Werken met de omgevingsvisie: visievorming onder de Omgevingswet
Samenvatting: hoofdstuk 1 t/m 9 + bijlage 1
Hoofdstuk 1 – Inleiding
In 2018 zal de Omgevingswet in werking treden. De Omgevingswet wil een fundament bieden voor
bundeling van het omgevingsrecht en integreert daartoe de gebiedsgerichte onderdelen van de
huidige wetten in één wet met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en
procedures. Daarom wordt ook gesproken van een stelselherziening in plaats van een wetswijziging.
In deze wet is voor de visievorming met name de Omgevingsvisie als planfiguur opgenomen. De
omgevingsvisie vervangt de planfiguur structuurvisie uit de Wro, die nog tot 2018 van kracht is.
Bijzonder is dat de Omgevingswet betrekking heeft op de gehele fysieke leefomgeving.
De omgevingsvisie vervangt op gemeentelijk niveau het Milieuplan, het Verkeer en Vervoerplan, het
Waterplan en het Natuurbeleidsplan. De omgevingsvisie moet in samenhang bezien worden met
twee andere instrumenten uit de Omgevingswet, te weten het omgevingsplan en de programma’s.
Met name het integrale karakter van de omgevingsvisie moet leiden tot meer samenhang in beleid,
dat, samen met het aangeven van de gewenste omgevingskwaliteit, meer duidelijkheid moet bieden
aan initiatiefnemers, die een grotere rol en verantwoordelijkheid in het omgevingsbeleid is
toebedacht. Nu de omgevingsvisie ook verplicht is voor gemeenten, is de vraag of de ambitie de
regeldruk te verminderen, ook gehaald wordt.
Hoofdstuk 2 – De Omgevingswet
De Omgevingswet is volgens de regering nodig om twee redenen:
1. De huidige wetgeving sluit niet meer goed aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo
richten de huidige wettelijke regels zich nog onvoldoende op duurzame ontwikkeling en houden ze
onvoldoende rekening met regionale verschillen en de behoefte aan maatwerk in concrete projecten.
2. De uitvoeringspraktijk worstelt bij projecten met veel verschillende wetten met elk hun eigen
procedures, planvormen en regels. Hierdoor komt integraal beleid niet of moeizaam tot stand.
Bovendien ligt de balans te veel bij zekerheid en te weinig bij een dynamiek van groei dankzij
duurzame ontwikkeling.
Hierdoor wil de Omgevingswet een fundament bieden voor bundeling van het omgevingsrecht in één
wet. De Omgevingswet integreert de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige wetten in één wet
met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures.
Met de stelselherziening streeft de regering naar vier verbeterdoelen:
1. Vergroten van gebruiksgemak door bijeenbrengen van verschillende wetten in één wet.
2. Een samenhangende benadering creëren door geïntegreerde instrumenten te bieden zoals de
omgevingsvisie, omgevingsvergunning en het projectbesluit.
1
,3. Vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te
maken voor het bereiken van doelen voor de leefomgeving.
4. Versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de leefomgeving.
Daarnaast beoogt de wet een betere aansluiting op de Europese wet- en regelgeving.
Zes planfiguren
Tientallen rechtsfiguren op het gebied van omgevingsrecht vervallen. Er blijven zes kerninstrumenten
over:
1. De omgevingsvisie: samenhangend strategisch plan over de leefomgeving.
2. Het plan of programma: betreft een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen die
dienen om omgevingswaarden of doelen in de leefomgeving te bereiken en daaraan te blijven
voldoen.
3. Het gemeentelijk omgevingsplan, omgevingsverordening, de waterschap verordening,
waarin decentraal bestuur vergunningplichten vastlegt.
4. Algemene rijksregels voor activiteiten in de leefomgeving.
5. De omgevingsvergunning waarmee een initiatiefnemer via één aanvraag toestemming kan
verkrijgen voor het geheel van door hem gewenste activiteiten.
6. Het projectbesluit, een generieke regeling voor besluitvorming over projecten met een
publiek belang volgens de ‘sneller en beter’ aanpak.
Omgevingsvisie wil een integrale langetermijnvisie over de noodzakelijke en gewenste
ontwikkelingen in een gebied. De visie wordt opgesteld door Rijk, provincie en de gemeente:
- Vorm en procedurevrij.
- Verplichting tot digitale beschikbaarheid.
- Juridisch bindend voor vaststellende orgaan.
- In Awb (Algemene wet bestuursrecht) staan de richtlijnen over hoe inspraak en voorbereiding eruit
komen te zien.
