Werkgroepopdrachten Bestuursrecht
Week 1: Aard van het bestuursrecht en de partijen in het bestuursrecht
Vraag 1 - De drie functies van het bestuursrecht
Een centrale gedachte in het boek Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat is de spanning tussen
de drie verschillende functies van het bestuursrecht.
a. Welke drie functies heeft het bestuursrecht? Licht toe wat deze functies inhouden.
- De drie functies zijn: 1) instrumentele functie, 2) legitimerende functie en 3)
waarborgfunctie.
- 1) Instrumentele functie wil zeggen de rol die het bestuursrecht speelt ten behoeve
van de vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid. Daarbij wordt het
bestuursrecht gezien als middel/instrument tot het bereiken van bepaalde
doeleinden (voor de burger). 2) De legitimerende functie wil zeggen dat het
bestuursrecht voorziet het bestuursoptreden van een juridische grondslag (van de
burger). Denk aan het toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van
besluitvormingsprocedures. 3) De waarborgfunctie wil zeggen dat het bestuursrecht
waarborgen biedt tegen de onrechtmatige uitoefening van bestuursbevoegdheid.
Het biedt rechtsbescherming voor de burger (tegen de overheid).
- Toepassing op de toeslagenaffaire:
a. Instrumentele functie: gedachte van strenge terugvorderingsbevoegdheid is
gelegen in het voorkomen van fraude. Bestuursrecht is ingezet om fraude te
voorkomen.
b. Legitimerende functie: bevoegdheid om iets terug te vorderen.
c. Waarborgfunctie: die was er niet. De belangen van de burgers waren uit het oog
verloren. Ten behoeve van fraudebestrijding werden de individuele belangen
van de burgers niet meegenomen.
b. Laat zien hoe in artikel 4:8 Awb en art. 4:12 van de Awb de drie functies van het
bestuursrecht tot uitdrukking komen en dat tussen die functies een zekere spanning
bestaat.
- Ten aanzien van art. 4:8 Awb
a. De legitimerende functie: heeft de bevoegdheid om beschikkingen te nemen en
het zorgen dat derde-belanghebbenden worden gehoord.
b. De waarborgfunctie: in bepaalde gevallen heeft het bestuursorgaan de
verplichting om te horen, behoudens uitzonderingen.
1
, c. De instrumentele functie: het instrument is dat je in sommige gevallen mag
afzien van horen, bijvoorbeeld in geval van bulk-besluiten (veel besluiten). Dit
ziet op de uitvoerbaarheid.
- Ten aanzien van art. 4:12 Awb:
a. Instrumentele functie: het is niet de bedoeling dat Belastingdienst moet horen,
omdat het om geld gaat. Het leent zich makkelijk voor reparatie.
b. Legitimerende functie: dit staat in art. 4:12 Awb.
c. Waarborgfunctie: deze functie wordt beperkt ten opzichte van art. 4:8 Awb.
c. Vanwege de spanning tussen de drie functies van het bestuursrecht geldt er een
zogeheten ‘optimaliseringsgebod’: er moet een oplossing worden gezocht die aan alle
drie de functies zoveel mogelijk recht doet. Niet alle functies kunnen tegelijk volledig
worden verwezenlijkt. Hier is de politieke dimensie van het bestuursrecht zichtbaar: de
spanning tussen functies vraagt om (politieke en ethische) keuzes.
De regering is blijkens de consultatie van het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie
Awb voornemens art. 4:12 Awb te wijzigen. Het artikel zal als volgt komen te luiden (de
belangrijkste wijziging is vetgedrukt):
“1. Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts achterwege
laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of
aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan
worden ingesteld, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen
worden gemaakt.
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die voor de geadresseerde niet wordt
voorzien en waarvan het bestuursorgaan redelijkerwijs kan vermoeden dat de
beschikking aanmerkelijke gevolgen heeft voor diens directe bestedingsruimte.
3. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het op grond van artikel 4:35 of met toepassing van artikel 4:51 weigeren van een
subsidie;
b. het op grond van artikel 4:46, tweede lid, lager vaststellen van een subsidie, of
c. het ten nadele van de ontvanger wijzigen van een subsidieverlening of een
subsidievaststelling.”
