Empirical Legal Studies probleem 6
Leerdoelen:
1. Welke handhavingsstijlen kunnen worden onderscheiden?
2. Hoe kunnen verschillen in handhavingsstijlen worden verklaard?
3. Welke wetenschappelijke perspectieven op de effectiviteit van handhavingsstijlen kunnen
worden onderscheiden en wat is er bekend over de houdbaarheid van deze perspectieven?
1. Welke handhavingsstijlen kunnen worden onderscheiden?
Mascini & Van Erp – Waarom zijn sommige vormen van rechtshandhaving effectiever dan andere?
Vanaf 1980 hebben zich in de publieke sector ingrijpende veranderingen voorgedaan die worden
aangeduid als de governance turn; de overheid stapte ervan af om de samenleving helemaal zelf te
reguleren en ging zich meer richten op het sturen van organisaties aan wie ze de uitvoering
uitbesteedde. Met andere woorden: van government naar governance. De regels die het handelen
van ondernemingen bepalen, zijn vaak niet wettelijk afdwingbaar, maar eerder semi-vrijwillig als
bindend aanvaard (soft law), en gehandhaafd door buitenwettelijke mechanismen als marktwerking,
publiciteit, reputatiemechanismen, onderhandeling, peer pressure en het opvolgen van leidende
ondernemingen.
In dit opzicht verwijst government naar de hiërarchische controle door publieke toezichthouders
(overheidssturing) met uitvoeringspraktijk van inspecteurs, terwijl governance verwijst naar
regulering en handhaving waarbij de overheid niet als vanzelfsprekend een centrale rol vervult,
maar één van de partijen is die het gedrag van ondernemingen beïnvloeden en evenzeer onderwerp is
van beïnvloeding. Toezicht en handhaving zijn dus deels geprivatiseerd; handhavende partijen zijn
immers niet langer alleen de overheid, maar ook derde partijen zoals non-gouvernementele actoren of
instanties, omwonenden of belangenbehartigende organisaties.
In het artikel wordt onderzoek verricht naar de vraag onder welke condities verschillende vormen van
handhaving wel of niet effectief zijn. Samenvattend kan worden gesteld dat uit het onderzoek is
gebleken dat het werk van inspecteurs in de praktijk weinig lijkt op formele regeltoepassing en
bestraffing van overtredingen, maar veel meer een kwestie is van flexibel onderhandelen over
preventieve maatregelen. Een flexibele, op samenwerking gerichte handhaving is immers vaak
effectiever dan een bestraffende aanpak.
De verschillende handhavingsstijlen – government
De sanctionerende handhavingsstijl
Bij een sanctionerende handhavingsstijlstijl staat centraal dat de straf wordt gegeven voor het
overtreden van een bepaalde regel. Het motief voor een sanctionerende stijl is om te straffen of het
zijn van vergelding. De toekomstige naleving van de regel wordt om die reden slechts gezien als het
bijproduct van de handhavingsmaatregel.
De overredende handhavingsstijl
Handhavende instanties beschikken over een aanzienlijke beslissingsruimte; ze mogen de regels
interpreteren, prioriteiten stellen en keuzes maken. Deze noodzaak wordt verder versterkt, doordat zij
het belang van naleving van de regels dienen af te wegen tegen de economische belangen die
daarmee zijn gemoeid. Doen zij dit niet, dan lopen zij het risico aan legitimiteit in te boeten bij
bedrijven en het publiek. Uit vele studies is gebleken dat handhavers de beslissingsruimte
aanwenden om hun stijl van optreden aan te passen aan de manier waarop inspecteurs bedrijven
typeren. Het typeren van bedrijven zullen we toelichten aan de hand van een voorbeeld van Hawkins.
