Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 2020
1. Inleiding
In de periode na de totstandkoming van de Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 2011 is er terecht meer
aandacht voor zowel de aanpak van belastingontwijking als voor de speciale positie van
ontwikkelingslanden op het terrein van de fiscaliteit. Samen met andere ontwikkelingen verandert dit
de positie die Nederland inneemt bij onderhandelingen over belastingverdragen. Met deze nieuwe
Notitie Fiscaal Verdragsbeleid wil ik graag met het parlement het fiscale verdragsbeleid afstemmen.
Op deze wijze kan duidelijkheid vooraf worden gecreëerd over de Nederlandse onderhandelingsinzet.
Bij de opzet van deze notitie is gekozen om de belangrijkste politiek-beleidsmatige lijnen te schetsen
voor de Nederlandse inzet bij onderhandelingen van een belastingverdrag. Een nieuwe notitie is nodig
omdat de notitie uit 2011 gedateerd is door met name nationale en internationale ontwikkelingen op
het terrein van het tegengaan van belastingontwijking. Internationaal gaat het hierbij om het OESO
Base Erosion and Profit Shifting (hierna: BEPS)-project1 in opdracht van de G20. Inmiddels werken
meer dan 130 landen samen in het Inclusive Framework aan de implementatie van de uitkomsten van
het BEPS-project. In lijn met dit project en ook op andere onderdelen zijn het OESO-modelverdrag
(2017) en het VN-modelverdrag (2017) geactualiseerd. Nationaal gezien is het bestrijden van
belastingontwijking een speerpunt van het kabinet2, maar ook de uitvoerbaarheid van wet- en
regelgeving, het behouden van een aantrekkelijk vestigingsklimaat en het toenemende belang van
een effectieve geschilbeslechting spelen een rol. Het is van belang om het verdragsbeleid te laten
meebewegen met wijzigingen in nationale wet- en regelgeving. Met name noem ik daarbij de
effectuering in verdragssituaties van de te introduceren bronbelasting op renten en royalty’s naar
laagbelastende of niet-coöperatieve landen en in misbruiksituaties.3 Verder wil ik bij
belastingverdragen met ontwikkelingslanden nadrukkelijker rekening houden met hun speciale positie.
De politiek-beleidsmatige uiteenzetting in deze notitie is bedoeld voor het behouden van draagvlak
voor de onderhandelingsinzet op hoofdlijnen. Uiteraard zal het vrijwel nooit lukken om de volledige
beleidsinzet te realiseren in een belastingverdrag. Immers, alle nationale fiscale wetgeving is
verschillend, de uitvoering van wetgeving is niet hetzelfde en bovenal de wensen van de
verdragspartners verschillen. Het komt daardoor uiteindelijk neer op maatwerk. Per belastingverdrag
zal worden ingeschat of een potentieel onderhandelingsakkoord voldoende binnen de beleidsmatige
lijnen blijft van deze notitie. Tot slot merk ik op dat de lopende internationale discussie over
winstverdeling en een minimumniveau van belastingheffing in de toekomst tot nadere aanpassing van
het verdragsbeleid kan leiden (zie paragraaf 2.5). Ik zal uw Kamer daar separaat over informeren.4
1
Base Erosion & Profit Shifting. Project in opdracht van de G20 om grondslaguitholling en winstverschuiving tegen
te gaan.
2
Zie ook de brief van 23 februari 2018, Kamerstukken II 2017/18, 25087, nr. 188 en de brief van 28 mei 2019,
Kamerstukken II 2018/19, 32140, nr. 51 over de Fiscale beleidsagenda.
3
Wet Bronbelasting 2021, Stb. 2019, 513.
4
Zie bijvoorbeeld de brief van 10 februari 2020, nr. 2020-0000027423.
1
,2. Het verdragsbeleid op hoofdlijnen
2.1 Waarom sluit Nederland belastingverdragen?
Het doel van een bilateraal belastingverdrag is het bevorderen van economische relaties tussen landen
door het wegnemen van dubbele belasting waarbij belastingontwijking en –ontduiking wordt
voorkomen. In een verdrag worden de heffingsrechten verdeeld waardoor het risico op dubbele
belasting sterk wordt tegengegaan. Hierdoor wordt een mogelijke drempel voor inwoners uit beide
landen om economische activiteiten in het betreffende andere land te ontplooien weggenomen. Het
verdrag zorgt voor rechtszekerheid voor de belastingplichtigen in beide landen. Nederland heeft gezien
de open economie en de relatief kleine thuismarkt groot belang bij een uitgebreid verdragennetwerk.