- In AMvB’s kunnen aanvullende eisen worden gesteld over bijv. inspraak en overleg met derden.
2
,Programma’s (voorheen uitvoeringsparagraaf): Het programma bevat concrete maatregelen voor
bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving. Kan sectoraal of gebiedsgericht
karakter hebben.
- De uitvoeringsparagraaf kan in een programma worden ondergebracht.
- Het strategisch beleid moet voor lange tijd worden vastgelegd.
- De uitvoering moet mogelijk flexibel in te richten zijn.
- Het accent ligt op flexibiliteit.
- Tussen omgevingsvisie en programma is geen juridische koppeling
Omgevingsplan is de equivelent van het bestemmingsplan, maar dan strekt het zich uit over het
gehele omgevingsgeebied.
- Het bevat alle regels over de fysieke leefomgeving; daarbij gaat het dus ook om de kapverordening,
ligplaatsverordening, recalemverordening etc.
De omgevingswaarden komen terug in zowel de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de
programma’s en vormen zo het verband tussen deze drie planfiguren.
- Worden vastgesteld met oog op doelen van de wet.
- Omgevingswaarde bepaalt voor fysieke leefomgeving: gewenste staat/kwaliteit, toelaatbare
belasting, toelaatbare concentratie/depositie van stoffen.
- Omgevingswaarde wordt uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of in objectieve termen.
- Bij omgevingsplan kunnen geen omgevingswaarden worden astgesteld in afwijking van de
omgevingswaarden die bij omgevingsverordening of amvb’s zijn vastgelegd, tenzij de
omgevingsverordening of de maatregel anders bepaald.
Memorie van Toelichting (MvT) = Een schriftelijk stuk waarin de indiener (meestal een minister) van
een wetsvoorstel tekst en uitleg geeft over zijn voorstel.
Het huidige stelsel van zo’n 120 uiteenlopende en vaak sectoraal georiënteerde amvb’s wordt tot
slechts vier stuks teruggebracht. Dit nieuwe stelsel ziet er schematisch als volgt uit:
De 4 amvb’s:
3
, 1. Omgevingsbesluit (Ob)
- Het Ob heeft betrekking op alle algemene en procedurele regels. Het Ob bevat de spelregels bij de
nieuwe instrumenten uit de Omgevingswet die van belang zijn voor burgers, bedrijven en overheden,
zoals dat bijv. ook het geval was bij het Bro.
- Het Ob houdt zich ook aan de regels die voortvloeien uit de Europese richtlijnen.
- Het Omgevingsbesluit staan dingen als: welke activiteiten vergunning plichtig zijn, waaraan
vergunningaanvraag aan moet voldoen, welke verplichtingen overheden hebben rond digitalisering
etc.
2. Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
- Geeft inhoudelijke normen voor bestuurlijk handelen.
- Het gaat om het instrument dat met name de overheden moet helpen in het goed voeren van
omgevingsbeleid. Bijv. de ladder van duurzame ontwikkeling.
- Het Bkl bevat geen specifieke regels over de inhoud van de omgevingsvisie.
3. Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
- Richt zich op burgers, bedrijven en overheden bij hun feitelijk handelen.
- Het zijn algemene, rechtstreeks werkende regels op rijksniveau over activiteiten in de fysieke
leefomgeving.
- Gaat vooral om milieubelastende activiteiten. Hierdoor krijgen vooral bedrijven ermee te maken.
4. Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
- Vervanger van het Bouwbesluit, staan vooral regels in voor het bouwen.
- Is daarom voor zowel bedrijven als burgers van belang.
Over het algemeen is er waardering voor het in elkaar schuiven van een groot aantal wetten in de
Omgevingswet. Desalniettemin zijn er een aantal vraagtekens bij de wet:
- Veel commentaar heeft betrekking op de tegenstelling rechtszekerheid versus flexibiliteit.
- Het GGD Nederland pleit voor gezondheidsnormen in de Omgevingswet.
- Het College van Rijksadviseurs stelt dat de wet niet gaat over stedenbouwkundig en
landschappelijke kwaliteit, oftewel de openbare ruimte.
Er wordt gespeculeerd of de Omgevingswet nu oude wijn in nieuwe zakken is of dat alles anders
wordt, daar ligt de nuance. Voor een groot deel kan inhoudelijk nu ook alles geregel worden en een
structuurvisie hoeft in niets onder te doen voor een omgevingsvisie, maar de Omgevingswet vraag
om een ander, (nog) integraler proces, omdat de omgevingsvisie en het omgevingsplan ook
beleidsstukken voor het milieu-, water- en verkeersspoor omvatten.
