Bestuursrecht in het Awb-tijdperk. 8e druk.
(H1.1 t/m 1.3) “Het bestuursrecht geeft regels voor de verhouding tussen bestuursorganen
en belanghebbende, in het bijzonder voor de situatie waarin het bestuur handelt op basis
van publiekrechtelijke bevoegdheden.”
Op basis van een wet is het bestuur bevoegd tot juridische maatregelen die burgers en
rechtspersonen niet tot beschikking staan. Bijzonder aan deze bevoegdheden is dat het
bestuur zonder instemming van de burger zelf kan bepalen wat de rechten en plichten van
die burger zijn. Dat noemen we een eenzijdige rechtshandeling. Het bestuur kan alleen
eenzijdige rechtshandelingen verrichten als een wet hem deze bevoegdheid geeft.
Het bestuursrecht kent een aantal functies:
- Instrumentele functie: Het bestuursrecht geeft de overheid de bevoegdheden
(instrumenten) om het algemeen belang te behartigen en zijn publieke taak te
vervullen.
- Waarborgfunctie: Het bestuursrecht geeft burgers bescherming tegen de overheid
en haar besluiten. Zo geeft het bestuursrecht inspraakmogelijkheden en regelt het
wie tegen welke overheidsbesluiten mag opkomen bij de bestuursrechter.
- Normerende functie: In een procedure kunnen burgers zich beroepen op normen
waar het bestuur zich bij uitoefening van zijn bevoegdheid aan moet houden. Het
bestuursrecht geeft regels waaraan het bestuur zich bij uitoefening van
bevoegdheden moet houden.
Het adagium: een ieder wordt geacht de wet te kennen.
Organieke wetten: Wetten die de organisatie en organen van de staat regelen.
De overheid maakt niet alleen gebruik van bestuursrechtelijke instrumenten om beleid te
voeren, maar kan daarvoor ook privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten.
(H 3.4) Om uit te maken of je te maken hebt met een bestuursorgaan, moet eerst worden
bezien of een college of persoon een a-orgaan is. Wanneer daarvan geen sprake is, moet
worden gekeken of wellicht sprake is van de tweede categorie bestuursorganen: b-organen.
Voor b-organen is bepalend wat deze personen of colleges doen en welke bevoegdheden zij
daarbij uitoefenen. Alleen voor zover deze handelingen en bevoegdheden een
publiekrechtelijk karakter hebben, oftewel als er openbaar gezag wordt uitgeoefend, spreken
we van b-organen. Het gaat daarbij vaak om privaatrechtelijke rechtspersonen of natuurlijke
personen waaraan een deel van een overheidstaak is overgedragen. (In het tweede lid van
art. 1:1 Awb, staan de uitzonderingen op de hoofdregel gegeven.)
Bestuursorganen in de zin van de Awb zijn op grond van art. 1:1 lid 1 sub a Awb in de eerste
plaats organen van rechtspersonen (in de zin van art. 2:1 BW) die hun grondslag vinden in
het publiekrecht. Staat in de wet een bepaling in de trant van: “er is een organisatie x en
deze x bezit rechtspersoonlijkheid”, dan kan je uit die zin afleiden dat deze organisatie bij
, wet rechtspersoonlijkheid toegekend heeft gekregen en daarmee dus ook als een
publiekrechtelijke rechtspersoon kwalificeert, namelijk op grond van art. 2:1 BW. Bij het
kwalificeren van orgaan is het belangrijk om na te gaan of zij een eigen taak hebben of
zelfstandige plaats innemen op grond van de wet. Organen zijn ook terug te vinden in de
wet, denk aan de Waterschapswet, de Gemeentewet en de Provinciewet.
Bij b-organen gaat het om particuliere/privaatrechtelijke instellingen, waaraan een deel van
de overheidstaak is opgedragen. Privaatrechtelijke rechtspersonen zijn terug te vinden in art.
2:3 BW. Het openbaargezagscriterium betekent dat deze instellingen publiekrechtelijke
rechtshandelingen kunnen verrichten. Een wet geeft deze instelling de bevoegdheid om
eenzijdig de rechtspositie van andere rechtssubjecten te bepalen. Zij kunne dus besluiten
nemen. Denk hierbij aan een APK-keuring.
Organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld
waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken komen onder omstandigheden in
aanmerking om als buitenwettelijk b-orgaan te worden gekwalificeerd. Indien voldaan aan
twee cumulatieve vereisten mag zo’n dergelijk orgaan zich kwalificeren als b-orgaan.
1. In de eerste plaats moet zijn voldaan aan het inhoudelijke vereiste. Dit vereiste houdt
in dat de criteria voor de geldverstrekking door het orgaan in kwestie in beslissende
mate door één of meer a-organen moet worden bepaald. Of er sprake is van ‘in
beslissende mate’ is casuïstisch.