Belastingverdragen kunnen belemmeringen voor buitenlandse ondernemingen om zich hier te vestigen
wegnemen en zo de werkgelegenheid in Nederland bevorderen. Verder is het van belang
belemmeringen weg te nemen voor Nederlandse ondernemingen om competitief te kunnen opereren
op buitenlandse markten. Ook werknemers, gepensioneerden, zelfstandigen, sporters, artiesten en
studenten die in het buitenland activiteiten ontplooien, daar beleggen of daar (gaan) wonen, kunnen
tegen dubbele belasting aanlopen in het geval meer dan één land (elk op basis van hun nationale wet)
over hetzelfde inkomen van deze personen, belasting wil heffen. Daarnaast kan het belastingverdrag
een nuttige rol spelen bij het effectueren van belastingheffing in grensoverschrijdende situaties door
bijvoorbeeld afspraken te maken over uitwisseling van informatie en bijstand bij invordering door de
belastingdiensten.
2.2 Met wie sluit Nederland belastingverdragen?
Een complex van factoren speelt een rol bij de beslissing van Nederland om al dan niet
onderhandelingen over een belastingverdrag met een andere staat te beginnen. In beginsel staat
Nederland open voor een belastingverdrag met ieder andere staat. Wel dwingen
capaciteitsbeperkingen tot prioritering. Bij de prioritering spelen aard en omvang van de (potentiële)
economische betrekkingen een belangrijke rol. Verder is de interactie van de fiscale stelsels van
belang (treedt er dubbele belasting op) en ten slotte kunnen ook politieke en diplomatieke factoren
een rol spelen.
Een aandachtspunt is als een staat is opgenomen op de EU-lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden
voor belastingdoeleinden5 (hierna: EU-lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden) of door Nederland is
aangewezen als laagbelastende staat.6 Staten worden op de EU-lijst van niet-coöperatieve
rechtsgebieden geplaatst als zij niet voldoen aan internationaal overeengekomen standaarden op het
gebied van bijvoorbeeld transparantie of schadelijke belastingconcurrentie. Nederland vindt het voor
een succesvolle aanpak van belastingontwijking en –ontduiking van groot belang dat staten zich aan
internationaal overeengekomen standaarden houden. Daarom vindt Nederland het niet passend om
onderhandelingen over een nieuw belastingverdrag aan te gaan met staten die op deze EU-lijst zijn
opgenomen. Daarnaast zullen bestaande verdragen met staten die langdurig op de EU-lijst van niet-
coöperatieve rechtsgebieden blijven staan worden heroverwogen. Hiermee wordt invulling gegeven
5
Conclusies van de Raad over de herziene EU-lijst van jurisdicties die niet-coöperatief zijn op belastinggebied
(2020/C 64/03), OJ C 64/8, 27 februari 2020.
6
Jaarlijks wordt bij ministeriële regeling vastgesteld welke staten voor het volgende kalenderjaar worden
aangewezen als laagbelastende staat. De Regeling laagbelastende staten en niet-coöperatieve rechtsgebieden voor
belastingdoeleinden is voor het eerst vastgesteld op 31 december 2018, Stcrt. 2018, 72064, en gewijzigd bij de
Regeling van de Staatssecretaris van Financiën van 18 december 2019 tot wijziging van onder meer enige
uitvoeringsregelingen op het gebied van belastingen en toeslagen, Stcrt. 2019, 69810.
2
,aan de motie Schouten/Groot.7
Staten worden door Nederland aangewezen als laagbelastende staat als zij lichamen niet of naar een
statutair tarief van minder dan 9% onderwerpen aan een belasting naar de winst. Staten zijn
soeverein om hun eigen belastingtarieven vast te stellen en kunnen ook kiezen om helemaal geen
winstbelasting te heffen en schenden daarmee als zodanig geen internationale afspraken. Vanuit die
optiek bestaat er geen principieel bezwaar om met een dergelijke staat onderhandelingen over een
nieuw verdrag te starten. Wel is het zo dat het risico op dubbele belastingheffing met deze staten in
de regel beperkt zal zijn. Dit weegt mee bij de prioritering van eventuele onderhandelingen.
