STAATS-EN ADMINISTRATIEF RECHT
Docent C. Baekeland
S.A.
, INHOUDSTAFEL
HOOFDSTUK 1: DE KWALIFICATIE ALS EEN “BESTUUR” ................................................................................. 5
HERHALING ............................................................................................................................................ 5
het begrip bestuur ............................................................................................................................................ 5
de uitvoerende macht ....................................................................................................................................... 5
de bijzondere machten ..................................................................................................................................... 6
residuaire vs. voorbehouden bevoegdheden .................................................................................................... 6
Hiërarchie der normen ...................................................................................................................................... 6
TITEL I. DE ADMINISTRATIEVE OVERHEID ........................................................................................................... 7
de organieke criteria: oprichting of erkenning ................................................................................................. 7
de organieke criteria: Het toezicht ................................................................................................................... 7
de functionele criteria: Taken van algemeen belang of openbare dienst ........................................................ 8
de functionele criteria: Het functionaliteits-, handelings- of gezagscriterium ................................................. 9
de tweewegenleer .......................................................................................................................................... 11
cumul voorwaarden? ...................................................................................................................................... 13
HOOFDSTUK 2: DE GEVOLGEN VAN DE KWALIFICATIE “BESTUUR” .............................................................. 13
TITEL I. DE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR (ABBB) .................................................. 13
algemene achtergrond ................................................................................................................................... 13
de procedurele ABBB ...................................................................................................................................... 14
A. De hoorplicht ............................................................................................................................................................ 14
toepassingsgevallen .................................................................................................................................................. 14
B. Het onpartijdigheidsbeginsel .................................................................................................................................... 14
toepassingsgevallen .................................................................................................................................................. 15
C. De motiveringsplicht ................................................................................................................................................. 16
D. Het fair play-beginsel ................................................................................................................................................ 18
toepassingsgevallen .................................................................................................................................................. 18
E. Het zorgvuldigheidsbeginsel ..................................................................................................................................... 18
F. Het beginsel van de redelijke termijn ....................................................................................................................... 18
1. de ordetermijn ...................................................................................................................................................... 18
2. de vervaltermijn .................................................................................................................................................... 19
3. termijnen die worden opgelegd aan de burger.................................................................................................... 19
de inhoudelijke ABBB ...................................................................................................................................... 20
A. Het gelijkheidsbeginsel ............................................................................................................................................. 20
toepassingsgevallen .................................................................................................................................................. 20
B. Het rechtzekerheids- en vertrouwensbeginsel ......................................................................................................... 20
C. De motiveringsplicht ................................................................................................................................................. 21
D. Het redelijkheidsbeginsel ......................................................................................................................................... 21
TITEL II. DE WETTEN VAN DE OPENBARE DIENST (WOD) ......................................................................... 22
Het continuïteitsbeginsel ................................................................................................................................ 22
het veranderlijkheidsbeginsel ......................................................................................................................... 22
De benuttigingsgelijkheid ............................................................................................................................... 23
TITEL III. BESLUIT................................................................................................................................... 23
HOOFDSTUK 3: DE ORGANISATIE VAN HET BESTUUR ................................................................................. 23
TITEL I. DE BESTUURSKUNDIGE EN ORGANISATORISCHE PRINCIPES VAN EEN BESTUUR ........................... 23
Algemeen ........................................................................................................................................................ 23
, TITEL II. HET PRINCIPE VAN CENTRALISATIE ............................................................................................ 25
TITEL III. HET PRINCIPE VAN DECONCERTATIE ......................................................................................... 25
TITEL IV. HET PRINCIPE VAN DECENTRALISATIE ...................................................................................... 26
TITEL V. HET BESTUURLIJK TOEZICHT ..................................................................................................... 28
algemeen ........................................................................................................................................................ 28
gewoon bestuurlijk toezicht............................................................................................................................ 28
Een algemeen bestuurlijk toezicht ................................................................................................................................ 28
Een bijzonder bestuurlijk toezicht ................................................................................................................................ 29
buitengewoon bestuurlijk toezicht ................................................................................................................. 29
Een dwangtoezicht ........................................................................................................................................................ 29
Een hervormingstoezicht .............................................................................................................................................. 29
bestuurlijk toeizcht op provincies en gemeenten ........................................................................................... 30
HOOFDSTUK 4: DE INTERNE WERKING VAN EEN BESTUUR ......................................................................... 30
TITEL I. HET OVERHEIDSPERSONEEL ....................................................................................................... 30
de verhouding tussen de ambtenaar en de overheid ..................................................................................... 30
De eigenschappen van een statutaire rechtsverhouding ............................................................................... 31
Het Koninklijk Besluit van 22 december 2000 (APKB)..................................................................................... 32
De specifieke situatie van de grondrechten van de ambtenaar ..................................................................... 33
De vrijheid van meningsuiting....................................................................................................................................... 33
De Vrijheden vereniging en vergadering ...................................................................................................................... 33
De Vrijheid van godsdienst ........................................................................................................................................... 34
Het tuchtrechtelijke regime van de ambtenaar ............................................................................................. 34
De Algemene Beginselen van het Statuut van het Rijkspersoneel (ABSRP) ................................................................. 35
De ordeningsmaatregelen............................................................................................................................................. 36
TITEL II. DE ABBB EN WOB ..................................................................................................................... 37
TITEL III. DE DOMEINGOEDEREN ............................................................................................................ 37
openbare domeingoederen ............................................................................................................................ 37
privatieve domeingoederen ............................................................................................................................ 38
HOOFDSTUK 5: DE EXTERNE WERKING VAN EEN BESTUUR ......................................................................... 38
TITEL I. DE ADMINISTRATIEVE SANCTIES ................................................................................................ 38
wat zijn administratieve sancties?.................................................................................................................. 38
soorten administratieve sancties en verschil met veiligheidsmaatregel ........................................................ 39
