Lokaal Bestuur – Linze Schaap
H.1 Inleiding
1.1 Begripsafbakening: wat is lokaal bestuur?
Gemeente, gemeentebestuur en lokaal bestuur hetzelfde.
Lokaal bestuur in internationale bestuur vaak breder opgevat: voor subnationale overheden.
Zes kenmerken van een gemeente(bestuur):
1. De gemeente heeft jurisdictie over een specifiek gebied, gemeente beschikt binnen
haar eigen territoriale gebied over publiekrechtelijke bevoegdheden.
2. De gemeente is in dit gebied ondergeschikt aan een hogere autoriteit, aan provinciale
en rijksbestuur. Maar geen sprake van directe bevelsverhouding, ze moeten binnen
grenzen van hogere wet- en regelgeving blijven.
3. Het bestuur van gemeente is democratisch gelegitimeerd d.m.v. verkiezingen. Bij
gemeenteraadsverkiezingen kiezen burgers het bestuur van hun gemeente.
4. De gemeente heeft het recht om van haar burgers belasting te heffen
5. De gemeente heeft een open huishouding.
6. De gemeente is de fysiek meest nabije en territoriaal kleinste overheidslaag.
Provincie voldoet aan alle kenmerken behalve laatste.
Provincie is intermediair tussen Rijk en gemeente.
Waterschap = functioneel bestuur, voldoet aan 6e kenmerk, maar niet aan 5de en amper aan 3e.
Vooral 6de kenmerk maakt het lokaal bestuur.
1.2 Lokaal bestuur: zelfbestuur en medebestuur
Gemeente dichtst bij, zeker bij directe leefomgeving.
Maar bij veiligheid meer nationaal beleid.
Gemeente dus niet altijd meest nabije overheid: maar nabij zijn is wenskenmerk van lokaal
bestuur
Wel altijd territoriaal kleinste overheidslaag
Maar gemeente mag niet volledig zelf beslissen over haar beleid
Voert veel rijksbeleid uit
Gemeentebestuur is zelfbestuur als medebestuur.
Twee eeuwen geleden had lokale bestuur (steden en dorpen) weinig van doen met de
rijksoverheid.
- Was autonoom
- Vormde zelfstandige bestuur van burgers ter plaatse
Tegenwoordig gemeente vooral gezicht van overheid ter plaatse.
Gemeente als dienstverlener.
Tegenwoordig lijkt de gemeente minder politiek te worden en nam betekenis van
gemeenteraad als hoogste politieke orgaan af.
Dus twee rollen van gemeenten:
- Als gemeenschap
- Als publieke dienstverlener nu hier meer nadruk op
,1.3 Lokaal bestuur in de praktijk
Wet- en regelgeving zijn weliswaar voor alle gemeenten in NL gelijk, maar empirische
werkelijkheid die zich binnen het formele model openbaart is zeer pluriform.
- Grote verschillen in activiteiten en aantallen ambtenaren
- Elke gemeente, ondanks Gemeentewet, eigen regels en omgangsvormen
3 factoren die al deze wezenlijke verschillen verklaren:
- Verschil in inwonertal
- Verschil in mate van stedelijkheid
o Stedelijke gemeenten
o Plattelands gemeenten
o Randgemeenten
aard van bestuur hangt af o.a. af van stedelijkheid, omdat stedelijke
gemeenten vaak centrum vormen van een bepaalde regio
- Verschil door politieke en bestuurlijke cultuur
o Partijpolitieke kleur van gemeenten
o Bij verschillen in bestuurscultuur gaat ook om dieper gewortelde
omgangsvormen binnen politiek en bestuur ter plaatse.
In loop van tijd verschuivingen:
- Bewaker van veiligheid en algemeen belang (ruwweg in het midden van de 19e eeuw)
- Politieke representatie van emanciperende bevolkingsgroepen (eind 19e, begin 20e
eeuw)
- Bestuurscentrisch denken (midden 20e eeuw)
- Faciliterend bestuur (anno nu)
H.2: Binnenlands en lokaal bestuur: de leer en de essentie
2.1 Inleiding
Nadruk op binnenlandse relaties van gemeenten binnenlands bestuur.
Binnenlands bestuur heeft formele structuur:
- Gemeenten
o Dezelfde taken in principe
- Provincies
- Waterschappen
Verhoudingen tussen bestuurslagen in de wet vastgelegd, bv. financiële
verhoudingen.