Als Nederland een bestaand belastingverdrag heeft met een laagbelastende staat, of met een staat die
op de EU-lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden is opgenomen, zal Nederland het initiatief nemen
om over het bestaande belastingverdrag te heronderhandelen. De Nederlandse inzet hierbij is om het
verdrag zodanig aan te passen dat de bronheffingen op rente- en royaltybetalingen aan
laagbelastende staten kunnen worden geëffectueerd in relevante situaties. In paragraaf 5.3 wordt hier
nader op ingegaan.
2.3 Tegengaan verdragsmisbruik en belastingontwijking
Een belangrijk aandachtspunt is dat belastingverdragen gebruikt kunnen worden voor
belastingontwijking. Het heeft prioriteit voor het kabinet om misbruik van belastingverdragen tegen te
gaan. Het OESO BEPS-project heeft hiervoor oplossingen aangeboden, onder andere in de vorm van
minimumstandaarden. De minimumstandaard die volgt uit actiepunt 6 van het BEPS-project geeft
landen de mogelijkheid de verdragsvoordelen niet te verlenen indien aangenomen kan worden dat
belastingbesparing één van de belangrijkste redenen is om een transactie op te zetten om daarmee
gebruik te kunnen maken van een verdrag. Nederland gaat verder dan alleen de minimumstandaard
en kiest ook voor gerichte aanvullende maatregelen tegen verdragsmisbruik en belastingontwijking. In
hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op het thema belastingontwijking.
Daarnaast kunnen bilaterale belastingverdragen, omdat ze binnen de Nederlandse rechtsorde op
grond van artikel 94 van de Grondwet boven de nationale wet gaan, toepassing van de wetgeving ter
implementatie van ATAD8 en ATAD29 in de weg staan. Nederland zal zorgdragen dat bij de
totstandkoming of wijziging van belastingverdragen het mogelijk wordt of blijft om de verplichtingen
die volgen uit de richtlijnen ook kunnen worden geëffectueerd onder het van toepassing zijnde
belastingverdrag.
2.4. Vestigingsklimaat en voorkomen dubbele belasting
Belastingverdragen ondersteunen een aantrekkelijk vestigingsklimaat. Voor de Nederlandse
onderhandelingsinzet weegt daarom mee wat andere landen (met name andere West-Europese
landen) hebben afgesproken in een belastingverdrag met het betreffende land, zodat het Nederlandse
bedrijfsleven niet op achterstand wordt gezet. Daarnaast is het Nederlandse belastingstelsel
gebaseerd op het uitgangspunt van een gelijk speelveld tussen nationale en internationaal opererende
ondernemingen. Een aantal kenmerken van het Nederlandse stelsel draagt hieraan bij. Nederland
hanteert een deelnemingsvrijstelling, waardoor een Nederlandse onderneming met een buitenlandse
dochter niet dubbel aangeslagen wordt voor de winst die deze dochter in het buitenland maakt. De
7
Kamerstukken II 2015/16, 25087, nr. 122.
8
Richtlijn (EU) 2016/1164 van de Raad van 12 juli 2016 tot vaststelling van regels ter bestrijding van
belastingontwijkingspraktijken welke rechtstreeks van invloed zijn op de werking van de interne markt.
9
Richtlijn (EU) 2017/952 van de Raad van 29 mei 2017 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2016/1164 wat betreft
hybridemismatches met derde landen.
