Week 1: Introductie
Toezicht is een heel breed fenomeen, denk hierbij aan het elektriciteitsnetwerk tot aan de dijken. Je
hebt steeds meer. Voorheen was er meer hiërarchie, maar nu zijn veel zaken geprivatiseerd/ op
afstand gezet waardoor derden toezicht moeten houden. Het heeft dus te maken met hoe wij de
publieke sector hebben ingekleurd.
Wat is toezicht?
Drie manier om naar toezicht te kijken:
1. Juridische invalshoek toezicht is het handhaven van wet- en regelgeving.
a. Doen de rechtsobjecten wat wij verwachten/ kijken of de wet- en regelgeving worden
nageleefd.
i. Met juridische instrumenten norm afdwingen.
1. Eerst waarschuwing en daarna bestuurlijke boete, last onder
dwangsom of last onder bestuursdwang om rechtsobject te dwingen
om alsnog norm na te leven.
2. Economische invalshoek toezicht is het realiseren van publieke waarden en het vergroten
van welvaart.
a. Toezicht moet ervoor waken dat het met onze samenleving de goede kant opgaat/ de
randvoorwaarden van de economie worden geborgd.
3. Psychologische invalshoek toezicht is het positief beïnvloeden van gedrag van personen.
a. Middels communicatie zorgen dat mensen zich positief gedragen.
i. Denk aan gesprek met persoon of bo.
ii. Het gaat hier dus om gedrag.
Waarom is er eigenlijk toezicht?
Kenmerken van toezicht:
Verschijnsel in het openbaar bestuur, waarbij er een verhouding is tussen een toezichthouder
en ondertoezichtgestelde…
… waartussen een vorm van communicatie bestaat waardoor de toezichthouder op de
hoogte blijft van (voorgenomen) handelen of niet handelen van de ondertoezichtgestelde…
o Communicatie gaat over het uitwisselen van informatie.
… en waarbij de toezichthouder dit (voorgenomen) handelen op continue basis beoordeelt…
o Beoordelen van informatie is continu toezicht is een voortdurende activiteit.
…. en naar behoefte beïnvloedt door de inzet van op een bevoegdheid berustend vermogen.
o Toezichthouder wil als laatste het gedrag beïnvloeden, zodat de norm wel wordt
nageleefd. Dit kan worden bereikt door:
een juridisch instrument (juridisch);
Norm overdragend gedrag (economisch);
Het gesprek aan te gaan (psychologisch).
Simpeler:
1
, Weten/ communicatie de soort informatie, de manier van informatieverzameling
Wegen/ beoordeling beoordeling, kenbaarheid van de maatstaven en gebreken in de
beoordeling
Wagen/ beïnvloeden machtsbasis, vormen van interventies
Ofwel: deelprocessen van toezicht
Informatieverwerving;
Oordeelsvorming;
Invloedsuitoefening.
De drie deelgebieden van het recht
Strafrecht Bestuursrecht Privaatrecht
Doel Straffen, leed Herstellen Schadevergoeding of
toevoegen verbod
Betrokken personen Opsporingsambtenaar, Toezichthouder, bo, Eiser (bo), gedaagde
OM, strafrechter bestuursrechter (overtreder),
burgerlijke rechter
Wettelijk kader Sv Awb BW
We kijken vooral naar het bestuursrecht, maar de andere rechtsgebieden komen ook voor. Nu heerste
de discussie of we niet vaker naar het bestuursrecht willen dan strafrecht. Beïnvloeding is verder heel
anders per rechtsgebied.
Verschillende typen toezicht:
Extern toezicht: ter waarborging van bepaalde publieke belangen toezichtrelatie tussen
overheden, burgers en bedrijven
Intern toezicht: binnen bedrijven en instellingen
o RvT kijkt hoe het bestuur zich gedraagt en houdt toezicht op.
Interbestuurlijk toezicht: tussen bestuursorganen
o Zie instrumenten in Gw: schorsing, vernietiging en in de plaats stelling (Provw en
Gemw)
Provinciebestuur kijkt of gemeentebestuur hun taken in mededinging wel
goed doet anders toezichtsinstrumenten inzetten.
Extern toezicht
Nalevingstoezicht door (veelal) publieke organisaties (vaak op Rijksniveau) op burgers en
bedrijven: NVWA, Kansspelautoriteit, Douane
Uitvoeringstoezicht door publieke organisaties op taakuitvoering door al of niet op afstand
van de overheid geplaatste, veelal (semi-)publieke, organisaties ( ook wel kwaliteitstoezicht):
IGJ, Onderwijsinspectie, inspectie Justitie en Veiligheid
2
,Economische verklaring:
Toezicht is er, omdat markten niet perfect werken.