2
,Lees de overwegingen in de memorie van toelichting van deze beoogde wijziging (zie bijlage bij
de werkgroepvragen). Leg uit wat de aanleiding is voor deze wijziging en hoe deze wijziging
past in het ‘optimaliseringsgebod’.
- De aanleiding voor de wetswijziging: de wetgever ging ervan uit dat het voldoende is om
pas in bezwaar te horen, omdat financiële betrekkingen eenvoudig terug te draaien zijn
door het terugstorten van een geldbedrag. In de praktijk blijkt het niet zo simpel te
liggen. Financiële beschikkingen kunnen heel ingrijpend zijn voor mensen en financiële
wetgeving is niet altijd duidelijk voor mensen. Herroeping of vernietiging kan de
rechtsgevolgen wel terugdraaien, maar niet altijd de nadelige gevolgen volledig
ongedaan maken. Er is geen overtuigende principiële reden om financiële beschikkingen
standaard uit te zonderen van de hoorplicht.
- De regering meent dat met de voorgestelde wijziging een goede balans wordt bereikt
ten aanzien van de uitvoerbaarheid. De uitzondering op de hoorplicht in art. 4:12 Awb is
immers met name opgenomen met het ook op het belastingrecht en het
socialezekerheidsrecht waar een hoorplicht voor alle financiële beschikkingen in
verband met de zeer grote aantallen beschikkingen een te grote belasting voor de
bestuursorganen zou opleveren. Ook na deze wijziging blijft de uitzondering van art.
4:12 Awb van toepassing op verreweg de meeste beslissingen die in deze
rechtsgebieden worden genomen. Wanneer er geen sprake is van een financiële
aanspraak die een nadeel opleveren voor de betrokkene dat het drempelbedrag van
1.500 euro niet overschrijdt, blijft art. 4:12 Awb immers onverkort van toepassing.
Verder wordt er gezegd dat het gaat om uitkeringen aan de burger, dus niet dingen die
de burger al moet betalen. Dit beperkt de groep ook een beetje en dus is de
instrumentele functie nog steeds intact.
- De wetswijziging versterkt de waarborgfunctie door de uitzondering voor financiële
beschikkingen in art. 4:12 Awb te beperken. Hierdoor worden burgers beter beschermd
ten opzichte van de overheid. De wetswijziging leidt er niet toe dat er een hoorplicht
geldt voor alle financiële beschikkingen, dit zou te veel de instrumentele functie van de
regering inperken, aangezien dit een te grote belasting voor de bestuursorganen zou
opleveren. De instrumentele functie wordt wat ingeperkt en de waarborgfunctie wordt
wat groter na de wetswijziging. Er wordt dus een balans bereikt tussen de
waarborgfunctie en de uitvoerbaarheid (instrumentele functie). Er is dus een oplossing
gezocht die aan alle 3 de functies zoveel mogelijk recht doet, dit past in het
optimaliseringsgebod.
Vraag 2 Casus Stichting Stormschade Zundert
De Stichting Stormschade Zundert verstrekt financiële uitkeringen aan instanties en personen
die door stormschade in de gemeente Zundert worden getroffen. Te denken valt aan schade als
gevolg van omgewaaide bomen. Voor een uitkering kan een aanvraag bij het bestuur van de
stichting worden gedaan. Er is geen wettelijk voorschrift dat in de mogelijkheid van het doen
van deze onverplichte uitkeringen voorziet.
3
, De Stichting Stormschade Zundert kent een uitkering toe als voldaan is aan de voorwaarden
zoals die door de gemeenteraad van Zundert zijn neergelegd in het document ‘Kaders uitkering
stormschade Zundert’. De gemeenteraad kan echter niet bepalen wat in een concreet geval de
beslissing moet zijn. Het is juist de bedoeling dat een onafhankelijke stichting objectieve, niet-
politieke keuzes kan maken.
De gemeenteraad stelt € 3 miljoen beschikbaar voor de te verstrekken financiële uitkeringen.
Een welgestelde Zundertse burger stelt hiervoor nog eens € 750.000 extra beschikbaar.
Is (het bestuur van) de Stichting Stormschade Zundert aan te merken als een bestuursorgaan?
- Stap 1: is het een a-orgaan (orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld)?
