H4
4.1 inleiding
Naast (1) het ambt regering is te wijzen op (2) de Koning, die, zoals in het
vorig hoofdstuk bleek, binnen en buiten de regering taken en
bevoegdheden uitoefent, (3) de ministers die eveneens in de regering
maar ook daarbuiten een eigen rol vervullen, (4) de ministerraad die als
college van ministers onder meer de eenheid van het kabinet bevordert,
(5) de minister-president die onder meer als voorzitter van de ministerraad
optreedt, en (6) de staatssecretarissen die hiërarchisch ondergeschikt zijn
aan de minister, maar naar buiten als minister optreden. Tevens is nog te
wijzen op de positie van de ministeries in de Nederlandse
regeringsstructuur. In deze organisatie-eenheden is het ambtelijke
apparaat werkzaam dat onder het gezag van de minister staat.
In regeringssystemen kunnen de onderlinge verhoudingen verschuiven.
Soms speelt de minister-president een leidende rol, in andere perioden ligt
de nadruk meer op afzonderlijke ministers of de ministerraad. De
Grondwet biedt hiervoor ruimte: het is een open systeem dat zich aan
politieke ontwikkelingen kan aanpassen.
De organisatie van regeringen in westerse staten steunt doorgaans op drie
principes: leiderschap, collegialiteit en ressort. Het leiderschapsprincipe
bevordert slagvaardigheid en eenheid van beleid. Collegialiteit waarborgt
samenwerking, betrokkenheid van politieke stromingen en zorgvuldige
besluitvorming. Het ressortprincipe zorgt voor een efficiënte verdeling van
taken en deskundigheid doordat ministers zelfstandig beleid voeren
binnen hun portefeuille. Samen bieden deze principes checks and
balances en voorkomen ze machtsconcentratie.
Toepassing van deze principes verschilt per land. In de Verenigde Staten
overheerst leiderschap: de president voert de regering en ministers
adviseren slechts. In Europese parlementaire stelsels is meer evenwicht, al
leggen landen verschillende accenten. Soms is leiderschap sterker, elders
is collegialiteit bepalend.
In het vervolg staat centraal welke principes in de Nederlandse
regeringsstructuur gelden en welke daarin het zwaarst wegen. De rol van
de Koning blijft daarbij buiten beschouwing.
4.2 de regering
Meningsverschillen tussen de ministers en de Koning behoren niet naar
buiten te komen, het beraad binnen de regering ‘geheim van noordeinde’
is vertrouwelijk.
, Voor besluiten van de regering zijn altijd twee handtekeningen nodig: die
van de Koning (seign) en die van een minister of staatssecretaris
(contraseign). Volgens de Grondwet (art. 46 en 47) kan ook een
staatssecretaris samen met de Koning regeringsbesluiten tot stand
brengen, omdat hij in dat geval als minister optreedt.
In de praktijk heeft vooral de minister-president regelmatig contact met de
Koning: zij overleggen wekelijks, terwijl andere ministers en
staatssecretarissen de Koning slechts incidenteel spreken. Het initiatief tot
besluitvorming ligt bij de minister, die een ontwerp-koninklijk besluit
opstelt en dit ter ondertekening aan de Koning voorlegt. Nadat de Koning
heeft getekend, plaatst de minister het contraseign en is het besluit
rechtsgeldig tot stand gekomen.
4.3 de ministers
De minister is het primaire ambt binnen de regering. Samen met de
Koning vormt hij de regering (art. 42 Gw), leidt hij een ministerie (art. 44
Gw) en maakt hij deel uit van de ministerraad (art. 45 Gw).
De Grondwet regelt hun rechtspositie slechts summier. Benoeming en
ontslag verlopen bij koninklijk besluit (art. 43 Gw), contrasigneerd door de
minister-president (art. 48 Gw), maar in de praktijk bepaalt vooral de
vertrouwensregel de verhouding met het parlement. Bij aantreden leggen
ministers een eed af (art. 49 Gw). Er zijn geen formele eisen zoals leeftijd
of nationaliteit, noch een vaste ambtsduur.
Ministers zijn politieke ambtsdragers, niet te vergelijken met ambtenaren.
Zij zijn afkomstig uit coalitiepartijen en onderhouden nauwe banden met
hun fracties, maar bewaren wel afstand: zij vervullen geen
partijbestuursfunctie en leggen nevenfuncties en financiële belangen neer
om belangenverstrengeling te voorkomen.
Het ambt van minister is onverenigbaar met dat van Kamerlid (art. 57 Gw)
en met functies in onder meer de Raad van State, de Algemene
Rekenkamer en de rechterlijke macht. Het ministersambt is in de praktijk
een fulltime functie.
Twee constitutionele waarborgen gelden specifiek: parlementaire
immuniteit (art. 71 Gw), waardoor ministers niet aansprakelijk zijn voor
uitlatingen in parlementaire vergaderingen, en een bijzondere
strafprocedure voor ambtsmisdrijven (art. 119 Gw), waarbij alleen de
Tweede Kamer of de regering vervolging bij de Hoge Raad kan instellen.