Vormen van marktfalen
o Externe effecten
Markt functioneert wel, maar sores komen ergens anders te liggen. Denken
aan PFAS en milieu.
Toezichthouder houdt daarom toezicht op bedrijven of de effecten van
bedrijven, dat die nadelig zijn.
o Marktmacht
Ideale markt is er concurrentie en wordt de prijs bepaald door
prijsmechanisme.
Toezichthouder ziet toe of er geen sprake is van kartelvorming
(ACM).
o Collectieve goederen
Infrastructuur door snelwegen en spoorwegen.
Markt faalt dus ook bij te weinig collectieve goederen
Beperkte rationaliteit
o Toezichthouder biedt bescherming voor deelnemers aan gokspellen tegen die markt
kunnen dit dankzij wetgever die bescherming biedt door Kansspeelwet.
Asymmetrische informatie
o Complexiteit van financiële producten.
Het is een reactie op privatisering/ verzelfstandiging overheidstaken: toezicht als
coördinatiemechanisme in plaats van hiërarchie.
Toezicht in het publieke belang
‘Toezicht is niet alleen het controleren van naleving maar ook het verspreiden van vertrouwen in het
systeem.’ – M. van twist
Toezien op publieke belangen (belangrijk rapport WRR 2013)
De nadruk ligt in veel discussies over toezicht eerder op de vraag of toezicht ertoe bijdraagt dat wet-
en regelgeving wordt nageleefd. En een sterke oriëntatie op lasten.
Toezicht moet dus meer zijn dan alleen naleving van wet- en regelgeving , maar ook dat iets helemaal
niet goed gaat in het kader van publieke belangen. Je moet dus verder kijken dan enkel naar de
regels, maar kijk ook wanneer iets schadelijk wordt. Er moet dus worden gekeken naar publieke
belangen.
1. Neem publieke belangen mee (ga dus voorbij nalevingstoezicht).
2. Breng maatschappelijke opbrengsten in kaart.
3. Speel in een governance-structuur: in kaart brengen en volgen van het gehele
maatschappelijke krachtenveld, inclusief bestaande checks and balances (…) en
prikkelstructuren. Bepaal welke rol toezicht het beste kan vervullen in dat krachtenveld,
3
, 4. Verstevig de reflectieve functie van toezicht. Toezichthouders bevinden zich in een unieke
positie om vroegtijdig problemen te signaleren waarbij publieke belangen in het geding zijn,
of waar kansen liggen.
WRR: toezien op publieke belangen
Een reflectieve toezichthouder agendeert, spiegelt en voedt actief het publieke debat over ‘de staat
van de sector’.
Reflecteren op het domein van toezicht betekent het signaleren van domeinoverstijgende en
grensoverschrijdende maatschappelijke ontwikkelingen.
Reflectie betekent ook het analyseren van knelpunten in de wet- en regelgeving in relatie tot het
eigen functioneren, of van maatschappelijke of sectorale ontwikkelingen die nieuwe of grotere risico’s
met zich meebrengen.
Maar zijn we er dan?
Wat zijn eigenlijke de publieke belangen die het toezicht moet beschermen? Staat het in de
wet, of zit het erachter of gaat dat verder dan dat?
Wie bepaalt dat op het moment dat die publieke belangen niet of niet volledig in wet- en
regelgeving zijn gevangen? Is dit de toezichthouder of iemand anders?
Hoe moet de toezichthouder zich in het debat opstellen? Moet de toezichthouder zelfstandig
een mening vormen over het beschermen publieke belang of is dit aan de politiek?
En hoe legt de toezichthouder daarover dan verantwoording af, ook wanneer hij zelf een rol
speelt bij het definiëren van het publieke belang?
Voorbeeld aardgaswinning:
Wat is het publieke belang? Voor de staat is het juist het spekken van de staatskas, maar voor de
inwoners van Groningen is het woongenot en een veilig huis. Uit het rapport bleek dat de financiën
doorslaggevend waren ook nadat bleek dat de gaswinning tot ongelukken leidde. Aanbeveling was
daarom van kijk naar de gevolgen van omgeving, vergroot de rol van de publieke belang binnen
departementen en versterk de rol van de toezichthouder.
Door wie?
Toezichthouders in soorten en maten:
Rijksinspecties: Onderwijsinspectie; NVWA; inspectie Leefomgeving en Transport;
Nederlandse Arbeidsinspectie
o Zijn allemaal aan een ministerie gebonden, dus institutioneel verbonden aan
ministerie.
Belastingdienst/ douane: vallen allebei onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van
Financiën.
Markttoezichthouders: de Nederlandsche Bank, AFM, ACM, AP en kansspelautoriteit
o ZBO’s, dus verhouding is heel anders dan bij de Rijksinspecties.
Er is een reden waarom zij zelfstandig zijn en dus niet onder een ministerie
vallen.