Toch formele structuur geen vaststaand gegeven: maatschappelijke ontwikkelingen
kunnen aanpassingen vergen, redenen voor aanpassingen:
o Normatieve uitgangspunten botsen met maatschappelijke veranderingen
o Normatieve uitgangspunten veranderen gaandeweg zelf
Denken over lokaal bestuur als onderdeel binnenlands bestuur steeds aan
verandering onderhevig geweest.
Formele structuur: verschillende normatieve uitgangspunten aan ten grondslag leer van
binnenlands bestuur = geheel van normatieve uitgangspunten en empirische assumpties dat
aan de inrichting van binnenlands bestuur ten grondslag ligt.
- Bestaat geen ‘juiste’ leer
, - Bv. liberaal Johan Rudolph Thorbecke, grondlegger Nederlands binnenlands bestuur
- Maar wel dominerende standpunten
2.2 Johan Rudolph Thorbecke
Gemeente en rijksoverheid geheel verschillende oorsprong.
Lokale bestuur ouder dan nationale:
- Lokale bestuur had autonomie tijdens Republiek der Verenigde Nederlanden
- In FR tijd, 1795 einde autonomie: gemeenten werden administratieve lichamen,
ondergeschikt en verantwoording verschuldigd aan uitvoerend bewind: centrale
regering.
- In 1801 wel meer vrijheid gemeenten
- Met einde FR tijd echter geen einde centralisme:
o Gw 1814 kende grote mate van autonomie voor gewestelijke en plaatselijke
besturen, maar wel in combinatie met krachtig centraal (toen: Koninklijk)
bestuur.
o Gw bepaalde dat de besturen van steden, districten, heerlijkheden en dorpen de
vrije beschikking hadden over hun huishoudelijke belangen en daartoe de
vereiste plaatselijke bepalingen mochten maken.
Mochten echter niet strijdig zijn met algemene wetten of algemeen
belang.
Basis huidige binnenlands bestuur:
- Grondwetsherziening van 1848
- Daarop gebaseerde provinciewet van 1850
- Gemeentewet 1851.
- Johan Rudolph Thorbecke speelde centrale rol:
o Had in 1824 gedachtegoed van democratische rechtstaat in een leer voor het
binnenlands bestuur uitgewerkt.
o Analyseerde een staat als biologisch organisme:
Staat herbergt een georganiseerd volk
Leven verschillende gelijkwaardige groepen
Iedere groep (= deel organisme) is op zichzelf belangrijk, zoals ook bij
een lichaam. Als een of meer delen ontbreekt kan het geheel niet
volledig zijn. Delen kunnen ook niet zonder geheel
Binnen staat behoort het gelijkwaardige belang van ieder deel tot uitdrukking te
komen door erkenning van de eigen zelfstandigheid
Gemeente geen onderdeel van nationale overheid, maar gemeenten, provincies en
nationale overheid zijn alle drie een deel van het grotere geheel: de staat
‘Huis van Thorbecke’ = vals, want niet vaste bouwlagen maar organische
verhoudingen.
Zelfstandige kracht moest worden gestimuleerd, zonder vernietiging van stelsel als
geheel
Gemeenten hierdoor voor Thorbecke autonoom recht: werden gehandhaafd =
autonomie werd daarbij niet verleend, maar erkend als een eigen recht en tegelijk
geregeld en beperkt.
Thorbecke besefte dat bestaan van drie bestuurslagen met eigen initiatiefrecht tot
problemen kon leiden nationale belang ging boven provinciale belang en
provinciale belang boven lokale belang = hiërarchie van verantwoordelijkheden.
, Thorbecke wist nieuwe maatschappelijke waarden in een leer voor het binnenlands bestuur te
vertalen:
- Vroegere autonomie van lokale besturen verbinden met centralisme van koning
Willem I in zijn ‘organische staatstheorie’
- Tegelijkertijd bleven gemeenten in eerste plaats onderdeel staat
- Belangrijk ook keuze voor uniforme organisatie: onderscheid stad en platteland weg.
2.3 De soevereiniteit van de staat
Volgens Thorbecke kon een volledige soevereiniteit van de gemeenten en provincies niet zijn.
Alleen staat soevereiniteit, maar ook geen hiërarchische bevelsrelatie tussen nationaal en
lokaal bestuur.
Nu is dat gedecentraliseerd eenheidsstaat
Vandaag de dag discussie mate centralisatie en mate decentralisatie
Ontstaan hiervan sterk beïnvloed door ontwikkelingen in binnenlands bestuur:
- Halverwege vorige eeuw lagen lokale, provinciale en nationale sferen zo ver uit elkaar
dat gemeentelijke autonomie zonder veel problemen werkelijk inhoud kon hebben.