Hoofdstuk 3 – Nieuwe werkelijkheid
4
Samenvatting: hoofdstuk 1 t/m 9 + bijlage 1
Hoofdstuk 1 – Inleiding
In 2018 zal de Omgevingswet in werking treden. De Omgevingswet wil een fundament bieden voor
bundeling van het omgevingsrecht en integreert daartoe de gebiedsgerichte onderdelen van de
huidige wetten in één wet met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en
procedures. Daarom wordt ook gesproken van een stelselherziening in plaats van een wetswijziging.
In deze wet is voor de visievorming met name de Omgevingsvisie als planfiguur opgenomen. De
omgevingsvisie vervangt de planfiguur structuurvisie uit de Wro, die nog tot 2018 van kracht is.
Bijzonder is dat de Omgevingswet betrekking heeft op de gehele fysieke leefomgeving.
De omgevingsvisie vervangt op gemeentelijk niveau het Milieuplan, het Verkeer en Vervoerplan, het
Waterplan en het Natuurbeleidsplan. De omgevingsvisie moet in samenhang bezien worden met
twee andere instrumenten uit de Omgevingswet, te weten het omgevingsplan en de programma’s.
Met name het integrale karakter van de omgevingsvisie moet leiden tot meer samenhang in beleid,
dat, samen met het aangeven van de gewenste omgevingskwaliteit, meer duidelijkheid moet bieden
aan initiatiefnemers, die een grotere rol en verantwoordelijkheid in het omgevingsbeleid is
toebedacht. Nu de omgevingsvisie ook verplicht is voor gemeenten, is de vraag of de ambitie de
regeldruk te verminderen, ook gehaald wordt.
Hoofdstuk 2 – De Omgevingswet
De Omgevingswet is volgens de regering nodig om twee redenen:
1. De huidige wetgeving sluit niet meer goed aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo
richten de huidige wettelijke regels zich nog onvoldoende op duurzame ontwikkeling en houden ze
onvoldoende rekening met regionale verschillen en de behoefte aan maatwerk in concrete projecten.
2. De uitvoeringspraktijk worstelt bij projecten met veel verschillende wetten met elk hun eigen
procedures, planvormen en regels. Hierdoor komt integraal beleid niet of moeizaam tot stand.
Bovendien ligt de balans te veel bij zekerheid en te weinig bij een dynamiek van groei dankzij
duurzame ontwikkeling.
Hierdoor wil de Omgevingswet een fundament bieden voor bundeling van het omgevingsrecht in één
wet. De Omgevingswet integreert de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige wetten in één wet
met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures.
Met de stelselherziening streeft de regering naar vier verbeterdoelen:
1. Vergroten van gebruiksgemak door bijeenbrengen van verschillende wetten in één wet.
2. Een samenhangende benadering creëren door geïntegreerde instrumenten te bieden zoals de
omgevingsvisie, omgevingsvergunning en het projectbesluit.
1
,3. Vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te
maken voor het bereiken van doelen voor de leefomgeving.
4. Versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de leefomgeving.
Daarnaast beoogt de wet een betere aansluiting op de Europese wet- en regelgeving.
Zes planfiguren
Tientallen rechtsfiguren op het gebied van omgevingsrecht vervallen. Er blijven zes kerninstrumenten
over:
1. De omgevingsvisie: samenhangend strategisch plan over de leefomgeving.
2. Het plan of programma: betreft een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen die
dienen om omgevingswaarden of doelen in de leefomgeving te bereiken en daaraan te blijven
voldoen.
3. Het gemeentelijk omgevingsplan, omgevingsverordening, de waterschap verordening,
waarin decentraal bestuur vergunningplichten vastlegt.
4. Algemene rijksregels voor activiteiten in de leefomgeving.
5. De omgevingsvergunning waarmee een initiatiefnemer via één aanvraag toestemming kan
verkrijgen voor het geheel van door hem gewenste activiteiten.
6. Het projectbesluit, een generieke regeling voor besluitvorming over projecten met een
publiek belang volgens de ‘sneller en beter’ aanpak.
Omgevingsvisie wil een integrale langetermijnvisie over de noodzakelijke en gewenste
ontwikkelingen in een gebied. De visie wordt opgesteld door Rijk, provincie en de gemeente:
- Vorm en procedurevrij.
- Verplichting tot digitale beschikbaarheid.
- Juridisch bindend voor vaststellende orgaan.
- In Awb (Algemene wet bestuursrecht) staan de richtlijnen over hoe inspraak en voorbereiding eruit
komen te zien.
- In AMvB’s kunnen aanvullende eisen worden gesteld over bijv. inspraak en overleg met derden.
