Inleiding staats- en bestuursrecht
Het staatsrecht (of constitutioneel recht) heeft betrekking op en regelt ‘de
staat’. Staatsrecht is het recht dat uitsluitend relaties regelt waarbij de
overheid betrokken is. Ook het bestuursrecht regelt altijd relaties waarbij
de overheid is betrokken. In dit opzicht onderscheidt het zich niet van het
staatsrecht. Toch heeft het maken van onderscheid tussen beide wel
methodologische en didactische zin. Het staatsrecht omvat dan de regels
die de totstandkoming, gelding en de handhaving van de overige
rechtsnormen regelen, alsmede de regels volgens elke de eerstgenoemde
regels gewijzigd mogen worden. In deze betekenis is het staatsrecht het
primaire, scheppende, funderende recht zonder welk de gelding van het
overige recht positiefrechtelijk niet is te verklaren. Volgens deze
omschrijving geldt het bestuursrecht op grond van het staatsrecht en
vormt aldus secundair recht.
Het staatsrecht heeft betrekking op verhoudingen (relaties) waarbij de
overheid is betrokken. Het kan dan ook gaan om relaties tussen
‘overheden’. Het begrip overheid veronderstelt dat er anderen zijn dan de
overheid. Een overheid zonder onderdanen – of burgers – is dan ook een
zinloos begrip. Het staatsrecht heeft dan ook tevens betrekking op relaties
tussen de overheid en de onderdaan. Het regelt grotendeels eenzijdige
machtsuitoefening van de overheid over de onderdaan. Echter is het
staatsrecht er niet in geslaagd alle overheidsmacht te verrechtelijken. Dat
komt mede doordat het staatsrecht veel open normen en begrippen
bevat, waarvan de betekenis in de praktijk veelal bepaald wordt door
degenen die de politieke macht bezitten.
Het staatsrecht heeft hiernaast vier functies:
Constitueren: het aanstellen van overheidsambten.
Attribueren: het toekennen van bevoegdheden aan
overheidsambten.
Reguleren: het stellen van voorwaarden en grenzen aan de
uitoefening van die bevoegdheden.
Legitimeren: het bijdragen aan de aanvaarding van burgers van en
het vertrouwen in de machtsuitoefening door de staat.
De aanvaarding van overheidsgezag is afhankelijk van de mate waarin en
de wijze waarop het volk invloed heeft op en controle heeft over de
totstandkoming en toepassing van algemeen geldende normen.
Overheid
Het begrip ‘overheid’ houdt verband met macht en bevoegdheid. Macht is
te beschouwen als een feitelijke potentie tot dwang. Bevoegdheid is te
,beschouwen als rechtens geregeld macht. Zonder recht wordt
bevoegdheid pure macht.
De overheid kan in het publiekrecht, via eenzijdige publiekrechtelijke
rechtshandelingen bindende besluiten nemen. In het begrip ‘overheid’ zijn
macht en bevoegdheid onlosmakelijk verbonden. Het staatsrecht nu
regelt de betrekkingen binnen en met die overheid. Dit betekent dat er
personen of groepen binnen die overheid zijn met welke betrekkingen
kunnen bestaan. Aldus stuiten we op het begrip instelling, ambt.
Ambt
In de loop van de historie is de macht, de overheidsfunctie,
gedepersonaliseerd. Het idee dat overheidsmacht kan of moet toevallen
aan een ambt en niet aan een persoon heeft grote gevolgen gehad voor
de ontwikkeling van de overheid en haar organisatie. Ons huidige
staatsrecht is hier nog steeds op gebaseerd. Staatsrecht is eigenlijk
grotendeels ‘ambtenrecht.’ De overheid bestaat uit een complex van
ambten, met onderscheiden bevoegdheden en taken, waarbij het ambt in
stand blijft, ook al ontbreekt de ambtsdrager.
