Samenvatting Bestuursrecht II
JMH
Leereenheid 1: Handhaving deel I
1. Het Handhavingskader en de Twee Fasen
Positie in het bestuursproces: Handhaving heeft een secundair
karakter (roept geen nieuwe rechtsverhoudingen in het leven) en
vormt de sluitsteen van de keten: (1) normstelling → (2) uitvoering
→ (3) toezicht op naleving → (4) sanctionering.
Twee fasen van handhaving:
1. Toezichtsfase: Actief onderzoeken of voorschriften worden
nageleefd (titel 5.2 Awb).
2. Sanctiefase: Het opleggen van een belastende maatregel
(beschikking) bij een geconstateerde overtreding.
Onderscheid Toezicht vs. Opsporing (art. 1:6 Awb): Toezicht is
bestuursrechtelijk en vereist geen redelijk vermoeden van een
strafbaar feit. Opsporing is strafrechtelijk gekaderd en vereist wel
een verdenking. Soms bezit één ambtenaar beide hoedanigheden;
de hoedanigheid waarin wordt gehandeld moet tijdig expliciet
worden gemaakt.
Handhavingstekort & Overheid als object: Een
handhavingstekort ontstaat door onwil, capaciteitstekort of
onhandhaafbare regelgeving. Niet-handhaven tast de
geloofwaardigheid van het bestuur aan. Overheidslichamen kunnen
zelf ook object van handhaving zijn (bijv. gemeenten die
bouwvoorschriften schenden). Wanneer een bestuursorgaan
optreedt tegen een ander onderdeel van dezelfde overheid, spreekt
men van auto-handhaving.
Reikwijdte Awb & Grensgevallen: Hoofdstuk 5 Awb ziet
uitsluitend op publiekrechtelijke handhaving van wettelijke
voorschriften. Privaatrechtelijke en strafrechtelijke handhaving
vallen buiten de Awb (art. 1:6 Awb). De Wet Mulder kent materieel
bestuursrecht, maar sluit de procedureregels van de Awb uit.
2. Toezicht op Naleving (Titel 5.2 Awb)
Bevoegdheden toezichthouder (art. 5:15 – 5:19 Awb):
, o Art. 5:15 Awb: Betreden van plaatsen (uitgezonderd
woningen i.v.m. het huisrecht ex art. 12 Gw / art. 8 EVRM).
Voor woningen is een machtiging van de burgemeester vereist
op grond van de Algemene wet op het binnentreden. Het
huisrecht geldt overigens niet voor overheidsgebouwen.
o Art. 5:16 – 5:19 Awb: Vorderen van inlichtingen, inzage
zakelijke gegevens/bescheiden, monsters nemen en
onderzoeken van vervoermiddelen.
Medewerkingsplicht & Dwang (art. 5:20 Awb): Iedereen is
verplicht medewerking te verlenen. Uitzondering geldt voor
personen met een wettelijke geheimhoudingsplicht (zoals artsen of
notarissen).
o Sancties bij weigering: Bestuursrechtelijk
(bestuursdwang/dwangsom, art. 5:20 lid 3 Awb) of
strafrechtelijk via art. 184 Sr (opzettelijke belemmering).
Indien bestuursorganen geen bestuursdwang kunnen
toepassen, kunnen zij de medewerking proberen af te dwingen
via de civiele rechter.
Medewerkingsplicht & EVRM (EHRM Saunders): Het nemo-
teneturbeginsel geldt niet in de toezichtsfase voor bewijsmateriaal
dat onafhankelijk van de wil van de betrokkene bestaat. Cautie (art.
5:10a Awb / art. 29 Sv) en het zwijgrecht gelden pas vanaf het
moment dat een handeling overgaat in opsporing of er sprake is van
een criminal charge.
Normering: Bevoegdheden worden begrensd door het
evenredigheidsbeginsel (art. 5:13 Awb / art. 3:1 lid 2 Awb).
Toezichthandelingen zijn feitelijke handelingen (geen besluiten),
waardoor er in de regel pas beroep openstaat zodra een
toezichthandeling uitmondt in een sanctiebesluit.
3. Typen Sancties: Herstel vs. Bestraffend (H. 18 Awb)
Definities (art. 5:2 Awb):
o Herstelsanctie (art. 5:2 lid 1 onder b Awb): Gericht op herstel
van de legale situatie of het voorkomen van verdere
overtreding.
Last onder bestuursdwang (art. 5:21 Awb):
Herstellast gekoppeld aan de bevoegdheid van het
bestuur om de last door feitelijk handelen af te dwingen.
Last onder dwangsom (art. 5:31d Awb): Herstellast
gekoppeld aan de verplichting tot betaling van een
geldsom bij niet-tijdige uitvoering.