de administratieve sanctie als “straf” ............................................................................................................ 39
de GAS-boetes ................................................................................................................................................. 40
De administratieve procedure ...................................................................................................................................... 41
TITEL II. OPENBAARHEID VAN BESTUUR ................................................................................................. 41
een grondrecht................................................................................................................................................ 41
een actieve openbaarheid van bestuur .......................................................................................................... 42
een passieve openbaarheid van bestuur ........................................................................................................ 42
uitzonderingen op de openbaarheid van bestuur........................................................................................... 42
Uitzonderingen op alle bestuursdocumenten .............................................................................................................. 42
Uitzonderingen die betrekking hebben op federale bevoegheden.............................................................................. 43
Uitzonderingen die betrekking hebben op Vlaams niveau ........................................................................................... 43
absolute uitzonderingen ........................................................................................................................................... 43
relatieve uitzonderingen........................................................................................................................................... 44
andere uitzonderingen ............................................................................................................................................. 44
oudere bestuursdocumenten ................................................................................................................................... 44
aanvraagprocedure ........................................................................................................................................ 45
, beroepsprocedure ........................................................................................................................................... 45
TITEL III. CONTRACTEREN MET DE OVERHEID ......................................................................................... 46
algemeen ........................................................................................................................................................ 46
1. Consessies ................................................................................................................................................... 46
2. Overheidsopdrachten.................................................................................................................................. 47
Achtergrond en regelgeving .......................................................................................................................................... 47
type opdracht ........................................................................................................................................................... 47
toepassingsgebied .................................................................................................................................................... 47
De voorbereiding van de opdracht ............................................................................................................................... 48
De keuze van de te volgen procedure .......................................................................................................................... 48
1. gemeenrechtelijke plaatsingsprocedure .............................................................................................................. 48
2. onderhandelingsprocedure .................................................................................................................................. 49
3. Overheidsopdrachten met een beperkte waarde (art. 92 WO) ........................................................................... 51
4. Concurrentiedialoog (art. 39 WO) ........................................................................................................................ 51
5. Innovatiepartnerschap (art. 40 WO) .................................................................................................................... 52
De opdrachtdocumenten .............................................................................................................................................. 52
De uitsluitingsgronden .................................................................................................................................................. 53
1. De verplichte uitsluitingsgronden (art. 67 WO en art. 61 KB Plaatsing) .............................................................. 53
2. De uitsluitingsgrond inzake fiscale en sociale schulden (art. 68 WO en art. 62–63 KB Plaatsing) ....................... 54
3. De facultatieve uitsluitingsgronden (art. 69 WO)................................................................................................. 54
De selectiecriteria (art. 66 en 71 WO en art. 73 KB Plaatsing) ..................................................................................... 54
De gunningscriteria ....................................................................................................................................................... 55
De uitvoering ................................................................................................................................................................. 56
De rechtsbescherming .................................................................................................................................................. 57
HOOFDSTUK 6: DE GRONDRECHTEN EN HUN VERBAND MET EEN BESTUUR ................................................ 57
TITEL I. ALGEMEEN ................................................................................................................................ 57
TITEL II. DE KLASSIEKE LIBERALE GRONDRECHTEN .................................................................................. 58
de vrijheid van meningsuiting (art. 19 en 25 Gw. en 10 EVRM) ..................................................................... 58
De vrijheid van godsdienst (artt. 19-21 Gw. en 9 EVRM) ............................................................................... 58
De vrijheid van vereniging (art. 26 Gw. en 11 EVRM) .................................................................................... 59
De vrijheid van vergadering (art. 27 Gw. en 11 EVRM) .................................................................................. 59
TITEL III. DE SOCIALE GRONDRECHTEN ................................................................................................... 60
Het recht op privé-, familie- en gezinsleven (art. 22 Gw. en 8 EVRM)............................................................ 60
Het recht op onderwijs (art. 24 Gw.) .............................................................................................................. 61
TITEL IV. DE SOLIDARITEITSGRONDRECHTEN .......................................................................................... 62
Het recht op een menswaardig leven (art. 23 Gw.) ........................................................................................ 62
Het recht op een duurzame ontwikkeling (art. 7bis Gw.) ............................................................................... 63
,HOOFDSTUK 1: DE KWALIFICATIE ALS EEN “BESTUUR”
HERHALING
HET BEGRIP BESTUUR
Het bestuursrecht, of administratief recht, omvat het geheel van de geschreven en ongeschreven rechtsregels
met betrekking tot de werking van het bestuur. Enerzijds verwijst dit naar een activiteit of een functie, met name
het besturen. Anderzijds verwijst het naar het geheel van instellingen die instaan voor het bestuur, met name de
bestuursorganen.
Om te bepalen wat specifiek onder een bestuur valt, rijst de vraag of het gaat om een overheidsinstelling.
Verschillende wettelijke bepalingen verwijzen daarbij naar het begrip “administratieve overheid”, zoals:
- Artikel 14, §1, 1° van de RvS-wetten van 12 januari 1973 naar “administratieve overheden”;
- Artikel 1 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen
verwijst eveneens naar “administratieve overheden”;
- Artikel 3, 1° van het inmiddels opgeheven Vlaamse decreet van 26 maart 2004 inzake openbaarheid van
bestuur verwijst naar “administratieve overheid”;
- Artikel 2, 1° van het Vlaamse decreet van 7 mei 2004 houdende wijziging van het decreet van 7 juli 1998
inzake de Vlaamse Ombudsdienst, in het kader van bescherming van ambtenaren die melding maken
van onregelmatigheden.
Op het eerste gezicht lijkt het begrip bestuur enkel te verwijzen naar de uitvoerende macht. In de regelgeving
wijzen begrippen zoals “administratieve overheid”, “bestuursinstantie” en “Raad van State” immers vaak in die
richting. Toch is het begrip ruimer dan de uitvoerende macht.
De Raad van State fungeert als waakhond van de uitvoerende macht en behandelt zowel objectief als subjectief
contentieux:
Het objectief contentieux betreft de vernietiging van eenzijdige administratieve rechtshandelingen binnen zestig
dagen na publicatie in het Belgisch Staatsblad (erga omnes).
Het subjectief contentieux betreft het buiten toepassing laten van algemene, provinciale en plaatselijke
besluiten en verordeningen die strijdig zijn met de wet, door de gewone rechter op grond van artikel 159 van de
Gw. (inter partes).
DE UITVOERENDE MACHT
De uitvoerende macht (regering + koning) heeft een belangrijke rol bij het uitvoeren van wetten (art. 108 Gw. /
art. 20 BWHI). Deze bevoegdheid is ruim te interpreteren: uit de wet en uit haar beweegredenen mogen alle
gevolgen worden afgeleid die er op natuurlijke wijze uit voortvloeien en ermee in overeenstemming kunnen zijn
(Cass. 18 november 1924).
De uitvoerende macht is verplicht wetten uit te voeren binnen een redelijke termijn, wat samenwerking tussen
wetgevende en uitvoerende macht vereist. Koninklijke besluiten (KB) en ministeriële besluiten (MB) moeten
steeds in overeenstemming zijn met de wetten (hiërarchie van normen).
Tegelijk gelden beperkingen: de uitvoerende macht mag wetten niet opheffen, wijzigen, aanvullen, uitbreiden
of beperken, en ze mag noch de uitvoering van wetten schorsen, noch vrijstelling ervan verlenen.
S.A. 5
, DE BIJZONDERE MACHTEN
De bijzondere machten (art. 105 Gw. / art. 69 en 78 BWHI) voorzien dat de koning onder bepaalde voorwaarden
regelgevende bevoegdheden krijgt van het parlement. Waar dit vroeger eerder uitzonderlijk was, is het vandaag
steeds meer de norm, zoals vb. bij de hervorming van de NMBS en de COVID-19-maatregelen.
De bekrachtiging van de besluiten genomen onder bijzondere machten is van groot belang: daardoor vallen deze
onder toezicht van de Raad van State of van het Grondwettelijk Hof.