De rechtsstaat
In een rechtstaat wordt de macht en het optreden van de overheid steeds
begrensd door rechtsregels. De term rechtsstaat houdt geen direct
verband met de vraag of de overheid de burgers wel voldoende onder de
duim heeft. Integendeel, hij heeft betrekking op grenzen gesteld aan het
optreden van de overheid en is aldus een element van de regulerende
functie. Ook hangt het begrip van origine niet samen met prestaties die
de overheid de burgers levert.
Het begrip rechtstaat kan worden afgezet tegen twee andere begrippen,
te weten de politiestaat en de totalitaire staat. Politiestaat is een begrip
dat in de negentiende eeuw duidde op een overheid die min of meer per
geval, afhankelijk van de omstandigheden, naar eigen goeddunken
optrad. De rechtstaatsgedachte vormt hierop een correctie. In een
totalitaire staat is er rechtens geen grens aan de overheidsinterventie.
Ook hierop is de rechtsstaatgedachte een reactie, onder andere door
middel van positivering van de klassieke grondrechten.
,Vijf beginselen van de democratische rechtstaat
Uit het Nederlandse staatsrecht zijn vijf basiselementen van de
rechtstaatsgedachte te filteren:
(1)Als eerste element van de rechtstaat is het legaliteitsbeginsel te
noemen. Elk overheidsoptreden moeten berusten op een wettelijke
bepaling (wet in de formele zin). Dit principe beoogt de overheid te
verhinderen willekeurig op te treden en keer zicht aldus tegen de
politiestaat. Het legaliteitsbeginsel bevordert rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid.
(2)Ten tweede de machtenscheiding, ook wel trias politica. De
belangrijkste overheidsfuncties worden verdeeld over drie machten.
De wetgevende macht maakt de regels en controleert de
uitvoerende macht die op haar beurt de regels uitvoert en
verantwoordelijk is voor het dagelijks bestuur. De rechterlijke macht
controleert de uitvoerende macht en beslecht conflicten tussen
overheid en burgers. Hiermee wordt een systeem van check-and-
balances gewaarborgd.
(3)Tot derde moet gewezen worden op de klassieke grondrechten als
element van de rechtstaat. De klassieke grondrechten beogen een
totalitaire staat te voorkomen door bepaalde privésferen te
beschermen tegen overheidsbemoeienis.
(4)Dan is er ten vierde het democratiebeginsel, die inhoudt dat
overheidsoptreden aanvaardbaar en legitiem moet zijn voor de
burger. Het is een politiek systeem waarin burgers een gelijke
invloed hebben op het nemen van bindende collectieve
beslissingen. Wetgeving moet door democratisch gekozen
volksvertegenwoordigers namens het volk tot stand worden
gebracht.
(5)De onafhankelijke rechter. De rechtelijke controle op de overheid en
de mogelijkheid om als burger naar een onafhankelijke rechter te
stappen, ook tegen een overheid in (art. 17 Gw).
De regering, de Koning, ministers en staatssecretarissen
De Grondwet noemt als eerste ambt de regering. De regering wordt
gevormd door de Koning en de ministers, waarbij de ministers de
ministeriële verantwoordelijkheid dragen (art. 42 Gw). Dit houdt in dat de
, Koning onschendbaar is. Koninklijke onschendbaarheid houdt in dat geen
enkele staatsinstelling dwingend gezag heeft over de Koning. Simpel
gezegd: de Koning is geen verantwoording schuldig aan het parlement. De
onschendbaarheid van de Koning houdt daarnaast in dat de Koning
strafrechtelijke immuniteit geniet. Hij kan (ook als hij afstand heeft
gedaan van de troon) niet strafrechtelijk worden vervolgd voor handelen
tijdens zijn koningschap. Hij kan ook niet als getuige in een strafprocedure
worden betrokken. Op deze strafrechtelijke immuniteit staat wel een
uitzondering. Krachtens het Statuut van Rome inzake het Internationaal
Strafhof kan een staatshoofd strafrechtelijk worden vervolgd in het geval
van genocide of oorlogsmisdrijven. De grondwet maakt het wel mogelijk
om de Koning zijn koninklijk gezag te laten verliezen, dit kan wanneer de
Staten-Generaal hem buiten staat verklaart (art. 35 Gw), bijvoorbeeld
wanneer de Koning zich schuldig maakt aan ernstige wetsschendingen.