Uit zijn onderzoek naar de kwaliteit van water kwam naar voren dat Britse inspecteurs van de
waterkwaliteit vier typen vervuilen onderscheidden:
, 1. Maatschappelijk verantwoorde ondernemingen die zelf het belang van schoon water inzagen. Na
aanmoediging van inspecteurs waren zij bereid om de oorzaken van de vervuiling aan te pakken,
omdat zij het belang van schoon water realiseerden.
2. Onfortuinlijke ondernemingen die niet over de technische of financiële middelen beschikten om
maatregelen te treffen, dus de oorzaken van de vervuiling konden niet worden aangepakt.
3. Roekeloze ondernemingen die niet in staat waren om aan de aangescherpte richtlijnen te voldoen
en die ook niet het belang van die richtlijnen inzagen.
4. Calculerende bedrijven die welbewust vervuild water loosden als ze daarmee dachten weg te
kunnen komen.
Ze typeerde de bedrijven op grond van hun bereidheid om zich behalve om het bedrijfsresultaat ook
om het milieu te bekommeren. Daarnaast maakten ze een inschatting van de mate waarin de
bedrijven financieel en technisch in staat waren om maatregelen te treffen die de inspecteurs nodig
achtten.
Inspecteurs kozen voor onderhandelen en adviseren als ze dachten dat bedrijven in principe bereid
waren om meer milieubewust te gaan opereren, stelden zich passief op als ze dachten hiertoe niet
in staat te zijn. Ze kozen voor een harde aanpak als ze meenden dat bedrijven wel in staat waren,
maar niet bereid waren om milieubewust te opereren.
Afstemming van handhavingsstijl op de typering van bedrijven kan sterk sectoraal, regionaal of
nationaal gebonden zijn. Shover: Amerikaanse mijnbouwinspecteurs pasten een overleggende stijl in
het westen op en in het noordoosten een bestraffende stijl.
Kelman: landenvergelijkende studie: Amerikaanse arbeidsinspecteurs hielden een bestraffende stijl
aan omdat hun bedrijfsleven historisch sterk georiënteerd is op de vrije markt en afkerig van
overheidsbemoeienis en Zweedse een overredende stijl omdat ze traditioneel corporatisch is
ingesteld.
Kortom: inspecteurs hebben veel beslissingsruimte die ze benutten om hun handhavingsstijl af te
stemmen op de manier waarop zij bedrijven typeren. Dit betekent dat zij overtredingen niet altijd
bestraffen, maar ervoor kiezen bedrijven in de goede richting te bewegen door te onderhandelen,
overleggen of adviseren = de overredende aanpak: hoe kan het bedrijf worden gemotiveerd het in de
toekomst beter te doen?
Normatieve handhavingstheorieën
Pearce en Tombs hebben kritiek op Hawkins studie. Hij zou te makkelijk zijn meegegaan met de
opvatting van inspecteurs dat het bewijs om regelovertredingen te vervolgen vaak te dun is en
averechts uitpakt. Ook heeft hij onvoldoende oog voor de macht van het bedrijfsleven om handhaving
als een onwenselijke belemmering voor economische vooruitgang te zien.
Ze zijn gekant tegen een overredende stijl, omdat er niet op vertrouwd kan worden dat bedrijven die
een kapitalistische markt opereren de regels naleven. Zelfs al zouden ze graag maatschappelijk
verantwoord produceren, dan zou het systeem waarin ze opereren hen hiervan weerhouden omdat
het primair is gericht op winst maken.
De overwegend op overreding gehanteerde aanpak van inspecteurs zou tot gevolg hebben dat
goedwillende bedrijven concurrentieachterstand oplopen, doordat zij wel kosten maken om wetten na
te leven, maar concurrenten dat niet doen. Dit betekent dat zij een sterke overheid nodig hebben die
hard optreedt tegen overtredingen.
Kortom: auteurs die ervan uitgaan dat bedrijven bij voorbaat geneigd zijn om maatschappelijk
verantwoord ondernemen ondergeschikt te maken aan winst maken, vertrouwen op de generaal
preventieve werking die uitgaat van een grote pakkans en hoge straffen op regelovertredingen.
