaires càd on ne peut pas avoir un budget ordinaire et un budget
extraordinaire
Art 34 de la LOLF affirm cette nécessaire unité matérielle de la loi de finance de l’année
Michel Paul écrit Les Finances de l’état : “le budget de l’état constitue un document 1
n’admettant pas de division”
Art 6 de la LOLF prévoit que toutes les recettes et les dépenses de l’état sont retracés sur
un compte unique appelé budget général de l’état càd un seul ensemble ou on réunit les
opérations
=> Aménagements que peuvent justifier les nécessités de l’action ou de la gestion publique :
● on peut prévoir au sein du budget de l’état par exception des comptes qui
figurent dans la même loi, qui sont votés en même temps que le budget
général mais qui en sont distincts
● 1ère modalité : les budgets annexes : apparu au début du 20è pour répondre
en terme budgétaire au dvpt du service publique à caractère industriel et
commercial (SPIC), caractérisés par le fait qu’ils sont gérés selon les règles
de l’entreprise et déroge aux règles générales de droit public
○ Si on veut pouvoir apprécier leurs bonnes gestions il faut savoir
rapprocher leurs recettes et leurs dépenses et ainsi créer dans le
budget de l’état des budgets annexes :