De onverantwoordelijkheid en strafrechtelijke immuniteit impliceren
overigens niet dat de Koning boven wet verheven is. Ook de Koning moet
zich als elke andere burger aan de Grondwet en wet houden.
Hoewel de Koning enkel formeel gezien onderdeel is van de regering (art.
42 en 47 Gw) is de term Koning, evenmin als het begrip koninklijk besluit,
niet uit de Grondwet verdwenen. Waar het gaat om erfopvolging doelt de
Grondwet op de Koning ‘persoonlijk’, als drager van het ambt
koningschap. Echter, waar de Grondwet van de Koning spreekt bij de
wetsprocedure, doelt zij op de Koning als samenstellend lid van de
regering.
De verzelfstandiging van de ministers ten opzichte van de Koning heeft
ertoe geleid dat de ministers gezamenlijk zorg dragen voor de eenheid
van het regeringsbeleid. Het ambt dat met deze zorg is belast, is de
ministerraad (art. 45 lid 3 Gw). Het voorzitterschap van de ministerraad
berust bij de minister-president (art. 45 lid 2 Gw). Hiernaast heeft de
minister-president de leiding van het ministerie van Algemene Zaken. De
ministerraad besluit, indien besluitvorming bij stemming nodig is, bij
meerderheid. In het geval van staken van de stemmen is die van de
minister-president beslissend (art. 11 RvOMR). Een lid van de ministerraad
is verplicht tot geheimhouding van al hetgeen in de ministerraad
besproken is.
Het Nederlandse staatsrecht kent vier soorten ministers: de ‘gewone’
ministers, de minister zonder portefeuille, de gevolmachtigde minister en
de ministers van staat. De gevolmachtigde minister is een gemachtigde
van de regering van Aruba, Curaçao of Sint-Maarten, en aan die regering
verantwoording schuldig. De minister zonder portefeuille ziet toe op de
benoeming van een minister die niet de leiding van een ministerie heeft
Het staatsrecht (of constitutioneel recht) heeft betrekking op en regelt ‘de
staat’. Staatsrecht is het recht dat uitsluitend relaties regelt waarbij de
overheid betrokken is. Ook het bestuursrecht regelt altijd relaties waarbij
de overheid is betrokken. In dit opzicht onderscheidt het zich niet van het
staatsrecht. Toch heeft het maken van onderscheid tussen beide wel
methodologische en didactische zin. Het staatsrecht omvat dan de regels
die de totstandkoming, gelding en de handhaving van de overige
rechtsnormen regelen, alsmede de regels volgens elke de eerstgenoemde
regels gewijzigd mogen worden. In deze betekenis is het staatsrecht het
primaire, scheppende, funderende recht zonder welk de gelding van het
overige recht positiefrechtelijk niet is te verklaren. Volgens deze
omschrijving geldt het bestuursrecht op grond van het staatsrecht en
vormt aldus secundair recht.
Het staatsrecht heeft betrekking op verhoudingen (relaties) waarbij de
overheid is betrokken. Het kan dan ook gaan om relaties tussen
‘overheden’. Het begrip overheid veronderstelt dat er anderen zijn dan de
overheid. Een overheid zonder onderdanen – of burgers – is dan ook een
zinloos begrip. Het staatsrecht heeft dan ook tevens betrekking op relaties
tussen de overheid en de onderdaan. Het regelt grotendeels eenzijdige
machtsuitoefening van de overheid over de onderdaan. Echter is het
staatsrecht er niet in geslaagd alle overheidsmacht te verrechtelijken. Dat
komt mede doordat het staatsrecht veel open normen en begrippen
bevat, waarvan de betekenis in de praktijk veelal bepaald wordt door
degenen die de politieke macht bezitten.
Het staatsrecht heeft hiernaast vier functies:
Constitueren: het aanstellen van overheidsambten.
Attribueren: het toekennen van bevoegdheden aan
overheidsambten.