, o Bestraffende sanctie (art. 5:2 lid 1 onder c Awb): Gericht op
leedtoevoeging en afschrikking (bijv. bestuurlijke boete).
o Restcategorie: Ongelijksoortige sancties, zoals de intrekking of
wijziging van een subsidie (art. 4:48/4:49 Awb) of vergunning.
Cruciale verschillen tussen Herstel- en Bestraffende Sancties:
Thema Herstelsanctie Bestraffende sanctie
EVRM- Geen strafrechtelijke Kwalificeert als 'criminal
waarborgen waarborgen van toepassing. charge' (art. 6 & 7 EVRM; art.
14 & 15 IVBPR). Waarborgen:
zwijgrecht, ne bis in idem, lex
certa en onschuldpresumptie.
Schuldverei Objectief herstel; schuld is Het beginsel 'geen straf zonder
ste niet vereist. schuld' geldt (art. 5:41 Awb).
Wettelijke Algemene grondslag volstaat. Specifieke wettelijke grondslag
grondslag vereist (art. 5:4 Awb / art. 7
EVRM).
Rechterlijke Maatwerktoetsing op basis Volle toetsing aan het
Toetsing van de ingrijpendheid evenredigheidsbeginsel (art.
(uitspraak Harderwijk 2022). 3:4 lid 2 Awb; ABRvS Intrekking
APK).
Bewijsrecht Onrechtmatig verkregen Onrechtmatig verkregen bewijs
bewijs mag vaak worden leidt sneller tot
gebruikt (leidt hooguit tot bewijsuitsluiting.
schadevergoeding/verval
kostenverhaal).
4. De Beginselplicht tot Handhaving en Gedogen
Beginselplicht tot handhaving (ABRvS Haarlemse dakopbouw
& Rolhanddoekautomaat): Bij een geconstateerde overtreding is
het bevoegde bestuursorgaan gelet op het algemeen belang in de
regel verplicht om van zijn herstelbevoegdheid gebruik te maken.
Uitzonderingen op de handhavingsplicht:
1. Er is concreet zicht op legalisatie.
2. Handhavend optreden is zodanig
onevenredig/disproportioneel in verhouding tot de
daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te
worden afgezien (denk aan overmacht, overtredingen van
voorbijgaande aard of van zeer geringe betekenis).
3. Geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel of
gelijkheidsbeginsel.
, Handhavingsbeleid (ABRvS Rolhanddoekautomaat): Een
'redelijk te achten handhavingsbeleid' (eerst een waarschuwing en
pas bij vervolgovertreding handhaven) is toegestaan. Hanteert het
bestuur zo'n beleid, dan is het verplicht dit uit te voeren. Structureel
afzien van handhaving van bepaalde voorschriften is wél
onrechtmatig.
Bestuurlijk gedogen & Nieuwe Jurisprudentielijn (ABRvS
Gedogen in Bladel):
o Nieuwe hoofdregel: Een gedoogbeslissing (alsook de weigering
of intrekking daarvan) wordt niet meer gelijkgesteld met
een Awb-besluit. Het geeft geen rechtstreeks rechtsgevolg
en berust niet op een zelfstandige wettelijke bevoegdheid.
Alleen bij zeer uitzonderlijke situaties (zoals risico op
vrijheidsontneming) geldt een uitzondering.
o Rechtsbescherming: De overtreder kan rechtsbescherming
uitlokken door een vergunning aan te vragen of een
handhavingsbesluit af te wachten. Derden-belanghebbenden
vragen om handhaving.
o Handhaving gedoogvoorwaarden: Gedoogvoorwaarden zijn
niet zelfstandig handhaafbaar. Bij schending wordt de
gedoogbeslissing beëindigd en volgt handhaving op de
oorspronkelijke overtreding.
5. Strafrechtelijke, Privaatrechtelijke & Cumulatieve
Handhaving
Strafrechtelijke handhaving: Ingesteld voor zware delicten of
wanneer dwangmiddelen/vrijheidsstraffen nodig zijn.
Buitengerechtelijke afdoening geschiedt via de OM-afdoening (art.
257a Sv), waarbij de Officier van Justitie bij beschikking een boete
kan opleggen waartegen verzet openstaat (art. 257e Sv).
Afbakening Strafrecht vs. Bestuursrecht:
o CTW-criteria: Ernst van de overtreding, type schade, en de
behoefte aan opsporingsbevoegdheden.
o Besluit OM-afdoening: Bestuursrecht bij een besloten context
(bijv. fiscale wetgeving); strafrecht bij een open context (bijv.
openbare orde of geweld).
Privaatrechtelijke handhaving (Doorkruisingsleer):
o Tussen burgers onderling via onrechtmatige daad (art. 6:162
BW) of groepsacties (art. 3:305a BW).