3
, belastingverdragen brengen het risico van dubbele belasting ten aanzien van in Nederland
gegenereerde winst of inkomen aanzienlijk terug, verzekeren buitenlandse ondernemingen van een
gelijke fiscale behandeling als Nederlandse ondernemingen en scheppen meer zekerheid over de
fiscale behandeling van hun investeringen in Nederland. Nederland is dan ook een voorstander van de
opname in belastingverdragen van het instrument van verplichte en bindende arbitrage als sluitstuk
van de onderlinge overlegprocedure (zie paragraaf 3.2.10). Verder is het Nederlandse verdragsbeleid
er van oudsher op gericht om zoveel mogelijk het principe van kapitaalimportneutraliteit te realiseren
voor actieve inkomsten (ondernemingswinst en inkomsten uit arbeid), zodat Nederlandse
ondernemingen en werknemers in de buitenlandse markt zich in dezelfde concurrentiepositie bevinden
als lokale bedrijven en werknemers. Dit is van belang, omdat Nederlandse ondernemers slechts
gebruik kunnen maken van een relatief kleine binnenlandse markt, waardoor toegang tot buitenlandse
markten van wezenlijk belang is. Om deze gelijke concurrentiepositie te realiseren stelt Nederland die
winst of dat inkomen in principe vrij. In de komende jaren zal moeten worden bezien of en in hoeverre
dit sinds lange tijd gehuldigde principe van kapitaalimportneutraliteit zal moeten worden aangepast
aan de uitkomsten van de internationale discussie over winstverdeling en minimumniveau van
belastingheffing.
2.5 Internationale discussie over winstverdeling en minimumniveau van belastingheffing
Nederland ondersteunt de internationale discussie over de verdeling van de bedrijfswinst tussen
landen ten behoeve van de belastingheffing. De huidige OESO-verrekenprijsrichtlijnen sluiten voor de
verdeling van de bedrijfswinst tussen landen zoveel mogelijk aan bij waar de waardecreatie (aan de
hand van de functies, activa en risico’s) plaatsvindt. Mede naar aanleiding van de internationale
discussie over belastingheffing in de digitale economie onderzoekt het Inclusive Framework (in
samenwerking met de OESO) momenteel of het redelijk is om meer heffingsrechten toe te kennen aan
het land van de afnemer. Dit wordt onderzocht in pijler 1 van het onderzoek. In pijler 2 van het
onderzoek wordt onderzocht of een minimumniveau van belastingheffing voor ondernemingen kan
worden afgesproken. Nederland vindt dit een belangrijk initiatief. Nieuwe internationale afspraken
over de verdeling van bedrijfswinst ten behoeve van de belastingheffing zijn het effectiefst wanneer
zoveel mogelijk landen hieraan meedoen. Ook voor het bestrijden van belastingontwijking geldt dat
een internationale aanpak effectiever is omdat het risico van verplaatsing van
belastingontwijkingsstructuren zo beter kan worden voorkomen. Het is tevens efficiënter dan wanneer
landen verschillende, niet op elkaar aansluitende unilaterale maatregelen hanteren. Een multilaterale
aanpak is om die redenen wenselijk. De uitkomsten van deze internationale discussie over
winstverdeling en een minimumniveau van belastingheffing zijn nog niet bekend, maar deze kunnen
op termijn gevolgen hebben voor het verdragsbeleid.
2.6 Het OESO-modelverdrag als uitgangspunt
Bij de vormgeving van belastingverdragen vormt het OESO-modelverdrag voor veel landen het
uitgangspunt. Een veel voorkomende situatie waarbij dubbele belasting ontstaat is dat de woonstaat
van een inwoner diens wereldinkomen in de belastingheffing betrekt, terwijl een andere staat waarin
een bron van inkomen van deze belastingplichtige is gelegen als bronstaat deze belastingplichtige ook
in de heffing betrekt. Het OESO-modelverdrag verdeelt de heffingsrechten tussen de woonstaat en de
bronstaat. Dit kan betekenen dat de bronstaat geheel of gedeeltelijk terugtreedt in zijn
belastingheffing. Ook kan de woonstaat geheel of gedeeltelijk terugtreden door een objectvrijstelling,
belastingvrijstelling of een belastingverrekening toe te kennen.