Het Grondwettelijk Hof controleert de wetgevende macht. In dit kader beschikt het over een objectief
contentieux, waarbij het wetten, decreten en ordonnanties kan vernietigen binnen de 6 maanden na publicatie
in het Belgisch Staatsblad (erga omnes). Het subjectief contentieux betreft het beantwoorden van prejudiciële
vragen en eventueel het buiten toepassing laten van strijdige wetgevende normen (inter partes).
RESIDUAIRE VS. VOORBEHOUDEN BEVOEGDHEDEN
Residuaire bevoegdheden Voorbehouden bevoegdheden
• Uitzonderlijke omstandigheden; • Uitzonderlijke omstandigheden;
• Duidelijk en nauwkeurig omschreven • Duidelijk en nauwkeurig omschreven
bevoegdheid; bevoegdheid;
• Beperkte duurtijd; • Beperkte duurtijd;
• Bekrachtiging door de wetgever in redelijke • Bekrachtiging door de wetgever in redelijke
termijn: optioneel; termijn: verplicht;
• Respect hogere rechtsnormen; • Respect hogere rechtsnormen;
• Verplichte collegialiteit ministerraad. • Verplichte collegialiteit ministerraad.
HIËRARCHIE DER NORMEN
Tot slot rijst de vraag hoe moet worden omgegaan met internationaal recht met rechtstreekse werking dat niet
grondwetsconform is.
S.A. 6
, TITEL I. DE ADMINISTRATIEVE OVERHEID
Om de kwalificatie van administratieve overheid te verwerven, zijn er enkele negatieve criteria voorhanden
(artikel 14, §1, 2° RvS-wetten). Voor wat betreft de wetgevende macht (inclusief de ombudsmannen) geldt dat
zij geen administratieve overheid is, behalve voor:
- Overheidsopdrachten;
- Personeelsaangelegenheden;
- De aanwerving, aanwijzing en benoeming in een openbaar ambt;
- Tuchtsancties.
Voor wat betreft de rechterlijke macht (inclusief het Rekenhof, Grondwettelijk Hof, Raad van State,
administratieve rechtscolleges en de Hoge Raad voor de Justitie) geldt eveneens dat zij geen administratieve
overheid is, behalve voor:
- Overheidsopdrachten;
- Personeelsaangelegenheden;
- De aanwerving, aanwijzing en benoeming in een openbaar ambt;
- Tuchtsancties.
Deze negatieve criteria worden vaak uitsluitingscriteria genoemd. Het is niet omdat een instelling tot de
uitvoerende macht behoort, dat zij automatisch een administratieve of bestuurlijke overheid is.
Om de kwalificatie van administratieve overheid te verwerven, zijn er enkele positieve criteria voorhanden. Deze
werden vooropgesteld door de rechtspraak van het Hof van Cassatie.
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen organieke criteria, nl.:
- Oprichting of erkenning;
- Toezicht.
En functionele criteria, nl.:
- Taken van algemeen belang of openbare dienst;
- Het functionaliteits-, handelings- of gezagscriterium.
DE ORGANIEKE CRITERIA: OPRICHTING OF ERKENNING
Het Hof van Cassatie stelt dat een administratieve overheid een instelling is die door de federale overheid, een
overheid van de gewesten of gemeenschappen, provincies en/of gemeenten wordt opgericht of erkend. Het is
irrelevant of de instelling een privaat- of publiekrechtelijke oorsprong heeft.
• Publiekrechtelijke oorsprong: oprichting;
• Privaatrechtelijke oorsprong: erkenning;
• Wat bij een fusie of bij een overname?
De oprichting moet gebeuren bij een wettelijke norm in formele zin. Het kan zowel een natuurlijke persoon als
rechtspersoon zijn.
DE ORGANIEKE CRITERIA: HET TOEZICHT
Er zijn 2 mogelijke vormen van toezicht.
S.A. 7
,Bij een toezicht sensu lato beheerst de oprichtende of erkennende overheid de overgrote werking van de
administratieve overheid. Zo kan het vb. onmogelijk zijn dat deze laatstgenoemde overheid zichzelf kan
ontbinden.
Voorbeelden hiervan zijn Bpost, Proximus, NMBS en Skeyes.
Bij toezicht sensu stricto zal de oprichtende of erkennende overheid toezicht uitoefenen op de
rechtmatigheid/opportuniteit van eenzijdige derdenbindende beslissingen. Vb. hiervan zijn toezicht door de
regeringscommissaris, het opleggen van subsidievoorwaarden en het voorrecht om de organen van de
administratieve overheid zelf (mede) samen te stellen.
Een voorbeeld hiervan is AP Hogeschool Antwerpen.
DE FUNCTIONELE CRITERIA: TAKEN VAN ALGEMEEN BELANG OF OPENBARE DIENST
Een organieke openbare dienst is een overheidsdienst die één of meer taken van algemeen belang verzorgt.
Bv. het gemeentehuis, politie, brandweer, Toerisme Vlaanderen.
Een functionele openbare dienst is een bepaalde taak van algemeen belang.
Bv. het ophalen van huisvuil, justitiële diensten, onderwijs, openbaar vervoer.
Openbare orde betreft de essentiële belangen van de Staat of collectiviteit (publiekrechtelijke visie) of
economische en morele steunpilaren van de samenleving (privaatrechtelijke visie).
Taken van algemeen belang zijn een verzamelterm:
• Een blanco norm;
• Evalueert in tijd en ruimte;
• Wordt initieel bepaald door het bevoegde wetgevende orgaan.
Een eerste mogelijke aanknopingspunt zijn beperkingen aan relatieve grondrechten, zoals aan de vrijheden van
meningsuiting (art. 19 Gw. en 10 EVRM), godsdienst (art. 19–21 Gw. en 9 EVRM), persoonlijke levenssfeer (art.
22 Gw. en 8 EVRM), vergadering (art. 26 Gw. en 11 EVRM) en vereniging (art. 27 Gw. en 11 EVRM).
Meer bepaald zijn dit:
• Het economische welzijn van het land; • Het vrijwaren van de rechten en vrijheden
• De openbare veiligheid; van anderen;
• De openbare orde; • De territoriale integriteit;
• De nationale veiligheid; • Bescherming van de goede naam;
• Het voorkomen van wanorde of van • Het vertrouwelijk karakter van
strafbare feiten; mededelingen;
• De gezondheidsbescherming; • Het gezag en de onpartijdigheid van
• De goede zeden; rechterlijke macht.
Een tweede mogelijke aanknopingspunt zijn de Europese diensten van algemeen belang. Deze omvatten 3
categorieën:
1. De diensten van algemeen economisch belang (DAEB)
Deze diensten hebben betrekking op activiteiten die geen reguliere economische activiteiten vormen, zoals
bepaalde havenwerken. Voorbeelden van DAEB zijn een publieke omroep en openbaar vervoer.
S.A. 8
,2. De niet-economische diensten van algemeen belang (NEDAB)
Deze diensten worden gekenmerkt door de afwezigheid van een economisch karakter. Ze hebben betrekking op
het staatsgezag, de sociale zekerheid of op sociale, culturele en/of onderwijskundige domeinen. Voorbeelden
hiervan zijn rechtspraak, vergunningen en de publieke drinkwatervoorziening.