Leerdoelen:
1. Welke handhavingsstijlen kunnen worden onderscheiden?
2. Hoe kunnen verschillen in handhavingsstijlen worden verklaard?
3. Welke wetenschappelijke perspectieven op de effectiviteit van handhavingsstijlen kunnen
worden onderscheiden en wat is er bekend over de houdbaarheid van deze perspectieven?
1. Welke handhavingsstijlen kunnen worden onderscheiden?
Mascini & Van Erp – Waarom zijn sommige vormen van rechtshandhaving effectiever dan andere?
Vanaf 1980 hebben zich in de publieke sector ingrijpende veranderingen voorgedaan die worden
aangeduid als de governance turn; de overheid stapte ervan af om de samenleving helemaal zelf te
reguleren en ging zich meer richten op het sturen van organisaties aan wie ze de uitvoering
uitbesteedde. Met andere woorden: van government naar governance. De regels die het handelen
van ondernemingen bepalen, zijn vaak niet wettelijk afdwingbaar, maar eerder semi-vrijwillig als
bindend aanvaard (soft law), en gehandhaafd door buitenwettelijke mechanismen als marktwerking,
publiciteit, reputatiemechanismen, onderhandeling, peer pressure en het opvolgen van leidende
ondernemingen.
In dit opzicht verwijst government naar de hiërarchische controle door publieke toezichthouders
(overheidssturing) met uitvoeringspraktijk van inspecteurs, terwijl governance verwijst naar
regulering en handhaving waarbij de overheid niet als vanzelfsprekend een centrale rol vervult,
maar één van de partijen is die het gedrag van ondernemingen beïnvloeden en evenzeer onderwerp is
van beïnvloeding. Toezicht en handhaving zijn dus deels geprivatiseerd; handhavende partijen zijn
immers niet langer alleen de overheid, maar ook derde partijen zoals non-gouvernementele actoren of
instanties, omwonenden of belangenbehartigende organisaties.
In het artikel wordt onderzoek verricht naar de vraag onder welke condities verschillende vormen van
handhaving wel of niet effectief zijn. Samenvattend kan worden gesteld dat uit het onderzoek is
gebleken dat het werk van inspecteurs in de praktijk weinig lijkt op formele regeltoepassing en
bestraffing van overtredingen, maar veel meer een kwestie is van flexibel onderhandelen over
preventieve maatregelen. Een flexibele, op samenwerking gerichte handhaving is immers vaak
effectiever dan een bestraffende aanpak.
De verschillende handhavingsstijlen – government
De sanctionerende handhavingsstijl
Bij een sanctionerende handhavingsstijlstijl staat centraal dat de straf wordt gegeven voor het
overtreden van een bepaalde regel. Het motief voor een sanctionerende stijl is om te straffen of het
zijn van vergelding. De toekomstige naleving van de regel wordt om die reden slechts gezien als het
bijproduct van de handhavingsmaatregel.
De overredende handhavingsstijl
Handhavende instanties beschikken over een aanzienlijke beslissingsruimte; ze mogen de regels
interpreteren, prioriteiten stellen en keuzes maken. Deze noodzaak wordt verder versterkt, doordat zij
het belang van naleving van de regels dienen af te wegen tegen de economische belangen die
daarmee zijn gemoeid. Doen zij dit niet, dan lopen zij het risico aan legitimiteit in te boeten bij
bedrijven en het publiek. Uit vele studies is gebleken dat handhavers de beslissingsruimte
aanwenden om hun stijl van optreden aan te passen aan de manier waarop inspecteurs bedrijven
typeren. Het typeren van bedrijven zullen we toelichten aan de hand van een voorbeeld van Hawkins.
Uit zijn onderzoek naar de kwaliteit van water kwam naar voren dat Britse inspecteurs van de
waterkwaliteit vier typen vervuilen onderscheidden:
, 1. Maatschappelijk verantwoorde ondernemingen die zelf het belang van schoon water inzagen. Na
aanmoediging van inspecteurs waren zij bereid om de oorzaken van de vervuiling aan te pakken,
omdat zij het belang van schoon water realiseerden.