2
,Programma’s (voorheen uitvoeringsparagraaf): Het programma bevat concrete maatregelen voor
bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving. Kan sectoraal of gebiedsgericht
karakter hebben.
- De uitvoeringsparagraaf kan in een programma worden ondergebracht.
- Het strategisch beleid moet voor lange tijd worden vastgelegd.
- De uitvoering moet mogelijk flexibel in te richten zijn.
- Het accent ligt op flexibiliteit.
- Tussen omgevingsvisie en programma is geen juridische koppeling
Omgevingsplan is de equivelent van het bestemmingsplan, maar dan strekt het zich uit over het
gehele omgevingsgeebied.
- Het bevat alle regels over de fysieke leefomgeving; daarbij gaat het dus ook om de kapverordening,
ligplaatsverordening, recalemverordening etc.
De omgevingswaarden komen terug in zowel de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de
programma’s en vormen zo het verband tussen deze drie planfiguren.
- Worden vastgesteld met oog op doelen van de wet.
- Omgevingswaarde bepaalt voor fysieke leefomgeving: gewenste staat/kwaliteit, toelaatbare
belasting, toelaatbare concentratie/depositie van stoffen.
- Omgevingswaarde wordt uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of in objectieve termen.
- Bij omgevingsplan kunnen geen omgevingswaarden worden astgesteld in afwijking van de
omgevingswaarden die bij omgevingsverordening of amvb’s zijn vastgelegd, tenzij de
omgevingsverordening of de maatregel anders bepaald.
Memorie van Toelichting (MvT) = Een schriftelijk stuk waarin de indiener (meestal een minister) van
een wetsvoorstel tekst en uitleg geeft over zijn voorstel.
Het huidige stelsel van zo’n 120 uiteenlopende en vaak sectoraal georiënteerde amvb’s wordt tot
slechts vier stuks teruggebracht. Dit nieuwe stelsel ziet er schematisch als volgt uit:
De 4 amvb’s:
3
, 1. Omgevingsbesluit (Ob)
- Het Ob heeft betrekking op alle algemene en procedurele regels. Het Ob bevat de spelregels bij de
nieuwe instrumenten uit de Omgevingswet die van belang zijn voor burgers, bedrijven en overheden,
zoals dat bijv. ook het geval was bij het Bro.
- Het Ob houdt zich ook aan de regels die voortvloeien uit de Europese richtlijnen.
- Het Omgevingsbesluit staan dingen als: welke activiteiten vergunning plichtig zijn, waaraan
vergunningaanvraag aan moet voldoen, welke verplichtingen overheden hebben rond digitalisering
etc.
2. Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
- Geeft inhoudelijke normen voor bestuurlijk handelen.
- Het gaat om het instrument dat met name de overheden moet helpen in het goed voeren van
omgevingsbeleid. Bijv. de ladder van duurzame ontwikkeling.
- Het Bkl bevat geen specifieke regels over de inhoud van de omgevingsvisie.
3. Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
- Richt zich op burgers, bedrijven en overheden bij hun feitelijk handelen.
- Het zijn algemene, rechtstreeks werkende regels op rijksniveau over activiteiten in de fysieke
leefomgeving.
- Gaat vooral om milieubelastende activiteiten. Hierdoor krijgen vooral bedrijven ermee te maken.
4. Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
- Vervanger van het Bouwbesluit, staan vooral regels in voor het bouwen.
- Is daarom voor zowel bedrijven als burgers van belang.
Over het algemeen is er waardering voor het in elkaar schuiven van een groot aantal wetten in de
Omgevingswet. Desalniettemin zijn er een aantal vraagtekens bij de wet:
- Veel commentaar heeft betrekking op de tegenstelling rechtszekerheid versus flexibiliteit.
- Het GGD Nederland pleit voor gezondheidsnormen in de Omgevingswet.
- Het College van Rijksadviseurs stelt dat de wet niet gaat over stedenbouwkundig en
landschappelijke kwaliteit, oftewel de openbare ruimte.
Er wordt gespeculeerd of de Omgevingswet nu oude wijn in nieuwe zakken is of dat alles anders
wordt, daar ligt de nuance. Voor een groot deel kan inhoudelijk nu ook alles geregel worden en een
structuurvisie hoeft in niets onder te doen voor een omgevingsvisie, maar de Omgevingswet vraag
om een ander, (nog) integraler proces, omdat de omgevingsvisie en het omgevingsplan ook
beleidsstukken voor het milieu-, water- en verkeersspoor omvatten.
Hoofdstuk 3 – Nieuwe werkelijkheid
4