JMH
Leereenheid 1: Handhaving deel I
1. Het Handhavingskader en de Twee Fasen
Positie in het bestuursproces: Handhaving heeft een secundair
karakter (roept geen nieuwe rechtsverhoudingen in het leven) en
vormt de sluitsteen van de keten: (1) normstelling → (2) uitvoering
→ (3) toezicht op naleving → (4) sanctionering.
Twee fasen van handhaving:
1. Toezichtsfase: Actief onderzoeken of voorschriften worden
nageleefd (titel 5.2 Awb).
2. Sanctiefase: Het opleggen van een belastende maatregel
(beschikking) bij een geconstateerde overtreding.
Onderscheid Toezicht vs. Opsporing (art. 1:6 Awb): Toezicht is
bestuursrechtelijk en vereist geen redelijk vermoeden van een
strafbaar feit. Opsporing is strafrechtelijk gekaderd en vereist wel
een verdenking. Soms bezit één ambtenaar beide hoedanigheden;
de hoedanigheid waarin wordt gehandeld moet tijdig expliciet
worden gemaakt.
Handhavingstekort & Overheid als object: Een
handhavingstekort ontstaat door onwil, capaciteitstekort of
onhandhaafbare regelgeving. Niet-handhaven tast de
geloofwaardigheid van het bestuur aan. Overheidslichamen kunnen
zelf ook object van handhaving zijn (bijv. gemeenten die
bouwvoorschriften schenden). Wanneer een bestuursorgaan
optreedt tegen een ander onderdeel van dezelfde overheid, spreekt
men van auto-handhaving.
Reikwijdte Awb & Grensgevallen: Hoofdstuk 5 Awb ziet
uitsluitend op publiekrechtelijke handhaving van wettelijke
voorschriften. Privaatrechtelijke en strafrechtelijke handhaving
vallen buiten de Awb (art. 1:6 Awb). De Wet Mulder kent materieel
bestuursrecht, maar sluit de procedureregels van de Awb uit.
2. Toezicht op Naleving (Titel 5.2 Awb)
Bevoegdheden toezichthouder (art. 5:15 – 5:19 Awb):
, o Art. 5:15 Awb: Betreden van plaatsen (uitgezonderd
woningen i.v.m. het huisrecht ex art. 12 Gw / art. 8 EVRM).
Voor woningen is een machtiging van de burgemeester vereist
op grond van de Algemene wet op het binnentreden. Het
huisrecht geldt overigens niet voor overheidsgebouwen.
o Art. 5:16 – 5:19 Awb: Vorderen van inlichtingen, inzage
zakelijke gegevens/bescheiden, monsters nemen en
onderzoeken van vervoermiddelen.
Medewerkingsplicht & Dwang (art. 5:20 Awb): Iedereen is
verplicht medewerking te verlenen. Uitzondering geldt voor
personen met een wettelijke geheimhoudingsplicht (zoals artsen of
notarissen).
o Sancties bij weigering: Bestuursrechtelijk
(bestuursdwang/dwangsom, art. 5:20 lid 3 Awb) of
strafrechtelijk via art. 184 Sr (opzettelijke belemmering).
Indien bestuursorganen geen bestuursdwang kunnen
toepassen, kunnen zij de medewerking proberen af te dwingen
via de civiele rechter.
Medewerkingsplicht & EVRM (EHRM Saunders): Het nemo-
teneturbeginsel geldt niet in de toezichtsfase voor bewijsmateriaal
dat onafhankelijk van de wil van de betrokkene bestaat. Cautie (art.
5:10a Awb / art. 29 Sv) en het zwijgrecht gelden pas vanaf het
moment dat een handeling overgaat in opsporing of er sprake is van
een criminal charge.
Normering: Bevoegdheden worden begrensd door het
evenredigheidsbeginsel (art. 5:13 Awb / art. 3:1 lid 2 Awb).
Toezichthandelingen zijn feitelijke handelingen (geen besluiten),
waardoor er in de regel pas beroep openstaat zodra een
toezichthandeling uitmondt in een sanctiebesluit.
3. Typen Sancties: Herstel vs. Bestraffend (H. 18 Awb)
Definities (art. 5:2 Awb):
o Herstelsanctie (art. 5:2 lid 1 onder b Awb): Gericht op herstel
van de legale situatie of het voorkomen van verdere
overtreding.
Last onder bestuursdwang (art. 5:21 Awb):
Herstellast gekoppeld aan de bevoegdheid van het
bestuur om de last door feitelijk handelen af te dwingen.
Last onder dwangsom (art. 5:31d Awb): Herstellast
gekoppeld aan de verplichting tot betaling van een
geldsom bij niet-tijdige uitvoering.