3. De sociale diensten van algemeen belang (SDAB)
Deze diensten hebben betrekking op gezondheidsdiensten, sociale zekerheid en andere diensten die een
preventief doel nastreven en grotere integratie op de arbeidsmarkt en in de samenleving beogen. Ze besteden
veel aandacht aan de noden van zwakke gebruikers en willen het economische beleid in verband brengen met
de sociale en werkloosheidsstrategieën.
DE FUNCTIONELE CRITERIA: HET FUNCTIONALITEITS-, HANDELINGS- OF GEZAGSCRITERIUM
Het gezagscriterium wordt door het Hof van Cassatie omschreven als de mogelijkheid om “de eigen
verplichtingen tegenover anderen eenzijdig te bepalen of verplichtingen van die anderen eenzijdig vast te stellen”.
De Raad van State vult dit aan met de zinsnede “[…] welke verplichtingen onder meer kunnen bestaan in het
moeten erkennen of ondergaan van bevoegdheden of van rechten welke door het met het openbaar gezag
toegerust orgaan aan derden worden gegeven”.
Vaak wordt er ook de vergelijking gemaakt met de imperiumbevoegdheid van een overheid. Dit is “[…] de
exorbitante bevoegdheid om in het rechtsverkeer ter verwezenlijking van doeleinden die van algemeen belang
zijn aan anderen eenzijdig bindende verplichtingen te kunnen opleggen, meer bepaald door de eigen
verplichtingen tegenover anderen eenzijdig te bepalen of door de verplichtingen van die anderen eenzijdig vast
te stellen, welke verplichtingen onder meer kunnen bestaan in het moeten erkennen of ondergaan van
bevoegdheden of rechten welke door het met openbaar gezag toegerust orgaan aan derden worden gegeven”.
Imperiumbevoegdheid impliceert de mogelijkheid om derdenbindende beslissingen met een individueel
karakter te kunnen nemen die onmiddellijk uitvoerbaar zijn, waardoor zijn titularis zonder voorafgaand
rechterlijk beroep zijn beslissingen kan uitvoeren. Deze bestuursbeslissingen worden “bewust […] verricht met
het oog op het creëren van rechtsgevolgen of het beletten van de totstandkoming van bepaalde rechtsgevolgen,
met andere woorden de handeling die gericht is op de wijziging van een bestaande rechtstoestand of die
integendeel erop gericht is een wijziging in de rechtstoestand te beletten”.
Met andere woorden, het gezagscriterium (of de imperiumbevoegdheid) omvat het vermogen van een
overheid om een eenzijdige individuele rechtshandeling met een direct uitvoerbaar karakter te kunnen
nemen.
Niet alle bestuurshandelingen vallen onder het gezagscriterium. Een reglementaire bestuurshandeling is geen
individuele bestuurshandeling:
− De reglementaire bestuurshandeling: formuleert rechtsregels in abstracto en heeft een algemene
draagwijdte. Rechtsgevolgen kunnen onbeperkt aantal maal worden toegepast;
− Een individuele bestuurshandeling: formuleert rechtsregels in concreto met betrekking tot een
bepaalde persoon of bepaald goed en heeft een individuele draagwijdte. Rechtsgevolgen kunnen slechts
eenmaal worden toegepast.
Het enige criterium dat relevant is om beiden van elkaar te onderscheiden, is de draagwijdte van de
bestuurshandeling.
S.A. 9
, De individuele rechtshandeling kan de reglementaire rechtshandeling niet wijzigen, zelfs niet indien de
bestuurshandeling afkomstig is van dezelfde overheid. Een ontwerp van een reglementaire bestuurshandeling
moet voorafgaand worden voorgelegd aan de Afdeling Wetgeving van de Raad van State voor advies,
uitgezonderd:
1. In geval dat dit slaat op begrotingen, rekeningen, leningen, domeinverrichtingen en legercontingent;
2. Bij hoogdringendheid (motivatie staat in het reglementair besluit).
In geval dit advies niet wordt gevraagd, leidt dit tot haar onregelmatigheid. Een mogelijke omweg is het
spoedadvies van artikel 84, 3° RvS-Wetten binnen de 5 werkdagen (maximaal 8 werkdagen). Dit moet
gemotiveerd worden en het ontwerpbesluit mag niet meer op substantiële punten worden gewijzigd. Als
mogelijke wijzigingen betrekking hebben op elementen die behoren tot de discretionaire beoordelingsvrijheid
van de betrokken overheid, hoeft er geen bijkomend advies meer te worden gevraagd.
Gebonden bevoegdheid verwijst naar de legaliteit van beslissingen, met name aan welke voorwaarden een
bestuurshandeling moet voldoen.
Bv. Welk orgaan binnen de overheid is er bevoegd om te beslissen, Binnen welke termijn en onder welke
voorwaarden dient te worden beslist, De bestuurshandeling moet formeel gemotiveerd zijn, etc.
Discretionaire bevoegdheid verwijst naar het beleid van de betrokken overheid of wordt met een mindere term
ook “opportuniteitskeuze” genoemd. De overheid beschikt over een keuzevrijheid en mag zelf kiezen voor zover
haar keuze niet kennelijk onredelijk is (geen willekeur).
Bv. Het al dan niet verstrekken van meerdere subsidies en Het bepalen van grondslagen voor een GAS-boete.
Een volkomen gebonden bestuurshandeling is mogelijk, een volledige discretionaire bestuurshandeling niet. Er
is steeds een minimale graad aan legaliteit aanwezig.
Het gevolg van het onderscheid tussen een gebonden en een discretionaire bevoegdheid vertaalt zich
hoofdzakelijk in de rechterlijke controle. De rechter mag de legaliteit volledig controleren, maar beschikt slechts
over een marginale toetsing voor wat betreft de opportuniteit.
Alle bestuurshandelingen worden weerlegbaar vermoed om wettelijk te zijn (dit is het zogenaamde “privilège du
préalable”). De bewijslast van onwettelijkheid rust op de persoon die dit beweert.
− Toepassing van de regel “wie beweert moet bewijzen”;
− Uitzondering: een overheid mag een bestuurshandeling die op een grove wijze onwettig is, negeren
omdat zij ervan mag uitgaan dat deze feitelijk niet bestaat. Belangrijk is, wat is grof?
Voor zover dit nodig is voor het algemeen belang, is een bestuurshandeling dan ook onmiddellijk uitvoerbaar.
Bv. Beslissing van een verkeersagent.
Tot slot kan de overheid de betrokken bestuurshandeling nader toelichten, uitbreiden, beperken en/of
moduleren.
Verder zijn er 3 soorten eenzijdige administratieve rechtshandelingen met een derdenbindende
beslissingsbevoegdheid, met name:
1. Geen betrokkenheid burger: Bv. belasting, opeising of onteigening;
2. Voorafgaande uitnodiging naar de burger: Bv. Vergunningen;
S.A. 10
Docent C. Baekeland
S.A.