4
Toezicht is een heel breed fenomeen, denk hierbij aan het elektriciteitsnetwerk tot aan de dijken. Je
hebt steeds meer. Voorheen was er meer hiërarchie, maar nu zijn veel zaken geprivatiseerd/ op
afstand gezet waardoor derden toezicht moeten houden. Het heeft dus te maken met hoe wij de
publieke sector hebben ingekleurd.
Wat is toezicht?
Drie manier om naar toezicht te kijken:
1. Juridische invalshoek toezicht is het handhaven van wet- en regelgeving.
a. Doen de rechtsobjecten wat wij verwachten/ kijken of de wet- en regelgeving worden
nageleefd.
i. Met juridische instrumenten norm afdwingen.
1. Eerst waarschuwing en daarna bestuurlijke boete, last onder
dwangsom of last onder bestuursdwang om rechtsobject te dwingen
om alsnog norm na te leven.
2. Economische invalshoek toezicht is het realiseren van publieke waarden en het vergroten
van welvaart.
a. Toezicht moet ervoor waken dat het met onze samenleving de goede kant opgaat/ de
randvoorwaarden van de economie worden geborgd.
3. Psychologische invalshoek toezicht is het positief beïnvloeden van gedrag van personen.
a. Middels communicatie zorgen dat mensen zich positief gedragen.
i. Denk aan gesprek met persoon of bo.
ii. Het gaat hier dus om gedrag.
Waarom is er eigenlijk toezicht?
Kenmerken van toezicht:
Verschijnsel in het openbaar bestuur, waarbij er een verhouding is tussen een toezichthouder
en ondertoezichtgestelde…
… waartussen een vorm van communicatie bestaat waardoor de toezichthouder op de
hoogte blijft van (voorgenomen) handelen of niet handelen van de ondertoezichtgestelde…
o Communicatie gaat over het uitwisselen van informatie.
… en waarbij de toezichthouder dit (voorgenomen) handelen op continue basis beoordeelt…
o Beoordelen van informatie is continu toezicht is een voortdurende activiteit.
…. en naar behoefte beïnvloedt door de inzet van op een bevoegdheid berustend vermogen.
o Toezichthouder wil als laatste het gedrag beïnvloeden, zodat de norm wel wordt
nageleefd. Dit kan worden bereikt door:
een juridisch instrument (juridisch);
Norm overdragend gedrag (economisch);
Het gesprek aan te gaan (psychologisch).
Simpeler:
1
, Weten/ communicatie de soort informatie, de manier van informatieverzameling
Wegen/ beoordeling beoordeling, kenbaarheid van de maatstaven en gebreken in de
beoordeling
Wagen/ beïnvloeden machtsbasis, vormen van interventies
Ofwel: deelprocessen van toezicht
Informatieverwerving;
Oordeelsvorming;
Invloedsuitoefening.
De drie deelgebieden van het recht
Strafrecht Bestuursrecht Privaatrecht
Doel Straffen, leed Herstellen Schadevergoeding of
toevoegen verbod
Betrokken personen Opsporingsambtenaar, Toezichthouder, bo, Eiser (bo), gedaagde
OM, strafrechter bestuursrechter (overtreder),
burgerlijke rechter
Wettelijk kader Sv Awb BW
We kijken vooral naar het bestuursrecht, maar de andere rechtsgebieden komen ook voor. Nu heerste
de discussie of we niet vaker naar het bestuursrecht willen dan strafrecht. Beïnvloeding is verder heel
anders per rechtsgebied.
Verschillende typen toezicht:
Extern toezicht: ter waarborging van bepaalde publieke belangen toezichtrelatie tussen
overheden, burgers en bedrijven
Intern toezicht: binnen bedrijven en instellingen
o RvT kijkt hoe het bestuur zich gedraagt en houdt toezicht op.
Interbestuurlijk toezicht: tussen bestuursorganen
o Zie instrumenten in Gw: schorsing, vernietiging en in de plaats stelling (Provw en
Gemw)
Provinciebestuur kijkt of gemeentebestuur hun taken in mededinging wel
goed doet anders toezichtsinstrumenten inzetten.
Extern toezicht
Nalevingstoezicht door (veelal) publieke organisaties (vaak op Rijksniveau) op burgers en
bedrijven: NVWA, Kansspelautoriteit, Douane
Uitvoeringstoezicht door publieke organisaties op taakuitvoering door al of niet op afstand
van de overheid geplaatste, veelal (semi-)publieke, organisaties ( ook wel kwaliteitstoezicht):
IGJ, Onderwijsinspectie, inspectie Justitie en Veiligheid
2
,Economische verklaring:
Toezicht is er, omdat markten niet perfect werken.
Vormen van marktfalen
o Externe effecten
Markt functioneert wel, maar sores komen ergens anders te liggen. Denken
aan PFAS en milieu.