- Stap 2: is het een b-orgaan (een persoon of college met enig openbaar gezag bekleed)?
Dit wil zeggen de bevoegdheid om publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten;
de publiekrechtelijke bevoegdheid eenzijdig de rechtspositie van andere
rechtssubjecten vast te stellen (art. 1:1 lid 1 sub b Awb). NB. Er is sprake van een b-
orgaan op grond van openbaar gezag enerzijds krachtens wettelijke voorschrift, zoals
AFM en DNB, APK-keuringsstation, amvb’s en Hoofd van de school (Leerplichtwet) en
anderzijds buitenwettelijk (ABRS Stichting Silicose).
- De criteria van buitenwettelijk zijn (ABRS Stichting Silicose):
a. Het gaat om uitkeringen of andere op geld waardeerbare rechten;
b. De overheid bepaalt de criteria volgens welke de op geld waardeerbare rechten
worden verdeeld in beslissende mate (inhoudelijke vereiste);
c. De overheid verschaft het geld waarmee de rechtspersoon de op geld waardeerbare
rechten in overwegende mate, in beginsel voor ten minste twee derden (financieel
vereiste).
- Ad 1: een stichting is geen publiekrechtelijke rechtspersoon als bedoeld in art. 1:1 lid 1
sub a Awb. Een stichting is een privaatrechtelijke rechtspersoon (art. 2:3 BW). Dus, geen
a-orgaan.
- Ad 2: het is niet krachtens wettelijke voorschrift, waardoor het bovenwettelijk en niet
krachtens wettelijk voorschrift is.
- Ad 3: In casu gaat het om uitkeringen, namelijk financiële uitkeringen aan instanties en
personen die door stormschade in de gemeente Zundert worden getroffen. Daarnaast
bepaalt de gemeenteraad de criteria volgens welke de op geld waardeerbare rechten
worden verdeeld in beslissende mate. Tot slot stelt de gemeenteraad €3 miljoen
beschikbaar en stelt een Zunderste burger €750.000 beschikbaar. Dit is 20% waardoor
de gemeenteraad 80% beschikbaar stelt. Dit is meer dan het 2/3 deel.
4
Week 1: Aard van het bestuursrecht en de partijen in het bestuursrecht
Vraag 1 - De drie functies van het bestuursrecht
Een centrale gedachte in het boek Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat is de spanning tussen
de drie verschillende functies van het bestuursrecht.
a. Welke drie functies heeft het bestuursrecht? Licht toe wat deze functies inhouden.
- De drie functies zijn: 1) instrumentele functie, 2) legitimerende functie en 3)
waarborgfunctie.
- 1) Instrumentele functie wil zeggen de rol die het bestuursrecht speelt ten behoeve
van de vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid. Daarbij wordt het
bestuursrecht gezien als middel/instrument tot het bereiken van bepaalde
doeleinden (voor de burger). 2) De legitimerende functie wil zeggen dat het
bestuursrecht voorziet het bestuursoptreden van een juridische grondslag (van de
burger). Denk aan het toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van
besluitvormingsprocedures. 3) De waarborgfunctie wil zeggen dat het bestuursrecht
waarborgen biedt tegen de onrechtmatige uitoefening van bestuursbevoegdheid.
Het biedt rechtsbescherming voor de burger (tegen de overheid).
- Toepassing op de toeslagenaffaire:
a. Instrumentele functie: gedachte van strenge terugvorderingsbevoegdheid is
gelegen in het voorkomen van fraude. Bestuursrecht is ingezet om fraude te
voorkomen.
b. Legitimerende functie: bevoegdheid om iets terug te vorderen.
c. Waarborgfunctie: die was er niet. De belangen van de burgers waren uit het oog
verloren. Ten behoeve van fraudebestrijding werden de individuele belangen
van de burgers niet meegenomen.
b. Laat zien hoe in artikel 4:8 Awb en art. 4:12 van de Awb de drie functies van het
bestuursrecht tot uitdrukking komen en dat tussen die functies een zekere spanning
bestaat.
- Ten aanzien van art. 4:8 Awb
a. De legitimerende functie: heeft de bevoegdheid om beschikkingen te nemen en
het zorgen dat derde-belanghebbenden worden gehoord.
b. De waarborgfunctie: in bepaalde gevallen heeft het bestuursorgaan de
verplichting om te horen, behoudens uitzonderingen.