Naast de OESO kent ook de VN sinds 1980 een eigen modelverdrag. Dit VN-modelverdrag is bedoeld
voor fiscale relaties tussen ontwikkelde landen en ontwikkelingslanden en volgt in grote lijnen het
OESO-modelverdrag, maar voorziet meer dan het OESO-modelverdrag in toewijzing van
4
1. Inleiding
In de periode na de totstandkoming van de Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 2011 is er terecht meer
aandacht voor zowel de aanpak van belastingontwijking als voor de speciale positie van
ontwikkelingslanden op het terrein van de fiscaliteit. Samen met andere ontwikkelingen verandert dit
de positie die Nederland inneemt bij onderhandelingen over belastingverdragen. Met deze nieuwe
Notitie Fiscaal Verdragsbeleid wil ik graag met het parlement het fiscale verdragsbeleid afstemmen.
Op deze wijze kan duidelijkheid vooraf worden gecreëerd over de Nederlandse onderhandelingsinzet.
Bij de opzet van deze notitie is gekozen om de belangrijkste politiek-beleidsmatige lijnen te schetsen
voor de Nederlandse inzet bij onderhandelingen van een belastingverdrag. Een nieuwe notitie is nodig
omdat de notitie uit 2011 gedateerd is door met name nationale en internationale ontwikkelingen op
het terrein van het tegengaan van belastingontwijking. Internationaal gaat het hierbij om het OESO
Base Erosion and Profit Shifting (hierna: BEPS)-project1 in opdracht van de G20. Inmiddels werken
meer dan 130 landen samen in het Inclusive Framework aan de implementatie van de uitkomsten van
het BEPS-project. In lijn met dit project en ook op andere onderdelen zijn het OESO-modelverdrag
(2017) en het VN-modelverdrag (2017) geactualiseerd. Nationaal gezien is het bestrijden van
belastingontwijking een speerpunt van het kabinet2, maar ook de uitvoerbaarheid van wet- en
regelgeving, het behouden van een aantrekkelijk vestigingsklimaat en het toenemende belang van
een effectieve geschilbeslechting spelen een rol. Het is van belang om het verdragsbeleid te laten
meebewegen met wijzigingen in nationale wet- en regelgeving. Met name noem ik daarbij de
effectuering in verdragssituaties van de te introduceren bronbelasting op renten en royalty’s naar
laagbelastende of niet-coöperatieve landen en in misbruiksituaties.3 Verder wil ik bij
belastingverdragen met ontwikkelingslanden nadrukkelijker rekening houden met hun speciale positie.
De politiek-beleidsmatige uiteenzetting in deze notitie is bedoeld voor het behouden van draagvlak
voor de onderhandelingsinzet op hoofdlijnen. Uiteraard zal het vrijwel nooit lukken om de volledige
beleidsinzet te realiseren in een belastingverdrag. Immers, alle nationale fiscale wetgeving is
verschillend, de uitvoering van wetgeving is niet hetzelfde en bovenal de wensen van de
verdragspartners verschillen. Het komt daardoor uiteindelijk neer op maatwerk. Per belastingverdrag
zal worden ingeschat of een potentieel onderhandelingsakkoord voldoende binnen de beleidsmatige
lijnen blijft van deze notitie. Tot slot merk ik op dat de lopende internationale discussie over
winstverdeling en een minimumniveau van belastingheffing in de toekomst tot nadere aanpassing van
het verdragsbeleid kan leiden (zie paragraaf 2.5). Ik zal uw Kamer daar separaat over informeren.4
1
Base Erosion & Profit Shifting. Project in opdracht van de G20 om grondslaguitholling en winstverschuiving tegen
te gaan.
2
Zie ook de brief van 23 februari 2018, Kamerstukken II 2017/18, 25087, nr. 188 en de brief van 28 mei 2019,
Kamerstukken II 2018/19, 32140, nr. 51 over de Fiscale beleidsagenda.
3
Wet Bronbelasting 2021, Stb. 2019, 513.
4
Zie bijvoorbeeld de brief van 10 februari 2020, nr. 2020-0000027423.
1
,2. Het verdragsbeleid op hoofdlijnen
2.1 Waarom sluit Nederland belastingverdragen?
Het doel van een bilateraal belastingverdrag is het bevorderen van economische relaties tussen landen
door het wegnemen van dubbele belasting waarbij belastingontwijking en –ontduiking wordt
voorkomen. In een verdrag worden de heffingsrechten verdeeld waardoor het risico op dubbele
belasting sterk wordt tegengegaan. Hierdoor wordt een mogelijke drempel voor inwoners uit beide
landen om economische activiteiten in het betreffende andere land te ontplooien weggenomen. Het
verdrag zorgt voor rechtszekerheid voor de belastingplichtigen in beide landen. Nederland heeft gezien
de open economie en de relatief kleine thuismarkt groot belang bij een uitgebreid verdragennetwerk.