, INHOUDSTAFEL
HOOFDSTUK 1: DE KWALIFICATIE ALS EEN “BESTUUR” ................................................................................. 5
HERHALING ............................................................................................................................................ 5
het begrip bestuur ............................................................................................................................................ 5
de uitvoerende macht ....................................................................................................................................... 5
de bijzondere machten ..................................................................................................................................... 6
residuaire vs. voorbehouden bevoegdheden .................................................................................................... 6
Hiërarchie der normen ...................................................................................................................................... 6
TITEL I. DE ADMINISTRATIEVE OVERHEID ........................................................................................................... 7
de organieke criteria: oprichting of erkenning ................................................................................................. 7
de organieke criteria: Het toezicht ................................................................................................................... 7
de functionele criteria: Taken van algemeen belang of openbare dienst ........................................................ 8
de functionele criteria: Het functionaliteits-, handelings- of gezagscriterium ................................................. 9
de tweewegenleer .......................................................................................................................................... 11
cumul voorwaarden? ...................................................................................................................................... 13
HOOFDSTUK 2: DE GEVOLGEN VAN DE KWALIFICATIE “BESTUUR” .............................................................. 13
TITEL I. DE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR (ABBB) .................................................. 13
algemene achtergrond ................................................................................................................................... 13
de procedurele ABBB ...................................................................................................................................... 14
A. De hoorplicht ............................................................................................................................................................ 14
toepassingsgevallen .................................................................................................................................................. 14
B. Het onpartijdigheidsbeginsel .................................................................................................................................... 14
toepassingsgevallen .................................................................................................................................................. 15
C. De motiveringsplicht ................................................................................................................................................. 16
D. Het fair play-beginsel ................................................................................................................................................ 18
toepassingsgevallen .................................................................................................................................................. 18
E. Het zorgvuldigheidsbeginsel ..................................................................................................................................... 18
F. Het beginsel van de redelijke termijn ....................................................................................................................... 18
1. de ordetermijn ...................................................................................................................................................... 18
2. de vervaltermijn .................................................................................................................................................... 19
3. termijnen die worden opgelegd aan de burger.................................................................................................... 19
de inhoudelijke ABBB ...................................................................................................................................... 20
A. Het gelijkheidsbeginsel ............................................................................................................................................. 20
toepassingsgevallen .................................................................................................................................................. 20
B. Het rechtzekerheids- en vertrouwensbeginsel ......................................................................................................... 20
C. De motiveringsplicht ................................................................................................................................................. 21
D. Het redelijkheidsbeginsel ......................................................................................................................................... 21
TITEL II. DE WETTEN VAN DE OPENBARE DIENST (WOD) ......................................................................... 22
Het continuïteitsbeginsel ................................................................................................................................ 22
het veranderlijkheidsbeginsel ......................................................................................................................... 22
De benuttigingsgelijkheid ............................................................................................................................... 23
TITEL III. BESLUIT................................................................................................................................... 23
HOOFDSTUK 3: DE ORGANISATIE VAN HET BESTUUR ................................................................................. 23
TITEL I. DE BESTUURSKUNDIGE EN ORGANISATORISCHE PRINCIPES VAN EEN BESTUUR ........................... 23
Algemeen ........................................................................................................................................................ 23
, TITEL II. HET PRINCIPE VAN CENTRALISATIE ............................................................................................ 25
TITEL III. HET PRINCIPE VAN DECONCERTATIE ......................................................................................... 25
TITEL IV. HET PRINCIPE VAN DECENTRALISATIE ...................................................................................... 26
TITEL V. HET BESTUURLIJK TOEZICHT ..................................................................................................... 28
algemeen ........................................................................................................................................................ 28
gewoon bestuurlijk toezicht............................................................................................................................ 28
Een algemeen bestuurlijk toezicht ................................................................................................................................ 28
Een bijzonder bestuurlijk toezicht ................................................................................................................................ 29
buitengewoon bestuurlijk toezicht ................................................................................................................. 29
Een dwangtoezicht ........................................................................................................................................................ 29
Een hervormingstoezicht .............................................................................................................................................. 29
bestuurlijk toeizcht op provincies en gemeenten ........................................................................................... 30
HOOFDSTUK 4: DE INTERNE WERKING VAN EEN BESTUUR ......................................................................... 30
TITEL I. HET OVERHEIDSPERSONEEL ....................................................................................................... 30
de verhouding tussen de ambtenaar en de overheid ..................................................................................... 30
De eigenschappen van een statutaire rechtsverhouding ............................................................................... 31
Het Koninklijk Besluit van 22 december 2000 (APKB)..................................................................................... 32
De specifieke situatie van de grondrechten van de ambtenaar ..................................................................... 33
De vrijheid van meningsuiting....................................................................................................................................... 33
De Vrijheden vereniging en vergadering ...................................................................................................................... 33
De Vrijheid van godsdienst ........................................................................................................................................... 34
Het tuchtrechtelijke regime van de ambtenaar ............................................................................................. 34
De Algemene Beginselen van het Statuut van het Rijkspersoneel (ABSRP) ................................................................. 35
De ordeningsmaatregelen............................................................................................................................................. 36
TITEL II. DE ABBB EN WOB ..................................................................................................................... 37
TITEL III. DE DOMEINGOEDEREN ............................................................................................................ 37
openbare domeingoederen ............................................................................................................................ 37
privatieve domeingoederen ............................................................................................................................ 38
HOOFDSTUK 5: DE EXTERNE WERKING VAN EEN BESTUUR ......................................................................... 38
TITEL I. DE ADMINISTRATIEVE SANCTIES ................................................................................................ 38
wat zijn administratieve sancties?.................................................................................................................. 38
soorten administratieve sancties en verschil met veiligheidsmaatregel ........................................................ 39