Reguleren: het stellen van voorwaarden en grenzen aan de
uitoefening van die bevoegdheden.
Legitimeren: het bijdragen aan de aanvaarding van burgers van en
het vertrouwen in de machtsuitoefening door de staat.
De aanvaarding van overheidsgezag is afhankelijk van de mate waarin en
de wijze waarop het volk invloed heeft op en controle heeft over de
totstandkoming en toepassing van algemeen geldende normen.
Overheid
Het begrip ‘overheid’ houdt verband met macht en bevoegdheid. Macht is
te beschouwen als een feitelijke potentie tot dwang. Bevoegdheid is te
,beschouwen als rechtens geregeld macht. Zonder recht wordt
bevoegdheid pure macht.
De overheid kan in het publiekrecht, via eenzijdige publiekrechtelijke
rechtshandelingen bindende besluiten nemen. In het begrip ‘overheid’ zijn
macht en bevoegdheid onlosmakelijk verbonden. Het staatsrecht nu
regelt de betrekkingen binnen en met die overheid. Dit betekent dat er
personen of groepen binnen die overheid zijn met welke betrekkingen
kunnen bestaan. Aldus stuiten we op het begrip instelling, ambt.
Ambt
In de loop van de historie is de macht, de overheidsfunctie,
gedepersonaliseerd. Het idee dat overheidsmacht kan of moet toevallen
aan een ambt en niet aan een persoon heeft grote gevolgen gehad voor
de ontwikkeling van de overheid en haar organisatie. Ons huidige
staatsrecht is hier nog steeds op gebaseerd. Staatsrecht is eigenlijk
grotendeels ‘ambtenrecht.’ De overheid bestaat uit een complex van
ambten, met onderscheiden bevoegdheden en taken, waarbij het ambt in
stand blijft, ook al ontbreekt de ambtsdrager.
De rechtsstaat
In een rechtstaat wordt de macht en het optreden van de overheid steeds
begrensd door rechtsregels. De term rechtsstaat houdt geen direct
verband met de vraag of de overheid de burgers wel voldoende onder de
duim heeft. Integendeel, hij heeft betrekking op grenzen gesteld aan het
optreden van de overheid en is aldus een element van de regulerende
functie. Ook hangt het begrip van origine niet samen met prestaties die
de overheid de burgers levert.
Het begrip rechtstaat kan worden afgezet tegen twee andere begrippen,
te weten de politiestaat en de totalitaire staat. Politiestaat is een begrip
dat in de negentiende eeuw duidde op een overheid die min of meer per
geval, afhankelijk van de omstandigheden, naar eigen goeddunken
optrad. De rechtstaatsgedachte vormt hierop een correctie. In een
totalitaire staat is er rechtens geen grens aan de overheidsinterventie.
Ook hierop is de rechtsstaatgedachte een reactie, onder andere door
middel van positivering van de klassieke grondrechten.
,Vijf beginselen van de democratische rechtstaat
Uit het Nederlandse staatsrecht zijn vijf basiselementen van de
rechtstaatsgedachte te filteren:
(1)Als eerste element van de rechtstaat is het legaliteitsbeginsel te
noemen. Elk overheidsoptreden moeten berusten op een wettelijke
bepaling (wet in de formele zin). Dit principe beoogt de overheid te
verhinderen willekeurig op te treden en keer zicht aldus tegen de
politiestaat. Het legaliteitsbeginsel bevordert rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid.
(2)Ten tweede de machtenscheiding, ook wel trias politica. De
belangrijkste overheidsfuncties worden verdeeld over drie machten.
De wetgevende macht maakt de regels en controleert de
uitvoerende macht die op haar beurt de regels uitvoert en
verantwoordelijk is voor het dagelijks bestuur. De rechterlijke macht
controleert de uitvoerende macht en beslecht conflicten tussen
overheid en burgers. Hiermee wordt een systeem van check-and-
balances gewaarborgd.
(3)Tot derde moet gewezen worden op de klassieke grondrechten als
element van de rechtstaat. De klassieke grondrechten beogen een
totalitaire staat te voorkomen door bepaalde privésferen te
beschermen tegen overheidsbemoeienis.