Belastingverdragen kunnen belemmeringen voor buitenlandse ondernemingen om zich hier te vestigen
wegnemen en zo de werkgelegenheid in Nederland bevorderen. Verder is het van belang
belemmeringen weg te nemen voor Nederlandse ondernemingen om competitief te kunnen opereren
op buitenlandse markten. Ook werknemers, gepensioneerden, zelfstandigen, sporters, artiesten en
studenten die in het buitenland activiteiten ontplooien, daar beleggen of daar (gaan) wonen, kunnen
tegen dubbele belasting aanlopen in het geval meer dan één land (elk op basis van hun nationale wet)
over hetzelfde inkomen van deze personen, belasting wil heffen. Daarnaast kan het belastingverdrag
een nuttige rol spelen bij het effectueren van belastingheffing in grensoverschrijdende situaties door
bijvoorbeeld afspraken te maken over uitwisseling van informatie en bijstand bij invordering door de
belastingdiensten.
2.2 Met wie sluit Nederland belastingverdragen?
Een complex van factoren speelt een rol bij de beslissing van Nederland om al dan niet
onderhandelingen over een belastingverdrag met een andere staat te beginnen. In beginsel staat
Nederland open voor een belastingverdrag met ieder andere staat. Wel dwingen
capaciteitsbeperkingen tot prioritering. Bij de prioritering spelen aard en omvang van de (potentiële)
economische betrekkingen een belangrijke rol. Verder is de interactie van de fiscale stelsels van
belang (treedt er dubbele belasting op) en ten slotte kunnen ook politieke en diplomatieke factoren
een rol spelen.
Een aandachtspunt is als een staat is opgenomen op de EU-lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden
voor belastingdoeleinden5 (hierna: EU-lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden) of door Nederland is
aangewezen als laagbelastende staat.6 Staten worden op de EU-lijst van niet-coöperatieve
rechtsgebieden geplaatst als zij niet voldoen aan internationaal overeengekomen standaarden op het
gebied van bijvoorbeeld transparantie of schadelijke belastingconcurrentie. Nederland vindt het voor
een succesvolle aanpak van belastingontwijking en –ontduiking van groot belang dat staten zich aan
internationaal overeengekomen standaarden houden. Daarom vindt Nederland het niet passend om
onderhandelingen over een nieuw belastingverdrag aan te gaan met staten die op deze EU-lijst zijn
opgenomen. Daarnaast zullen bestaande verdragen met staten die langdurig op de EU-lijst van niet-
coöperatieve rechtsgebieden blijven staan worden heroverwogen. Hiermee wordt invulling gegeven
5
Conclusies van de Raad over de herziene EU-lijst van jurisdicties die niet-coöperatief zijn op belastinggebied
(2020/C 64/03), OJ C 64/8, 27 februari 2020.
6
Jaarlijks wordt bij ministeriële regeling vastgesteld welke staten voor het volgende kalenderjaar worden
aangewezen als laagbelastende staat. De Regeling laagbelastende staten en niet-coöperatieve rechtsgebieden voor
belastingdoeleinden is voor het eerst vastgesteld op 31 december 2018, Stcrt. 2018, 72064, en gewijzigd bij de
Regeling van de Staatssecretaris van Financiën van 18 december 2019 tot wijziging van onder meer enige
uitvoeringsregelingen op het gebied van belastingen en toeslagen, Stcrt. 2019, 69810.
2
,aan de motie Schouten/Groot.7
Staten worden door Nederland aangewezen als laagbelastende staat als zij lichamen niet of naar een
statutair tarief van minder dan 9% onderwerpen aan een belasting naar de winst. Staten zijn
soeverein om hun eigen belastingtarieven vast te stellen en kunnen ook kiezen om helemaal geen
winstbelasting te heffen en schenden daarmee als zodanig geen internationale afspraken. Vanuit die
optiek bestaat er geen principieel bezwaar om met een dergelijke staat onderhandelingen over een
nieuw verdrag te starten. Wel is het zo dat het risico op dubbele belastingheffing met deze staten in
de regel beperkt zal zijn. Dit weegt mee bij de prioritering van eventuele onderhandelingen.