1
, c. De instrumentele functie: het instrument is dat je in sommige gevallen mag
afzien van horen, bijvoorbeeld in geval van bulk-besluiten (veel besluiten). Dit
ziet op de uitvoerbaarheid.
- Ten aanzien van art. 4:12 Awb:
a. Instrumentele functie: het is niet de bedoeling dat Belastingdienst moet horen,
omdat het om geld gaat. Het leent zich makkelijk voor reparatie.
b. Legitimerende functie: dit staat in art. 4:12 Awb.
c. Waarborgfunctie: deze functie wordt beperkt ten opzichte van art. 4:8 Awb.
c. Vanwege de spanning tussen de drie functies van het bestuursrecht geldt er een
zogeheten ‘optimaliseringsgebod’: er moet een oplossing worden gezocht die aan alle
drie de functies zoveel mogelijk recht doet. Niet alle functies kunnen tegelijk volledig
worden verwezenlijkt. Hier is de politieke dimensie van het bestuursrecht zichtbaar: de
spanning tussen functies vraagt om (politieke en ethische) keuzes.
De regering is blijkens de consultatie van het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie
Awb voornemens art. 4:12 Awb te wijzigen. Het artikel zal als volgt komen te luiden (de
belangrijkste wijziging is vetgedrukt):
“1. Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts achterwege
laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of
aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan
worden ingesteld, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen
worden gemaakt.
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die voor de geadresseerde niet wordt
voorzien en waarvan het bestuursorgaan redelijkerwijs kan vermoeden dat de
beschikking aanmerkelijke gevolgen heeft voor diens directe bestedingsruimte.
3. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het op grond van artikel 4:35 of met toepassing van artikel 4:51 weigeren van een
subsidie;
b. het op grond van artikel 4:46, tweede lid, lager vaststellen van een subsidie, of
c. het ten nadele van de ontvanger wijzigen van een subsidieverlening of een
subsidievaststelling.”
2
,Lees de overwegingen in de memorie van toelichting van deze beoogde wijziging (zie bijlage bij
de werkgroepvragen). Leg uit wat de aanleiding is voor deze wijziging en hoe deze wijziging
past in het ‘optimaliseringsgebod’.
- De aanleiding voor de wetswijziging: de wetgever ging ervan uit dat het voldoende is om
pas in bezwaar te horen, omdat financiële betrekkingen eenvoudig terug te draaien zijn
door het terugstorten van een geldbedrag. In de praktijk blijkt het niet zo simpel te
liggen. Financiële beschikkingen kunnen heel ingrijpend zijn voor mensen en financiële
wetgeving is niet altijd duidelijk voor mensen. Herroeping of vernietiging kan de
rechtsgevolgen wel terugdraaien, maar niet altijd de nadelige gevolgen volledig
ongedaan maken. Er is geen overtuigende principiële reden om financiële beschikkingen
standaard uit te zonderen van de hoorplicht.
- De regering meent dat met de voorgestelde wijziging een goede balans wordt bereikt
ten aanzien van de uitvoerbaarheid. De uitzondering op de hoorplicht in art. 4:12 Awb is
immers met name opgenomen met het ook op het belastingrecht en het
socialezekerheidsrecht waar een hoorplicht voor alle financiële beschikkingen in
verband met de zeer grote aantallen beschikkingen een te grote belasting voor de
bestuursorganen zou opleveren. Ook na deze wijziging blijft de uitzondering van art.
4:12 Awb van toepassing op verreweg de meeste beslissingen die in deze
rechtsgebieden worden genomen. Wanneer er geen sprake is van een financiële
aanspraak die een nadeel opleveren voor de betrokkene dat het drempelbedrag van
1.500 euro niet overschrijdt, blijft art. 4:12 Awb immers onverkort van toepassing.
Verder wordt er gezegd dat het gaat om uitkeringen aan de burger, dus niet dingen die
de burger al moet betalen. Dit beperkt de groep ook een beetje en dus is de
instrumentele functie nog steeds intact.