de administratieve sanctie als “straf” ............................................................................................................ 39
de GAS-boetes ................................................................................................................................................. 40
De administratieve procedure ...................................................................................................................................... 41
TITEL II. OPENBAARHEID VAN BESTUUR ................................................................................................. 41
een grondrecht................................................................................................................................................ 41
een actieve openbaarheid van bestuur .......................................................................................................... 42
een passieve openbaarheid van bestuur ........................................................................................................ 42
uitzonderingen op de openbaarheid van bestuur........................................................................................... 42
Uitzonderingen op alle bestuursdocumenten .............................................................................................................. 42
Uitzonderingen die betrekking hebben op federale bevoegheden.............................................................................. 43
Uitzonderingen die betrekking hebben op Vlaams niveau ........................................................................................... 43
absolute uitzonderingen ........................................................................................................................................... 43
relatieve uitzonderingen........................................................................................................................................... 44
andere uitzonderingen ............................................................................................................................................. 44
oudere bestuursdocumenten ................................................................................................................................... 44
aanvraagprocedure ........................................................................................................................................ 45
, beroepsprocedure ........................................................................................................................................... 45
TITEL III. CONTRACTEREN MET DE OVERHEID ......................................................................................... 46
algemeen ........................................................................................................................................................ 46
1. Consessies ................................................................................................................................................... 46
2. Overheidsopdrachten.................................................................................................................................. 47
Achtergrond en regelgeving .......................................................................................................................................... 47
type opdracht ........................................................................................................................................................... 47
toepassingsgebied .................................................................................................................................................... 47
De voorbereiding van de opdracht ............................................................................................................................... 48
De keuze van de te volgen procedure .......................................................................................................................... 48
1. gemeenrechtelijke plaatsingsprocedure .............................................................................................................. 48
2. onderhandelingsprocedure .................................................................................................................................. 49
3. Overheidsopdrachten met een beperkte waarde (art. 92 WO) ........................................................................... 51
4. Concurrentiedialoog (art. 39 WO) ........................................................................................................................ 51
5. Innovatiepartnerschap (art. 40 WO) .................................................................................................................... 52
De opdrachtdocumenten .............................................................................................................................................. 52
De uitsluitingsgronden .................................................................................................................................................. 53
1. De verplichte uitsluitingsgronden (art. 67 WO en art. 61 KB Plaatsing) .............................................................. 53
2. De uitsluitingsgrond inzake fiscale en sociale schulden (art. 68 WO en art. 62–63 KB Plaatsing) ....................... 54
3. De facultatieve uitsluitingsgronden (art. 69 WO)................................................................................................. 54
De selectiecriteria (art. 66 en 71 WO en art. 73 KB Plaatsing) ..................................................................................... 54
De gunningscriteria ....................................................................................................................................................... 55
De uitvoering ................................................................................................................................................................. 56
De rechtsbescherming .................................................................................................................................................. 57
HOOFDSTUK 6: DE GRONDRECHTEN EN HUN VERBAND MET EEN BESTUUR ................................................ 57
TITEL I. ALGEMEEN ................................................................................................................................ 57
TITEL II. DE KLASSIEKE LIBERALE GRONDRECHTEN .................................................................................. 58
de vrijheid van meningsuiting (art. 19 en 25 Gw. en 10 EVRM) ..................................................................... 58
De vrijheid van godsdienst (artt. 19-21 Gw. en 9 EVRM) ............................................................................... 58
De vrijheid van vereniging (art. 26 Gw. en 11 EVRM) .................................................................................... 59
De vrijheid van vergadering (art. 27 Gw. en 11 EVRM) .................................................................................. 59
TITEL III. DE SOCIALE GRONDRECHTEN ................................................................................................... 60
Het recht op privé-, familie- en gezinsleven (art. 22 Gw. en 8 EVRM)............................................................ 60
Het recht op onderwijs (art. 24 Gw.) .............................................................................................................. 61
TITEL IV. DE SOLIDARITEITSGRONDRECHTEN .......................................................................................... 62
Het recht op een menswaardig leven (art. 23 Gw.) ........................................................................................ 62
Het recht op een duurzame ontwikkeling (art. 7bis Gw.) ............................................................................... 63
,HOOFDSTUK 1: DE KWALIFICATIE ALS EEN “BESTUUR”
HERHALING
HET BEGRIP BESTUUR
Het bestuursrecht, of administratief recht, omvat het geheel van de geschreven en ongeschreven rechtsregels
met betrekking tot de werking van het bestuur. Enerzijds verwijst dit naar een activiteit of een functie, met name
het besturen. Anderzijds verwijst het naar het geheel van instellingen die instaan voor het bestuur, met name de
bestuursorganen.
Om te bepalen wat specifiek onder een bestuur valt, rijst de vraag of het gaat om een overheidsinstelling.
Verschillende wettelijke bepalingen verwijzen daarbij naar het begrip “administratieve overheid”, zoals:
- Artikel 14, §1, 1° van de RvS-wetten van 12 januari 1973 naar “administratieve overheden”;
- Artikel 1 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen
verwijst eveneens naar “administratieve overheden”;
- Artikel 3, 1° van het inmiddels opgeheven Vlaamse decreet van 26 maart 2004 inzake openbaarheid van
bestuur verwijst naar “administratieve overheid”;
- Artikel 2, 1° van het Vlaamse decreet van 7 mei 2004 houdende wijziging van het decreet van 7 juli 1998
inzake de Vlaamse Ombudsdienst, in het kader van bescherming van ambtenaren die melding maken
van onregelmatigheden.
Op het eerste gezicht lijkt het begrip bestuur enkel te verwijzen naar de uitvoerende macht. In de regelgeving
wijzen begrippen zoals “administratieve overheid”, “bestuursinstantie” en “Raad van State” immers vaak in die
richting. Toch is het begrip ruimer dan de uitvoerende macht.
De Raad van State fungeert als waakhond van de uitvoerende macht en behandelt zowel objectief als subjectief
contentieux:
Het objectief contentieux betreft de vernietiging van eenzijdige administratieve rechtshandelingen binnen zestig
dagen na publicatie in het Belgisch Staatsblad (erga omnes).
Het subjectief contentieux betreft het buiten toepassing laten van algemene, provinciale en plaatselijke
besluiten en verordeningen die strijdig zijn met de wet, door de gewone rechter op grond van artikel 159 van de
Gw. (inter partes).
DE UITVOERENDE MACHT
De uitvoerende macht (regering + koning) heeft een belangrijke rol bij het uitvoeren van wetten (art. 108 Gw. /
art. 20 BWHI). Deze bevoegdheid is ruim te interpreteren: uit de wet en uit haar beweegredenen mogen alle
gevolgen worden afgeleid die er op natuurlijke wijze uit voortvloeien en ermee in overeenstemming kunnen zijn
(Cass. 18 november 1924).
De uitvoerende macht is verplicht wetten uit te voeren binnen een redelijke termijn, wat samenwerking tussen
wetgevende en uitvoerende macht vereist. Koninklijke besluiten (KB) en ministeriële besluiten (MB) moeten
steeds in overeenstemming zijn met de wetten (hiërarchie van normen).
Tegelijk gelden beperkingen: de uitvoerende macht mag wetten niet opheffen, wijzigen, aanvullen, uitbreiden
of beperken, en ze mag noch de uitvoering van wetten schorsen, noch vrijstelling ervan verlenen.
S.A. 5
, DE BIJZONDERE MACHTEN
De bijzondere machten (art. 105 Gw. / art. 69 en 78 BWHI) voorzien dat de koning onder bepaalde voorwaarden
regelgevende bevoegdheden krijgt van het parlement. Waar dit vroeger eerder uitzonderlijk was, is het vandaag
steeds meer de norm, zoals vb. bij de hervorming van de NMBS en de COVID-19-maatregelen.
De bekrachtiging van de besluiten genomen onder bijzondere machten is van groot belang: daardoor vallen deze
onder toezicht van de Raad van State of van het Grondwettelijk Hof.