Toezichthouder houdt daarom toezicht op bedrijven of de effecten van
bedrijven, dat die nadelig zijn.
o Marktmacht
Ideale markt is er concurrentie en wordt de prijs bepaald door
prijsmechanisme.
Toezichthouder ziet toe of er geen sprake is van kartelvorming
(ACM).
o Collectieve goederen
Infrastructuur door snelwegen en spoorwegen.
Markt faalt dus ook bij te weinig collectieve goederen
Beperkte rationaliteit
o Toezichthouder biedt bescherming voor deelnemers aan gokspellen tegen die markt
kunnen dit dankzij wetgever die bescherming biedt door Kansspeelwet.
Asymmetrische informatie
o Complexiteit van financiële producten.
Het is een reactie op privatisering/ verzelfstandiging overheidstaken: toezicht als
coördinatiemechanisme in plaats van hiërarchie.
Toezicht in het publieke belang
‘Toezicht is niet alleen het controleren van naleving maar ook het verspreiden van vertrouwen in het
systeem.’ – M. van twist
Toezien op publieke belangen (belangrijk rapport WRR 2013)
De nadruk ligt in veel discussies over toezicht eerder op de vraag of toezicht ertoe bijdraagt dat wet-
en regelgeving wordt nageleefd. En een sterke oriëntatie op lasten.
Toezicht moet dus meer zijn dan alleen naleving van wet- en regelgeving , maar ook dat iets helemaal
niet goed gaat in het kader van publieke belangen. Je moet dus verder kijken dan enkel naar de
regels, maar kijk ook wanneer iets schadelijk wordt. Er moet dus worden gekeken naar publieke
belangen.
1. Neem publieke belangen mee (ga dus voorbij nalevingstoezicht).
2. Breng maatschappelijke opbrengsten in kaart.
3. Speel in een governance-structuur: in kaart brengen en volgen van het gehele
maatschappelijke krachtenveld, inclusief bestaande checks and balances (…) en
prikkelstructuren. Bepaal welke rol toezicht het beste kan vervullen in dat krachtenveld,
3
, 4. Verstevig de reflectieve functie van toezicht. Toezichthouders bevinden zich in een unieke
positie om vroegtijdig problemen te signaleren waarbij publieke belangen in het geding zijn,
of waar kansen liggen.
WRR: toezien op publieke belangen
Een reflectieve toezichthouder agendeert, spiegelt en voedt actief het publieke debat over ‘de staat
van de sector’.
Reflecteren op het domein van toezicht betekent het signaleren van domeinoverstijgende en
grensoverschrijdende maatschappelijke ontwikkelingen.
Reflectie betekent ook het analyseren van knelpunten in de wet- en regelgeving in relatie tot het
eigen functioneren, of van maatschappelijke of sectorale ontwikkelingen die nieuwe of grotere risico’s
met zich meebrengen.
Maar zijn we er dan?
Wat zijn eigenlijke de publieke belangen die het toezicht moet beschermen? Staat het in de
wet, of zit het erachter of gaat dat verder dan dat?
Wie bepaalt dat op het moment dat die publieke belangen niet of niet volledig in wet- en
regelgeving zijn gevangen? Is dit de toezichthouder of iemand anders?
Hoe moet de toezichthouder zich in het debat opstellen? Moet de toezichthouder zelfstandig
een mening vormen over het beschermen publieke belang of is dit aan de politiek?
En hoe legt de toezichthouder daarover dan verantwoording af, ook wanneer hij zelf een rol
speelt bij het definiëren van het publieke belang?
Voorbeeld aardgaswinning:
Wat is het publieke belang? Voor de staat is het juist het spekken van de staatskas, maar voor de
inwoners van Groningen is het woongenot en een veilig huis. Uit het rapport bleek dat de financiën
doorslaggevend waren ook nadat bleek dat de gaswinning tot ongelukken leidde. Aanbeveling was
daarom van kijk naar de gevolgen van omgeving, vergroot de rol van de publieke belang binnen
departementen en versterk de rol van de toezichthouder.
Door wie?
Toezichthouders in soorten en maten:
Rijksinspecties: Onderwijsinspectie; NVWA; inspectie Leefomgeving en Transport;
Nederlandse Arbeidsinspectie
o Zijn allemaal aan een ministerie gebonden, dus institutioneel verbonden aan
ministerie.
Belastingdienst/ douane: vallen allebei onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van
Financiën.
Markttoezichthouders: de Nederlandsche Bank, AFM, ACM, AP en kansspelautoriteit
o ZBO’s, dus verhouding is heel anders dan bij de Rijksinspecties.
Er is een reden waarom zij zelfstandig zijn en dus niet onder een ministerie
vallen.
4