Als Nederland een bestaand belastingverdrag heeft met een laagbelastende staat, of met een staat die
op de EU-lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden is opgenomen, zal Nederland het initiatief nemen
om over het bestaande belastingverdrag te heronderhandelen. De Nederlandse inzet hierbij is om het
verdrag zodanig aan te passen dat de bronheffingen op rente- en royaltybetalingen aan
laagbelastende staten kunnen worden geëffectueerd in relevante situaties. In paragraaf 5.3 wordt hier
nader op ingegaan.
2.3 Tegengaan verdragsmisbruik en belastingontwijking
Een belangrijk aandachtspunt is dat belastingverdragen gebruikt kunnen worden voor
belastingontwijking. Het heeft prioriteit voor het kabinet om misbruik van belastingverdragen tegen te
gaan. Het OESO BEPS-project heeft hiervoor oplossingen aangeboden, onder andere in de vorm van
minimumstandaarden. De minimumstandaard die volgt uit actiepunt 6 van het BEPS-project geeft
landen de mogelijkheid de verdragsvoordelen niet te verlenen indien aangenomen kan worden dat
belastingbesparing één van de belangrijkste redenen is om een transactie op te zetten om daarmee
gebruik te kunnen maken van een verdrag. Nederland gaat verder dan alleen de minimumstandaard
en kiest ook voor gerichte aanvullende maatregelen tegen verdragsmisbruik en belastingontwijking. In
hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op het thema belastingontwijking.
Daarnaast kunnen bilaterale belastingverdragen, omdat ze binnen de Nederlandse rechtsorde op
grond van artikel 94 van de Grondwet boven de nationale wet gaan, toepassing van de wetgeving ter
implementatie van ATAD8 en ATAD29 in de weg staan. Nederland zal zorgdragen dat bij de
totstandkoming of wijziging van belastingverdragen het mogelijk wordt of blijft om de verplichtingen
die volgen uit de richtlijnen ook kunnen worden geëffectueerd onder het van toepassing zijnde
belastingverdrag.
2.4. Vestigingsklimaat en voorkomen dubbele belasting
Belastingverdragen ondersteunen een aantrekkelijk vestigingsklimaat. Voor de Nederlandse
onderhandelingsinzet weegt daarom mee wat andere landen (met name andere West-Europese
landen) hebben afgesproken in een belastingverdrag met het betreffende land, zodat het Nederlandse
bedrijfsleven niet op achterstand wordt gezet. Daarnaast is het Nederlandse belastingstelsel
gebaseerd op het uitgangspunt van een gelijk speelveld tussen nationale en internationaal opererende
ondernemingen. Een aantal kenmerken van het Nederlandse stelsel draagt hieraan bij. Nederland
hanteert een deelnemingsvrijstelling, waardoor een Nederlandse onderneming met een buitenlandse
dochter niet dubbel aangeslagen wordt voor de winst die deze dochter in het buitenland maakt. De
7
Kamerstukken II 2015/16, 25087, nr. 122.
8
Richtlijn (EU) 2016/1164 van de Raad van 12 juli 2016 tot vaststelling van regels ter bestrijding van
belastingontwijkingspraktijken welke rechtstreeks van invloed zijn op de werking van de interne markt.
9
Richtlijn (EU) 2017/952 van de Raad van 29 mei 2017 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2016/1164 wat betreft
hybridemismatches met derde landen.