- In eerste decennia na 1851 traden belangrijke wijzigingen op:
o Industriële revolutie met sociale gevolgen zorgde voor uitbreiding
gemeentelijk takenpakket en grotere aandacht nationale overheid
o In 1887 om die reden voor eerst beginsel van medebewind in Gw vastgelegd:
Buys: beargumenteerde dat juist door medebewindrelatie de nationale
wetgever afhankelijk kon warden gemaakt van de gemeentelijke uitvoerders.
deconcentratie i.p.v. decentralisatie
- In praktijk een deel van de taken van Rijk samenvallen met die van gemeenten
- Gemeentelijke autonomie kreeg echter 20e eeuw groter accent: Buys en Oppenheim:
autonomie gemeente voorop
o Oppenheim plaatste de gemeente in driekringenleer als het ware tegenover
nationale overheid.
o Voor hem staat een geheel van drie zelfstandige huishoudingen. Iedere
bestuurslaag had autonome verantwoordelijkheid voor uitoefening van eigen
huishoudelijke bevoegdheden en inmenging vanuit andere bestuurslagen
onaanvaardbaar.
o Ook Buys vond lokale autonomie belangrijker dan medebewind
o Past ook bij calvinistische gedachtegoed: staat naast kleinere gemeenschappen.
- Denken over binnenlands bestuur veranderde wel naarmate de verhouding tussen Rijk
en gemeenten veranderde in de praktijk:
o Uitbreiding medebewind: gemeentelijke autonomie uitgehold en gemeenten en
rijk meer en meer met elkaar vervlochten. Dit was te zien in het denken:
Nationale overheid steeds meer boven het lokale bestuur gedacht
Van Poelje: vond noodzakelijk dat in moderne staat op centraal niveau
beslissingen over de hoofdlijnen van beleid werden genomen. Weer
erop dat Nederlandse bevolking steeds minder verschillen tussen
gemeenten accepteerde.
Brasz: nam nog verder afstand van idee van gemeente als bestuur van
lokale gemeenschap. Vraag centraal hoe overheid als geheel haar taken
zo doelmatig kon uitvoeren. Antwoord hierop is de verdeling van taken
en bevoegdheden tussen Rijk en gemeenten bepalen. Koos totaal aan
H.1 Inleiding
1.1 Begripsafbakening: wat is lokaal bestuur?
Gemeente, gemeentebestuur en lokaal bestuur hetzelfde.
Lokaal bestuur in internationale bestuur vaak breder opgevat: voor subnationale overheden.
Zes kenmerken van een gemeente(bestuur):
1. De gemeente heeft jurisdictie over een specifiek gebied, gemeente beschikt binnen
haar eigen territoriale gebied over publiekrechtelijke bevoegdheden.
2. De gemeente is in dit gebied ondergeschikt aan een hogere autoriteit, aan provinciale
en rijksbestuur. Maar geen sprake van directe bevelsverhouding, ze moeten binnen
grenzen van hogere wet- en regelgeving blijven.
3. Het bestuur van gemeente is democratisch gelegitimeerd d.m.v. verkiezingen. Bij
gemeenteraadsverkiezingen kiezen burgers het bestuur van hun gemeente.
4. De gemeente heeft het recht om van haar burgers belasting te heffen
5. De gemeente heeft een open huishouding.
6. De gemeente is de fysiek meest nabije en territoriaal kleinste overheidslaag.
Provincie voldoet aan alle kenmerken behalve laatste.
Provincie is intermediair tussen Rijk en gemeente.
Waterschap = functioneel bestuur, voldoet aan 6e kenmerk, maar niet aan 5de en amper aan 3e.
Vooral 6de kenmerk maakt het lokaal bestuur.
1.2 Lokaal bestuur: zelfbestuur en medebestuur
Gemeente dichtst bij, zeker bij directe leefomgeving.
Maar bij veiligheid meer nationaal beleid.
Gemeente dus niet altijd meest nabije overheid: maar nabij zijn is wenskenmerk van lokaal
bestuur
Wel altijd territoriaal kleinste overheidslaag
Maar gemeente mag niet volledig zelf beslissen over haar beleid
Voert veel rijksbeleid uit
Gemeentebestuur is zelfbestuur als medebestuur.
Twee eeuwen geleden had lokale bestuur (steden en dorpen) weinig van doen met de
rijksoverheid.
- Was autonoom
- Vormde zelfstandige bestuur van burgers ter plaatse
Tegenwoordig gemeente vooral gezicht van overheid ter plaatse.