- De wetswijziging versterkt de waarborgfunctie door de uitzondering voor financiële
beschikkingen in art. 4:12 Awb te beperken. Hierdoor worden burgers beter beschermd
ten opzichte van de overheid. De wetswijziging leidt er niet toe dat er een hoorplicht
geldt voor alle financiële beschikkingen, dit zou te veel de instrumentele functie van de
regering inperken, aangezien dit een te grote belasting voor de bestuursorganen zou
opleveren. De instrumentele functie wordt wat ingeperkt en de waarborgfunctie wordt
wat groter na de wetswijziging. Er wordt dus een balans bereikt tussen de
waarborgfunctie en de uitvoerbaarheid (instrumentele functie). Er is dus een oplossing
gezocht die aan alle 3 de functies zoveel mogelijk recht doet, dit past in het
optimaliseringsgebod.
Vraag 2 Casus Stichting Stormschade Zundert
De Stichting Stormschade Zundert verstrekt financiële uitkeringen aan instanties en personen
die door stormschade in de gemeente Zundert worden getroffen. Te denken valt aan schade als
gevolg van omgewaaide bomen. Voor een uitkering kan een aanvraag bij het bestuur van de
stichting worden gedaan. Er is geen wettelijk voorschrift dat in de mogelijkheid van het doen
van deze onverplichte uitkeringen voorziet.
3
, De Stichting Stormschade Zundert kent een uitkering toe als voldaan is aan de voorwaarden
zoals die door de gemeenteraad van Zundert zijn neergelegd in het document ‘Kaders uitkering
stormschade Zundert’. De gemeenteraad kan echter niet bepalen wat in een concreet geval de
beslissing moet zijn. Het is juist de bedoeling dat een onafhankelijke stichting objectieve, niet-
politieke keuzes kan maken.
De gemeenteraad stelt € 3 miljoen beschikbaar voor de te verstrekken financiële uitkeringen.
Een welgestelde Zundertse burger stelt hiervoor nog eens € 750.000 extra beschikbaar.
Is (het bestuur van) de Stichting Stormschade Zundert aan te merken als een bestuursorgaan?
- Stap 1: is het een a-orgaan (orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld)?
- Stap 2: is het een b-orgaan (een persoon of college met enig openbaar gezag bekleed)?
Dit wil zeggen de bevoegdheid om publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten;
de publiekrechtelijke bevoegdheid eenzijdig de rechtspositie van andere
rechtssubjecten vast te stellen (art. 1:1 lid 1 sub b Awb). NB. Er is sprake van een b-
orgaan op grond van openbaar gezag enerzijds krachtens wettelijke voorschrift, zoals
AFM en DNB, APK-keuringsstation, amvb’s en Hoofd van de school (Leerplichtwet) en
anderzijds buitenwettelijk (ABRS Stichting Silicose).
- De criteria van buitenwettelijk zijn (ABRS Stichting Silicose):
a. Het gaat om uitkeringen of andere op geld waardeerbare rechten;
b. De overheid bepaalt de criteria volgens welke de op geld waardeerbare rechten
worden verdeeld in beslissende mate (inhoudelijke vereiste);
c. De overheid verschaft het geld waarmee de rechtspersoon de op geld waardeerbare
rechten in overwegende mate, in beginsel voor ten minste twee derden (financieel
vereiste).
- Ad 1: een stichting is geen publiekrechtelijke rechtspersoon als bedoeld in art. 1:1 lid 1
sub a Awb. Een stichting is een privaatrechtelijke rechtspersoon (art. 2:3 BW). Dus, geen
a-orgaan.
- Ad 2: het is niet krachtens wettelijke voorschrift, waardoor het bovenwettelijk en niet
krachtens wettelijk voorschrift is.
- Ad 3: In casu gaat het om uitkeringen, namelijk financiële uitkeringen aan instanties en
personen die door stormschade in de gemeente Zundert worden getroffen. Daarnaast
bepaalt de gemeenteraad de criteria volgens welke de op geld waardeerbare rechten
worden verdeeld in beslissende mate. Tot slot stelt de gemeenteraad €3 miljoen
beschikbaar en stelt een Zunderste burger €750.000 beschikbaar. Dit is 20% waardoor
de gemeenteraad 80% beschikbaar stelt. Dit is meer dan het 2/3 deel.
4