2. Onfortuinlijke ondernemingen die niet over de technische of financiële middelen beschikten om
maatregelen te treffen, dus de oorzaken van de vervuiling konden niet worden aangepakt.
3. Roekeloze ondernemingen die niet in staat waren om aan de aangescherpte richtlijnen te voldoen
en die ook niet het belang van die richtlijnen inzagen.
4. Calculerende bedrijven die welbewust vervuild water loosden als ze daarmee dachten weg te
kunnen komen.
Ze typeerde de bedrijven op grond van hun bereidheid om zich behalve om het bedrijfsresultaat ook
om het milieu te bekommeren. Daarnaast maakten ze een inschatting van de mate waarin de
bedrijven financieel en technisch in staat waren om maatregelen te treffen die de inspecteurs nodig
achtten.
Inspecteurs kozen voor onderhandelen en adviseren als ze dachten dat bedrijven in principe bereid
waren om meer milieubewust te gaan opereren, stelden zich passief op als ze dachten hiertoe niet
in staat te zijn. Ze kozen voor een harde aanpak als ze meenden dat bedrijven wel in staat waren,
maar niet bereid waren om milieubewust te opereren.
Afstemming van handhavingsstijl op de typering van bedrijven kan sterk sectoraal, regionaal of
nationaal gebonden zijn. Shover: Amerikaanse mijnbouwinspecteurs pasten een overleggende stijl in
het westen op en in het noordoosten een bestraffende stijl.
Kelman: landenvergelijkende studie: Amerikaanse arbeidsinspecteurs hielden een bestraffende stijl
aan omdat hun bedrijfsleven historisch sterk georiënteerd is op de vrije markt en afkerig van
overheidsbemoeienis en Zweedse een overredende stijl omdat ze traditioneel corporatisch is
ingesteld.
Kortom: inspecteurs hebben veel beslissingsruimte die ze benutten om hun handhavingsstijl af te
stemmen op de manier waarop zij bedrijven typeren. Dit betekent dat zij overtredingen niet altijd
bestraffen, maar ervoor kiezen bedrijven in de goede richting te bewegen door te onderhandelen,
overleggen of adviseren = de overredende aanpak: hoe kan het bedrijf worden gemotiveerd het in de
toekomst beter te doen?
Normatieve handhavingstheorieën
Pearce en Tombs hebben kritiek op Hawkins studie. Hij zou te makkelijk zijn meegegaan met de
opvatting van inspecteurs dat het bewijs om regelovertredingen te vervolgen vaak te dun is en
averechts uitpakt. Ook heeft hij onvoldoende oog voor de macht van het bedrijfsleven om handhaving
als een onwenselijke belemmering voor economische vooruitgang te zien.
Ze zijn gekant tegen een overredende stijl, omdat er niet op vertrouwd kan worden dat bedrijven die
een kapitalistische markt opereren de regels naleven. Zelfs al zouden ze graag maatschappelijk
verantwoord produceren, dan zou het systeem waarin ze opereren hen hiervan weerhouden omdat
het primair is gericht op winst maken.
De overwegend op overreding gehanteerde aanpak van inspecteurs zou tot gevolg hebben dat
goedwillende bedrijven concurrentieachterstand oplopen, doordat zij wel kosten maken om wetten na
te leven, maar concurrenten dat niet doen. Dit betekent dat zij een sterke overheid nodig hebben die
hard optreedt tegen overtredingen.
Kortom: auteurs die ervan uitgaan dat bedrijven bij voorbaat geneigd zijn om maatschappelijk
verantwoord ondernemen ondergeschikt te maken aan winst maken, vertrouwen op de generaal
preventieve werking die uitgaat van een grote pakkans en hoge straffen op regelovertredingen.