3
, belastingverdragen brengen het risico van dubbele belasting ten aanzien van in Nederland
gegenereerde winst of inkomen aanzienlijk terug, verzekeren buitenlandse ondernemingen van een
gelijke fiscale behandeling als Nederlandse ondernemingen en scheppen meer zekerheid over de
fiscale behandeling van hun investeringen in Nederland. Nederland is dan ook een voorstander van de
opname in belastingverdragen van het instrument van verplichte en bindende arbitrage als sluitstuk
van de onderlinge overlegprocedure (zie paragraaf 3.2.10). Verder is het Nederlandse verdragsbeleid
er van oudsher op gericht om zoveel mogelijk het principe van kapitaalimportneutraliteit te realiseren
voor actieve inkomsten (ondernemingswinst en inkomsten uit arbeid), zodat Nederlandse
ondernemingen en werknemers in de buitenlandse markt zich in dezelfde concurrentiepositie bevinden
als lokale bedrijven en werknemers. Dit is van belang, omdat Nederlandse ondernemers slechts
gebruik kunnen maken van een relatief kleine binnenlandse markt, waardoor toegang tot buitenlandse
markten van wezenlijk belang is. Om deze gelijke concurrentiepositie te realiseren stelt Nederland die
winst of dat inkomen in principe vrij. In de komende jaren zal moeten worden bezien of en in hoeverre
dit sinds lange tijd gehuldigde principe van kapitaalimportneutraliteit zal moeten worden aangepast
aan de uitkomsten van de internationale discussie over winstverdeling en minimumniveau van
belastingheffing.
2.5 Internationale discussie over winstverdeling en minimumniveau van belastingheffing
Nederland ondersteunt de internationale discussie over de verdeling van de bedrijfswinst tussen
landen ten behoeve van de belastingheffing. De huidige OESO-verrekenprijsrichtlijnen sluiten voor de
verdeling van de bedrijfswinst tussen landen zoveel mogelijk aan bij waar de waardecreatie (aan de
hand van de functies, activa en risico’s) plaatsvindt. Mede naar aanleiding van de internationale
discussie over belastingheffing in de digitale economie onderzoekt het Inclusive Framework (in
samenwerking met de OESO) momenteel of het redelijk is om meer heffingsrechten toe te kennen aan
het land van de afnemer. Dit wordt onderzocht in pijler 1 van het onderzoek. In pijler 2 van het
onderzoek wordt onderzocht of een minimumniveau van belastingheffing voor ondernemingen kan
worden afgesproken. Nederland vindt dit een belangrijk initiatief. Nieuwe internationale afspraken
over de verdeling van bedrijfswinst ten behoeve van de belastingheffing zijn het effectiefst wanneer
zoveel mogelijk landen hieraan meedoen. Ook voor het bestrijden van belastingontwijking geldt dat
een internationale aanpak effectiever is omdat het risico van verplaatsing van
belastingontwijkingsstructuren zo beter kan worden voorkomen. Het is tevens efficiënter dan wanneer
landen verschillende, niet op elkaar aansluitende unilaterale maatregelen hanteren. Een multilaterale
aanpak is om die redenen wenselijk. De uitkomsten van deze internationale discussie over
winstverdeling en een minimumniveau van belastingheffing zijn nog niet bekend, maar deze kunnen
op termijn gevolgen hebben voor het verdragsbeleid.
2.6 Het OESO-modelverdrag als uitgangspunt
Bij de vormgeving van belastingverdragen vormt het OESO-modelverdrag voor veel landen het
uitgangspunt. Een veel voorkomende situatie waarbij dubbele belasting ontstaat is dat de woonstaat
van een inwoner diens wereldinkomen in de belastingheffing betrekt, terwijl een andere staat waarin
een bron van inkomen van deze belastingplichtige is gelegen als bronstaat deze belastingplichtige ook
in de heffing betrekt. Het OESO-modelverdrag verdeelt de heffingsrechten tussen de woonstaat en de
bronstaat. Dit kan betekenen dat de bronstaat geheel of gedeeltelijk terugtreedt in zijn
belastingheffing. Ook kan de woonstaat geheel of gedeeltelijk terugtreden door een objectvrijstelling,
belastingvrijstelling of een belastingverrekening toe te kennen.
Naast de OESO kent ook de VN sinds 1980 een eigen modelverdrag. Dit VN-modelverdrag is bedoeld
voor fiscale relaties tussen ontwikkelde landen en ontwikkelingslanden en volgt in grote lijnen het
OESO-modelverdrag, maar voorziet meer dan het OESO-modelverdrag in toewijzing van
4