Gemeente als dienstverlener.
Tegenwoordig lijkt de gemeente minder politiek te worden en nam betekenis van
gemeenteraad als hoogste politieke orgaan af.
Dus twee rollen van gemeenten:
- Als gemeenschap
- Als publieke dienstverlener nu hier meer nadruk op
,1.3 Lokaal bestuur in de praktijk
Wet- en regelgeving zijn weliswaar voor alle gemeenten in NL gelijk, maar empirische
werkelijkheid die zich binnen het formele model openbaart is zeer pluriform.
- Grote verschillen in activiteiten en aantallen ambtenaren
- Elke gemeente, ondanks Gemeentewet, eigen regels en omgangsvormen
3 factoren die al deze wezenlijke verschillen verklaren:
- Verschil in inwonertal
- Verschil in mate van stedelijkheid
o Stedelijke gemeenten
o Plattelands gemeenten
o Randgemeenten
aard van bestuur hangt af o.a. af van stedelijkheid, omdat stedelijke
gemeenten vaak centrum vormen van een bepaalde regio
- Verschil door politieke en bestuurlijke cultuur
o Partijpolitieke kleur van gemeenten
o Bij verschillen in bestuurscultuur gaat ook om dieper gewortelde
omgangsvormen binnen politiek en bestuur ter plaatse.
In loop van tijd verschuivingen:
- Bewaker van veiligheid en algemeen belang (ruwweg in het midden van de 19e eeuw)
- Politieke representatie van emanciperende bevolkingsgroepen (eind 19e, begin 20e
eeuw)
- Bestuurscentrisch denken (midden 20e eeuw)
- Faciliterend bestuur (anno nu)
H.2: Binnenlands en lokaal bestuur: de leer en de essentie
2.1 Inleiding
Nadruk op binnenlandse relaties van gemeenten binnenlands bestuur.
Binnenlands bestuur heeft formele structuur:
- Gemeenten
o Dezelfde taken in principe
- Provincies
- Waterschappen
Verhoudingen tussen bestuurslagen in de wet vastgelegd, bv. financiële
verhoudingen.
Toch formele structuur geen vaststaand gegeven: maatschappelijke ontwikkelingen
kunnen aanpassingen vergen, redenen voor aanpassingen:
o Normatieve uitgangspunten botsen met maatschappelijke veranderingen
o Normatieve uitgangspunten veranderen gaandeweg zelf
Denken over lokaal bestuur als onderdeel binnenlands bestuur steeds aan
verandering onderhevig geweest.
Formele structuur: verschillende normatieve uitgangspunten aan ten grondslag leer van
binnenlands bestuur = geheel van normatieve uitgangspunten en empirische assumpties dat
aan de inrichting van binnenlands bestuur ten grondslag ligt.
- Bestaat geen ‘juiste’ leer
, - Bv. liberaal Johan Rudolph Thorbecke, grondlegger Nederlands binnenlands bestuur
- Maar wel dominerende standpunten
2.2 Johan Rudolph Thorbecke
Gemeente en rijksoverheid geheel verschillende oorsprong.
Lokale bestuur ouder dan nationale:
- Lokale bestuur had autonomie tijdens Republiek der Verenigde Nederlanden
- In FR tijd, 1795 einde autonomie: gemeenten werden administratieve lichamen,
ondergeschikt en verantwoording verschuldigd aan uitvoerend bewind: centrale
regering.
- In 1801 wel meer vrijheid gemeenten
- Met einde FR tijd echter geen einde centralisme:
o Gw 1814 kende grote mate van autonomie voor gewestelijke en plaatselijke
besturen, maar wel in combinatie met krachtig centraal (toen: Koninklijk)
bestuur.
o Gw bepaalde dat de besturen van steden, districten, heerlijkheden en dorpen de
vrije beschikking hadden over hun huishoudelijke belangen en daartoe de
vereiste plaatselijke bepalingen mochten maken.
Mochten echter niet strijdig zijn met algemene wetten of algemeen
belang.
Basis huidige binnenlands bestuur:
- Grondwetsherziening van 1848
- Daarop gebaseerde provinciewet van 1850
- Gemeentewet 1851.