Het Grondwettelijk Hof controleert de wetgevende macht. In dit kader beschikt het over een objectief
contentieux, waarbij het wetten, decreten en ordonnanties kan vernietigen binnen de 6 maanden na publicatie
in het Belgisch Staatsblad (erga omnes). Het subjectief contentieux betreft het beantwoorden van prejudiciële
vragen en eventueel het buiten toepassing laten van strijdige wetgevende normen (inter partes).
RESIDUAIRE VS. VOORBEHOUDEN BEVOEGDHEDEN
Residuaire bevoegdheden Voorbehouden bevoegdheden
• Uitzonderlijke omstandigheden; • Uitzonderlijke omstandigheden;
• Duidelijk en nauwkeurig omschreven • Duidelijk en nauwkeurig omschreven
bevoegdheid; bevoegdheid;
• Beperkte duurtijd; • Beperkte duurtijd;
• Bekrachtiging door de wetgever in redelijke • Bekrachtiging door de wetgever in redelijke
termijn: optioneel; termijn: verplicht;
• Respect hogere rechtsnormen; • Respect hogere rechtsnormen;
• Verplichte collegialiteit ministerraad. • Verplichte collegialiteit ministerraad.
HIËRARCHIE DER NORMEN
Tot slot rijst de vraag hoe moet worden omgegaan met internationaal recht met rechtstreekse werking dat niet
grondwetsconform is.
S.A. 6
, TITEL I. DE ADMINISTRATIEVE OVERHEID
Om de kwalificatie van administratieve overheid te verwerven, zijn er enkele negatieve criteria voorhanden
(artikel 14, §1, 2° RvS-wetten). Voor wat betreft de wetgevende macht (inclusief de ombudsmannen) geldt dat
zij geen administratieve overheid is, behalve voor:
- Overheidsopdrachten;
- Personeelsaangelegenheden;
- De aanwerving, aanwijzing en benoeming in een openbaar ambt;
- Tuchtsancties.
Voor wat betreft de rechterlijke macht (inclusief het Rekenhof, Grondwettelijk Hof, Raad van State,
administratieve rechtscolleges en de Hoge Raad voor de Justitie) geldt eveneens dat zij geen administratieve
overheid is, behalve voor:
- Overheidsopdrachten;
- Personeelsaangelegenheden;
- De aanwerving, aanwijzing en benoeming in een openbaar ambt;
- Tuchtsancties.
Deze negatieve criteria worden vaak uitsluitingscriteria genoemd. Het is niet omdat een instelling tot de
uitvoerende macht behoort, dat zij automatisch een administratieve of bestuurlijke overheid is.
Om de kwalificatie van administratieve overheid te verwerven, zijn er enkele positieve criteria voorhanden. Deze
werden vooropgesteld door de rechtspraak van het Hof van Cassatie.
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen organieke criteria, nl.:
- Oprichting of erkenning;
- Toezicht.
En functionele criteria, nl.:
- Taken van algemeen belang of openbare dienst;
- Het functionaliteits-, handelings- of gezagscriterium.
DE ORGANIEKE CRITERIA: OPRICHTING OF ERKENNING
Het Hof van Cassatie stelt dat een administratieve overheid een instelling is die door de federale overheid, een
overheid van de gewesten of gemeenschappen, provincies en/of gemeenten wordt opgericht of erkend. Het is
irrelevant of de instelling een privaat- of publiekrechtelijke oorsprong heeft.
• Publiekrechtelijke oorsprong: oprichting;
• Privaatrechtelijke oorsprong: erkenning;
• Wat bij een fusie of bij een overname?
De oprichting moet gebeuren bij een wettelijke norm in formele zin. Het kan zowel een natuurlijke persoon als
rechtspersoon zijn.
DE ORGANIEKE CRITERIA: HET TOEZICHT
Er zijn 2 mogelijke vormen van toezicht.
S.A. 7
,Bij een toezicht sensu lato beheerst de oprichtende of erkennende overheid de overgrote werking van de
administratieve overheid. Zo kan het vb. onmogelijk zijn dat deze laatstgenoemde overheid zichzelf kan
ontbinden.
Voorbeelden hiervan zijn Bpost, Proximus, NMBS en Skeyes.
Bij toezicht sensu stricto zal de oprichtende of erkennende overheid toezicht uitoefenen op de
rechtmatigheid/opportuniteit van eenzijdige derdenbindende beslissingen. Vb. hiervan zijn toezicht door de
regeringscommissaris, het opleggen van subsidievoorwaarden en het voorrecht om de organen van de
administratieve overheid zelf (mede) samen te stellen.
Een voorbeeld hiervan is AP Hogeschool Antwerpen.
DE FUNCTIONELE CRITERIA: TAKEN VAN ALGEMEEN BELANG OF OPENBARE DIENST
Een organieke openbare dienst is een overheidsdienst die één of meer taken van algemeen belang verzorgt.
Bv. het gemeentehuis, politie, brandweer, Toerisme Vlaanderen.
Een functionele openbare dienst is een bepaalde taak van algemeen belang.
Bv. het ophalen van huisvuil, justitiële diensten, onderwijs, openbaar vervoer.
Openbare orde betreft de essentiële belangen van de Staat of collectiviteit (publiekrechtelijke visie) of
economische en morele steunpilaren van de samenleving (privaatrechtelijke visie).
Taken van algemeen belang zijn een verzamelterm:
• Een blanco norm;
• Evalueert in tijd en ruimte;
• Wordt initieel bepaald door het bevoegde wetgevende orgaan.
Een eerste mogelijke aanknopingspunt zijn beperkingen aan relatieve grondrechten, zoals aan de vrijheden van
meningsuiting (art. 19 Gw. en 10 EVRM), godsdienst (art. 19–21 Gw. en 9 EVRM), persoonlijke levenssfeer (art.
22 Gw. en 8 EVRM), vergadering (art. 26 Gw. en 11 EVRM) en vereniging (art. 27 Gw. en 11 EVRM).
Meer bepaald zijn dit:
• Het economische welzijn van het land; • Het vrijwaren van de rechten en vrijheden
• De openbare veiligheid; van anderen;
• De openbare orde; • De territoriale integriteit;
• De nationale veiligheid; • Bescherming van de goede naam;
• Het voorkomen van wanorde of van • Het vertrouwelijk karakter van
strafbare feiten; mededelingen;
• De gezondheidsbescherming; • Het gezag en de onpartijdigheid van
• De goede zeden; rechterlijke macht.
Een tweede mogelijke aanknopingspunt zijn de Europese diensten van algemeen belang. Deze omvatten 3
categorieën:
1. De diensten van algemeen economisch belang (DAEB)
Deze diensten hebben betrekking op activiteiten die geen reguliere economische activiteiten vormen, zoals
bepaalde havenwerken. Voorbeelden van DAEB zijn een publieke omroep en openbaar vervoer.
S.A. 8
,2. De niet-economische diensten van algemeen belang (NEDAB)
Deze diensten worden gekenmerkt door de afwezigheid van een economisch karakter. Ze hebben betrekking op
het staatsgezag, de sociale zekerheid of op sociale, culturele en/of onderwijskundige domeinen. Voorbeelden
hiervan zijn rechtspraak, vergunningen en de publieke drinkwatervoorziening.