(4)Dan is er ten vierde het democratiebeginsel, die inhoudt dat
overheidsoptreden aanvaardbaar en legitiem moet zijn voor de
burger. Het is een politiek systeem waarin burgers een gelijke
invloed hebben op het nemen van bindende collectieve
beslissingen. Wetgeving moet door democratisch gekozen
volksvertegenwoordigers namens het volk tot stand worden
gebracht.
(5)De onafhankelijke rechter. De rechtelijke controle op de overheid en
de mogelijkheid om als burger naar een onafhankelijke rechter te
stappen, ook tegen een overheid in (art. 17 Gw).
De regering, de Koning, ministers en staatssecretarissen
De Grondwet noemt als eerste ambt de regering. De regering wordt
gevormd door de Koning en de ministers, waarbij de ministers de
ministeriële verantwoordelijkheid dragen (art. 42 Gw). Dit houdt in dat de
, Koning onschendbaar is. Koninklijke onschendbaarheid houdt in dat geen
enkele staatsinstelling dwingend gezag heeft over de Koning. Simpel
gezegd: de Koning is geen verantwoording schuldig aan het parlement. De
onschendbaarheid van de Koning houdt daarnaast in dat de Koning
strafrechtelijke immuniteit geniet. Hij kan (ook als hij afstand heeft
gedaan van de troon) niet strafrechtelijk worden vervolgd voor handelen
tijdens zijn koningschap. Hij kan ook niet als getuige in een strafprocedure
worden betrokken. Op deze strafrechtelijke immuniteit staat wel een
uitzondering. Krachtens het Statuut van Rome inzake het Internationaal
Strafhof kan een staatshoofd strafrechtelijk worden vervolgd in het geval
van genocide of oorlogsmisdrijven. De grondwet maakt het wel mogelijk
om de Koning zijn koninklijk gezag te laten verliezen, dit kan wanneer de
Staten-Generaal hem buiten staat verklaart (art. 35 Gw), bijvoorbeeld
wanneer de Koning zich schuldig maakt aan ernstige wetsschendingen.
De onverantwoordelijkheid en strafrechtelijke immuniteit impliceren
overigens niet dat de Koning boven wet verheven is. Ook de Koning moet
zich als elke andere burger aan de Grondwet en wet houden.
Hoewel de Koning enkel formeel gezien onderdeel is van de regering (art.
42 en 47 Gw) is de term Koning, evenmin als het begrip koninklijk besluit,
niet uit de Grondwet verdwenen. Waar het gaat om erfopvolging doelt de
Grondwet op de Koning ‘persoonlijk’, als drager van het ambt
koningschap. Echter, waar de Grondwet van de Koning spreekt bij de
wetsprocedure, doelt zij op de Koning als samenstellend lid van de
regering.
De verzelfstandiging van de ministers ten opzichte van de Koning heeft
ertoe geleid dat de ministers gezamenlijk zorg dragen voor de eenheid
van het regeringsbeleid. Het ambt dat met deze zorg is belast, is de
ministerraad (art. 45 lid 3 Gw). Het voorzitterschap van de ministerraad
berust bij de minister-president (art. 45 lid 2 Gw). Hiernaast heeft de
minister-president de leiding van het ministerie van Algemene Zaken. De
ministerraad besluit, indien besluitvorming bij stemming nodig is, bij
meerderheid. In het geval van staken van de stemmen is die van de
minister-president beslissend (art. 11 RvOMR). Een lid van de ministerraad
is verplicht tot geheimhouding van al hetgeen in de ministerraad
besproken is.
Het Nederlandse staatsrecht kent vier soorten ministers: de ‘gewone’
ministers, de minister zonder portefeuille, de gevolmachtigde minister en
de ministers van staat. De gevolmachtigde minister is een gemachtigde
van de regering van Aruba, Curaçao of Sint-Maarten, en aan die regering
verantwoording schuldig. De minister zonder portefeuille ziet toe op de
benoeming van een minister die niet de leiding van een ministerie heeft