- Johan Rudolph Thorbecke speelde centrale rol:
o Had in 1824 gedachtegoed van democratische rechtstaat in een leer voor het
binnenlands bestuur uitgewerkt.
o Analyseerde een staat als biologisch organisme:
Staat herbergt een georganiseerd volk
Leven verschillende gelijkwaardige groepen
Iedere groep (= deel organisme) is op zichzelf belangrijk, zoals ook bij
een lichaam. Als een of meer delen ontbreekt kan het geheel niet
volledig zijn. Delen kunnen ook niet zonder geheel
Binnen staat behoort het gelijkwaardige belang van ieder deel tot uitdrukking te
komen door erkenning van de eigen zelfstandigheid
Gemeente geen onderdeel van nationale overheid, maar gemeenten, provincies en
nationale overheid zijn alle drie een deel van het grotere geheel: de staat
‘Huis van Thorbecke’ = vals, want niet vaste bouwlagen maar organische
verhoudingen.
Zelfstandige kracht moest worden gestimuleerd, zonder vernietiging van stelsel als
geheel
Gemeenten hierdoor voor Thorbecke autonoom recht: werden gehandhaafd =
autonomie werd daarbij niet verleend, maar erkend als een eigen recht en tegelijk
geregeld en beperkt.
Thorbecke besefte dat bestaan van drie bestuurslagen met eigen initiatiefrecht tot
problemen kon leiden nationale belang ging boven provinciale belang en
provinciale belang boven lokale belang = hiërarchie van verantwoordelijkheden.
, Thorbecke wist nieuwe maatschappelijke waarden in een leer voor het binnenlands bestuur te
vertalen:
- Vroegere autonomie van lokale besturen verbinden met centralisme van koning
Willem I in zijn ‘organische staatstheorie’
- Tegelijkertijd bleven gemeenten in eerste plaats onderdeel staat
- Belangrijk ook keuze voor uniforme organisatie: onderscheid stad en platteland weg.
2.3 De soevereiniteit van de staat
Volgens Thorbecke kon een volledige soevereiniteit van de gemeenten en provincies niet zijn.
Alleen staat soevereiniteit, maar ook geen hiërarchische bevelsrelatie tussen nationaal en
lokaal bestuur.
Nu is dat gedecentraliseerd eenheidsstaat
Vandaag de dag discussie mate centralisatie en mate decentralisatie
Ontstaan hiervan sterk beïnvloed door ontwikkelingen in binnenlands bestuur:
- Halverwege vorige eeuw lagen lokale, provinciale en nationale sferen zo ver uit elkaar
dat gemeentelijke autonomie zonder veel problemen werkelijk inhoud kon hebben.
- In eerste decennia na 1851 traden belangrijke wijzigingen op:
o Industriële revolutie met sociale gevolgen zorgde voor uitbreiding
gemeentelijk takenpakket en grotere aandacht nationale overheid
o In 1887 om die reden voor eerst beginsel van medebewind in Gw vastgelegd:
Buys: beargumenteerde dat juist door medebewindrelatie de nationale
wetgever afhankelijk kon warden gemaakt van de gemeentelijke uitvoerders.
deconcentratie i.p.v. decentralisatie
- In praktijk een deel van de taken van Rijk samenvallen met die van gemeenten
- Gemeentelijke autonomie kreeg echter 20e eeuw groter accent: Buys en Oppenheim:
autonomie gemeente voorop
o Oppenheim plaatste de gemeente in driekringenleer als het ware tegenover
nationale overheid.
o Voor hem staat een geheel van drie zelfstandige huishoudingen. Iedere
bestuurslaag had autonome verantwoordelijkheid voor uitoefening van eigen
huishoudelijke bevoegdheden en inmenging vanuit andere bestuurslagen
onaanvaardbaar.
o Ook Buys vond lokale autonomie belangrijker dan medebewind
o Past ook bij calvinistische gedachtegoed: staat naast kleinere gemeenschappen.
- Denken over binnenlands bestuur veranderde wel naarmate de verhouding tussen Rijk
en gemeenten veranderde in de praktijk:
o Uitbreiding medebewind: gemeentelijke autonomie uitgehold en gemeenten en
rijk meer en meer met elkaar vervlochten. Dit was te zien in het denken:
Nationale overheid steeds meer boven het lokale bestuur gedacht
Van Poelje: vond noodzakelijk dat in moderne staat op centraal niveau
beslissingen over de hoofdlijnen van beleid werden genomen. Weer
erop dat Nederlandse bevolking steeds minder verschillen tussen
gemeenten accepteerde.
Brasz: nam nog verder afstand van idee van gemeente als bestuur van
lokale gemeenschap. Vraag centraal hoe overheid als geheel haar taken
zo doelmatig kon uitvoeren. Antwoord hierop is de verdeling van taken
en bevoegdheden tussen Rijk en gemeenten bepalen. Koos totaal aan