, o Bestraffende sanctie (art. 5:2 lid 1 onder c Awb): Gericht op
leedtoevoeging en afschrikking (bijv. bestuurlijke boete).
o Restcategorie: Ongelijksoortige sancties, zoals de intrekking of
wijziging van een subsidie (art. 4:48/4:49 Awb) of vergunning.
Cruciale verschillen tussen Herstel- en Bestraffende Sancties:
Thema Herstelsanctie Bestraffende sanctie
EVRM- Geen strafrechtelijke Kwalificeert als 'criminal
waarborgen waarborgen van toepassing. charge' (art. 6 & 7 EVRM; art.
14 & 15 IVBPR). Waarborgen:
zwijgrecht, ne bis in idem, lex
certa en onschuldpresumptie.
Schuldverei Objectief herstel; schuld is Het beginsel 'geen straf zonder
ste niet vereist. schuld' geldt (art. 5:41 Awb).
Wettelijke Algemene grondslag volstaat. Specifieke wettelijke grondslag
grondslag vereist (art. 5:4 Awb / art. 7
EVRM).
Rechterlijke Maatwerktoetsing op basis Volle toetsing aan het
Toetsing van de ingrijpendheid evenredigheidsbeginsel (art.
(uitspraak Harderwijk 2022). 3:4 lid 2 Awb; ABRvS Intrekking
APK).
Bewijsrecht Onrechtmatig verkregen Onrechtmatig verkregen bewijs
bewijs mag vaak worden leidt sneller tot
gebruikt (leidt hooguit tot bewijsuitsluiting.
schadevergoeding/verval
kostenverhaal).
4. De Beginselplicht tot Handhaving en Gedogen
Beginselplicht tot handhaving (ABRvS Haarlemse dakopbouw
& Rolhanddoekautomaat): Bij een geconstateerde overtreding is
het bevoegde bestuursorgaan gelet op het algemeen belang in de
regel verplicht om van zijn herstelbevoegdheid gebruik te maken.
Uitzonderingen op de handhavingsplicht:
1. Er is concreet zicht op legalisatie.
2. Handhavend optreden is zodanig
onevenredig/disproportioneel in verhouding tot de
daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te
worden afgezien (denk aan overmacht, overtredingen van
voorbijgaande aard of van zeer geringe betekenis).
3. Geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel of
gelijkheidsbeginsel.
, Handhavingsbeleid (ABRvS Rolhanddoekautomaat): Een
'redelijk te achten handhavingsbeleid' (eerst een waarschuwing en
pas bij vervolgovertreding handhaven) is toegestaan. Hanteert het
bestuur zo'n beleid, dan is het verplicht dit uit te voeren. Structureel
afzien van handhaving van bepaalde voorschriften is wél
onrechtmatig.
Bestuurlijk gedogen & Nieuwe Jurisprudentielijn (ABRvS
Gedogen in Bladel):
o Nieuwe hoofdregel: Een gedoogbeslissing (alsook de weigering
of intrekking daarvan) wordt niet meer gelijkgesteld met
een Awb-besluit. Het geeft geen rechtstreeks rechtsgevolg
en berust niet op een zelfstandige wettelijke bevoegdheid.
Alleen bij zeer uitzonderlijke situaties (zoals risico op
vrijheidsontneming) geldt een uitzondering.
o Rechtsbescherming: De overtreder kan rechtsbescherming
uitlokken door een vergunning aan te vragen of een
handhavingsbesluit af te wachten. Derden-belanghebbenden
vragen om handhaving.
o Handhaving gedoogvoorwaarden: Gedoogvoorwaarden zijn
niet zelfstandig handhaafbaar. Bij schending wordt de
gedoogbeslissing beëindigd en volgt handhaving op de
oorspronkelijke overtreding.
5. Strafrechtelijke, Privaatrechtelijke & Cumulatieve
Handhaving
Strafrechtelijke handhaving: Ingesteld voor zware delicten of
wanneer dwangmiddelen/vrijheidsstraffen nodig zijn.
Buitengerechtelijke afdoening geschiedt via de OM-afdoening (art.
257a Sv), waarbij de Officier van Justitie bij beschikking een boete
kan opleggen waartegen verzet openstaat (art. 257e Sv).
Afbakening Strafrecht vs. Bestuursrecht:
o CTW-criteria: Ernst van de overtreding, type schade, en de
behoefte aan opsporingsbevoegdheden.
o Besluit OM-afdoening: Bestuursrecht bij een besloten context
(bijv. fiscale wetgeving); strafrecht bij een open context (bijv.
openbare orde of geweld).
Privaatrechtelijke handhaving (Doorkruisingsleer):
o Tussen burgers onderling via onrechtmatige daad (art. 6:162
BW) of groepsacties (art. 3:305a BW).