3. De sociale diensten van algemeen belang (SDAB)
Deze diensten hebben betrekking op gezondheidsdiensten, sociale zekerheid en andere diensten die een
preventief doel nastreven en grotere integratie op de arbeidsmarkt en in de samenleving beogen. Ze besteden
veel aandacht aan de noden van zwakke gebruikers en willen het economische beleid in verband brengen met
de sociale en werkloosheidsstrategieën.
DE FUNCTIONELE CRITERIA: HET FUNCTIONALITEITS-, HANDELINGS- OF GEZAGSCRITERIUM
Het gezagscriterium wordt door het Hof van Cassatie omschreven als de mogelijkheid om “de eigen
verplichtingen tegenover anderen eenzijdig te bepalen of verplichtingen van die anderen eenzijdig vast te stellen”.
De Raad van State vult dit aan met de zinsnede “[…] welke verplichtingen onder meer kunnen bestaan in het
moeten erkennen of ondergaan van bevoegdheden of van rechten welke door het met het openbaar gezag
toegerust orgaan aan derden worden gegeven”.
Vaak wordt er ook de vergelijking gemaakt met de imperiumbevoegdheid van een overheid. Dit is “[…] de
exorbitante bevoegdheid om in het rechtsverkeer ter verwezenlijking van doeleinden die van algemeen belang
zijn aan anderen eenzijdig bindende verplichtingen te kunnen opleggen, meer bepaald door de eigen
verplichtingen tegenover anderen eenzijdig te bepalen of door de verplichtingen van die anderen eenzijdig vast
te stellen, welke verplichtingen onder meer kunnen bestaan in het moeten erkennen of ondergaan van
bevoegdheden of rechten welke door het met openbaar gezag toegerust orgaan aan derden worden gegeven”.
Imperiumbevoegdheid impliceert de mogelijkheid om derdenbindende beslissingen met een individueel
karakter te kunnen nemen die onmiddellijk uitvoerbaar zijn, waardoor zijn titularis zonder voorafgaand
rechterlijk beroep zijn beslissingen kan uitvoeren. Deze bestuursbeslissingen worden “bewust […] verricht met
het oog op het creëren van rechtsgevolgen of het beletten van de totstandkoming van bepaalde rechtsgevolgen,
met andere woorden de handeling die gericht is op de wijziging van een bestaande rechtstoestand of die
integendeel erop gericht is een wijziging in de rechtstoestand te beletten”.
Met andere woorden, het gezagscriterium (of de imperiumbevoegdheid) omvat het vermogen van een
overheid om een eenzijdige individuele rechtshandeling met een direct uitvoerbaar karakter te kunnen
nemen.
Niet alle bestuurshandelingen vallen onder het gezagscriterium. Een reglementaire bestuurshandeling is geen
individuele bestuurshandeling:
− De reglementaire bestuurshandeling: formuleert rechtsregels in abstracto en heeft een algemene
draagwijdte. Rechtsgevolgen kunnen onbeperkt aantal maal worden toegepast;
− Een individuele bestuurshandeling: formuleert rechtsregels in concreto met betrekking tot een
bepaalde persoon of bepaald goed en heeft een individuele draagwijdte. Rechtsgevolgen kunnen slechts
eenmaal worden toegepast.
Het enige criterium dat relevant is om beiden van elkaar te onderscheiden, is de draagwijdte van de
bestuurshandeling.
S.A. 9
, De individuele rechtshandeling kan de reglementaire rechtshandeling niet wijzigen, zelfs niet indien de
bestuurshandeling afkomstig is van dezelfde overheid. Een ontwerp van een reglementaire bestuurshandeling
moet voorafgaand worden voorgelegd aan de Afdeling Wetgeving van de Raad van State voor advies,
uitgezonderd:
1. In geval dat dit slaat op begrotingen, rekeningen, leningen, domeinverrichtingen en legercontingent;
2. Bij hoogdringendheid (motivatie staat in het reglementair besluit).
In geval dit advies niet wordt gevraagd, leidt dit tot haar onregelmatigheid. Een mogelijke omweg is het
spoedadvies van artikel 84, 3° RvS-Wetten binnen de 5 werkdagen (maximaal 8 werkdagen). Dit moet
gemotiveerd worden en het ontwerpbesluit mag niet meer op substantiële punten worden gewijzigd. Als
mogelijke wijzigingen betrekking hebben op elementen die behoren tot de discretionaire beoordelingsvrijheid
van de betrokken overheid, hoeft er geen bijkomend advies meer te worden gevraagd.
Gebonden bevoegdheid verwijst naar de legaliteit van beslissingen, met name aan welke voorwaarden een
bestuurshandeling moet voldoen.
Bv. Welk orgaan binnen de overheid is er bevoegd om te beslissen, Binnen welke termijn en onder welke
voorwaarden dient te worden beslist, De bestuurshandeling moet formeel gemotiveerd zijn, etc.
Discretionaire bevoegdheid verwijst naar het beleid van de betrokken overheid of wordt met een mindere term
ook “opportuniteitskeuze” genoemd. De overheid beschikt over een keuzevrijheid en mag zelf kiezen voor zover
haar keuze niet kennelijk onredelijk is (geen willekeur).
Bv. Het al dan niet verstrekken van meerdere subsidies en Het bepalen van grondslagen voor een GAS-boete.
Een volkomen gebonden bestuurshandeling is mogelijk, een volledige discretionaire bestuurshandeling niet. Er
is steeds een minimale graad aan legaliteit aanwezig.
Het gevolg van het onderscheid tussen een gebonden en een discretionaire bevoegdheid vertaalt zich
hoofdzakelijk in de rechterlijke controle. De rechter mag de legaliteit volledig controleren, maar beschikt slechts
over een marginale toetsing voor wat betreft de opportuniteit.
Alle bestuurshandelingen worden weerlegbaar vermoed om wettelijk te zijn (dit is het zogenaamde “privilège du
préalable”). De bewijslast van onwettelijkheid rust op de persoon die dit beweert.
− Toepassing van de regel “wie beweert moet bewijzen”;
− Uitzondering: een overheid mag een bestuurshandeling die op een grove wijze onwettig is, negeren
omdat zij ervan mag uitgaan dat deze feitelijk niet bestaat. Belangrijk is, wat is grof?
Voor zover dit nodig is voor het algemeen belang, is een bestuurshandeling dan ook onmiddellijk uitvoerbaar.
Bv. Beslissing van een verkeersagent.
Tot slot kan de overheid de betrokken bestuurshandeling nader toelichten, uitbreiden, beperken en/of
moduleren.
Verder zijn er 3 soorten eenzijdige administratieve rechtshandelingen met een derdenbindende
beslissingsbevoegdheid, met name:
1. Geen betrokkenheid burger: Bv. belasting, opeising of onteigening;
2. Voorafgaande uitnodiging naar de burger: Bv. Vergunningen;
S.A. 10