4.4 ministers en ministeries
Art. 44 Gw bepaalt dat de rijksdienst wordt verdeeld in ministeries, elk
geleid door een minister. Ministeries bestaan meestal uit een centraal
apparaat in Den Haag en buitendiensten. Ongeveer 120.000 ambtenaren
4.1 inleiding
Naast (1) het ambt regering is te wijzen op (2) de Koning, die, zoals in het
vorig hoofdstuk bleek, binnen en buiten de regering taken en
bevoegdheden uitoefent, (3) de ministers die eveneens in de regering
maar ook daarbuiten een eigen rol vervullen, (4) de ministerraad die als
college van ministers onder meer de eenheid van het kabinet bevordert,
(5) de minister-president die onder meer als voorzitter van de ministerraad
optreedt, en (6) de staatssecretarissen die hiërarchisch ondergeschikt zijn
aan de minister, maar naar buiten als minister optreden. Tevens is nog te
wijzen op de positie van de ministeries in de Nederlandse
regeringsstructuur. In deze organisatie-eenheden is het ambtelijke
apparaat werkzaam dat onder het gezag van de minister staat.
In regeringssystemen kunnen de onderlinge verhoudingen verschuiven.
Soms speelt de minister-president een leidende rol, in andere perioden ligt
de nadruk meer op afzonderlijke ministers of de ministerraad. De
Grondwet biedt hiervoor ruimte: het is een open systeem dat zich aan
politieke ontwikkelingen kan aanpassen.
De organisatie van regeringen in westerse staten steunt doorgaans op drie
principes: leiderschap, collegialiteit en ressort. Het leiderschapsprincipe
bevordert slagvaardigheid en eenheid van beleid. Collegialiteit waarborgt
samenwerking, betrokkenheid van politieke stromingen en zorgvuldige
besluitvorming. Het ressortprincipe zorgt voor een efficiënte verdeling van
taken en deskundigheid doordat ministers zelfstandig beleid voeren
binnen hun portefeuille. Samen bieden deze principes checks and
balances en voorkomen ze machtsconcentratie.
Toepassing van deze principes verschilt per land. In de Verenigde Staten
overheerst leiderschap: de president voert de regering en ministers
adviseren slechts. In Europese parlementaire stelsels is meer evenwicht, al
leggen landen verschillende accenten. Soms is leiderschap sterker, elders
is collegialiteit bepalend.
In het vervolg staat centraal welke principes in de Nederlandse
regeringsstructuur gelden en welke daarin het zwaarst wegen. De rol van
de Koning blijft daarbij buiten beschouwing.
4.2 de regering
Meningsverschillen tussen de ministers en de Koning behoren niet naar
buiten te komen, het beraad binnen de regering ‘geheim van noordeinde’
is vertrouwelijk.
, Voor besluiten van de regering zijn altijd twee handtekeningen nodig: die
van de Koning (seign) en die van een minister of staatssecretaris
(contraseign). Volgens de Grondwet (art. 46 en 47) kan ook een
staatssecretaris samen met de Koning regeringsbesluiten tot stand
brengen, omdat hij in dat geval als minister optreedt.
In de praktijk heeft vooral de minister-president regelmatig contact met de
Koning: zij overleggen wekelijks, terwijl andere ministers en
staatssecretarissen de Koning slechts incidenteel spreken. Het initiatief tot
besluitvorming ligt bij de minister, die een ontwerp-koninklijk besluit
opstelt en dit ter ondertekening aan de Koning voorlegt. Nadat de Koning
heeft getekend, plaatst de minister het contraseign en is het besluit
rechtsgeldig tot stand gekomen.
4.3 de ministers
De minister is het primaire ambt binnen de regering. Samen met de
Koning vormt hij de regering (art. 42 Gw), leidt hij een ministerie (art. 44
Gw) en maakt hij deel uit van de ministerraad (art. 45 Gw).
De Grondwet regelt hun rechtspositie slechts summier. Benoeming en
ontslag verlopen bij koninklijk besluit (art. 43 Gw), contrasigneerd door de
minister-president (art. 48 Gw), maar in de praktijk bepaalt vooral de
vertrouwensregel de verhouding met het parlement. Bij aantreden leggen
ministers een eed af (art. 49 Gw). Er zijn geen formele eisen zoals leeftijd
of nationaliteit, noch een vaste ambtsduur.
Ministers zijn politieke ambtsdragers, niet te vergelijken met ambtenaren.
Zij zijn afkomstig uit coalitiepartijen en onderhouden nauwe banden met
hun fracties, maar bewaren wel afstand: zij vervullen geen
partijbestuursfunctie en leggen nevenfuncties en financiële belangen neer
om belangenverstrengeling te voorkomen.
Het ambt van minister is onverenigbaar met dat van Kamerlid (art. 57 Gw)
en met functies in onder meer de Raad van State, de Algemene
Rekenkamer en de rechterlijke macht. Het ministersambt is in de praktijk
een fulltime functie.
Twee constitutionele waarborgen gelden specifiek: parlementaire
immuniteit (art. 71 Gw), waardoor ministers niet aansprakelijk zijn voor
uitlatingen in parlementaire vergaderingen, en een bijzondere
strafprocedure voor ambtsmisdrijven (art. 119 Gw), waarbij alleen de
Tweede Kamer of de regering vervolging bij de Hoge Raad kan instellen.
4.4 ministers en ministeries
Art. 44 Gw bepaalt dat de rijksdienst wordt verdeeld in ministeries, elk
geleid door een minister. Ministeries bestaan meestal uit een centraal
apparaat in Den Haag en buitendiensten. Ongeveer 120.000 ambtenaren