2. In de tweede plaats moet zijn voldaan aan de financiële vereiste. Dit vereiste houdt in
dat de financiering van de verstrekking door het orgaan van de privaatrechtelijke
rechtspersoon in overwegende mate (in beginsel twee derden of meer) afkomstig
moet zijn van één of meer a-organen.
Van belang is dat het bij het inhoudelijke en financiële vereiste niet om dezelfde a-organen
hoeft te gaan.
(H 3.5) Met de besluitvorming van bestuursorganen moet altijd het belang van de bevolking
zijn gediend. Bestuursorganen hoeven niet altijd iedereens belang te behartigen, in veel
wettelijke voorschriften is bepaald dat bij de besluitvorming alleen de belangen van
personen die belanghebbende zijn tegen elkaar moeten worden afgedwongen. Bovendien
geldt in de regel dat alleen belanghebbende het recht hebben om bezwaar en beroep in te
stellen tegen een besluit (zie art. 8:1 en 7:1 Awb).
Actio popularis: niet iedereen is bezwaar- en beroepsgerechtigd.
De werkingssfeer van de Awb wordt dus in hoge mate bepaald door het begrip
belanghebbende. De definitie van het begrip is terug te vinden in art. 1:2 lid 1 Awb.
Hieronder valt in ieder geval de geadresseerde van een besluit wanneer sprake is van een
persoonsgerichte beschikking. Door de plaatsing van het belanghebbende begrip in het
eerste hoofdstuk van de Awb wordt geaccentueerd dat het belanghebbende begrip in de
hele Awb hetzelfde betekent. De wetgever is de enige die van deze algemene betekenis van
het belanghebbendebegrip mag afwijken, indien hij dit goed motiveert. Om als derde-
belanghebbende aangemerkt te worden is lastiger. In de jurisprudentie zijn een aantal
cumulatieve criteria gegeven:
● Objectief: Het belang moet meetbaar zijn (denk aan; uitzicht, geluid, stank). Het
belang mag niet louter subjectief zijn.
(H1.1 t/m 1.3) “Het bestuursrecht geeft regels voor de verhouding tussen bestuursorganen
en belanghebbende, in het bijzonder voor de situatie waarin het bestuur handelt op basis
van publiekrechtelijke bevoegdheden.”
Op basis van een wet is het bestuur bevoegd tot juridische maatregelen die burgers en
rechtspersonen niet tot beschikking staan. Bijzonder aan deze bevoegdheden is dat het
bestuur zonder instemming van de burger zelf kan bepalen wat de rechten en plichten van
die burger zijn. Dat noemen we een eenzijdige rechtshandeling. Het bestuur kan alleen
eenzijdige rechtshandelingen verrichten als een wet hem deze bevoegdheid geeft.
Het bestuursrecht kent een aantal functies:
- Instrumentele functie: Het bestuursrecht geeft de overheid de bevoegdheden
(instrumenten) om het algemeen belang te behartigen en zijn publieke taak te
vervullen.
- Waarborgfunctie: Het bestuursrecht geeft burgers bescherming tegen de overheid
en haar besluiten. Zo geeft het bestuursrecht inspraakmogelijkheden en regelt het
wie tegen welke overheidsbesluiten mag opkomen bij de bestuursrechter.
- Normerende functie: In een procedure kunnen burgers zich beroepen op normen
waar het bestuur zich bij uitoefening van zijn bevoegdheid aan moet houden. Het
bestuursrecht geeft regels waaraan het bestuur zich bij uitoefening van
bevoegdheden moet houden.
Het adagium: een ieder wordt geacht de wet te kennen.
Organieke wetten: Wetten die de organisatie en organen van de staat regelen.
De overheid maakt niet alleen gebruik van bestuursrechtelijke instrumenten om beleid te
voeren, maar kan daarvoor ook privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten.
(H 3.4) Om uit te maken of je te maken hebt met een bestuursorgaan, moet eerst worden
bezien of een college of persoon een a-orgaan is. Wanneer daarvan geen sprake is, moet
worden gekeken of wellicht sprake is van de tweede categorie bestuursorganen: b-organen.
Voor b-organen is bepalend wat deze personen of colleges doen en welke bevoegdheden zij
daarbij uitoefenen. Alleen voor zover deze handelingen en bevoegdheden een
publiekrechtelijk karakter hebben, oftewel als er openbaar gezag wordt uitgeoefend, spreken
we van b-organen. Het gaat daarbij vaak om privaatrechtelijke rechtspersonen of natuurlijke
personen waaraan een deel van een overheidstaak is overgedragen. (In het tweede lid van
art. 1:1 Awb, staan de uitzonderingen op de hoofdregel gegeven.)
Bestuursorganen in de zin van de Awb zijn op grond van art. 1:1 lid 1 sub a Awb in de eerste
plaats organen van rechtspersonen (in de zin van art. 2:1 BW) die hun grondslag vinden in
het publiekrecht. Staat in de wet een bepaling in de trant van: “er is een organisatie x en
deze x bezit rechtspersoonlijkheid”, dan kan je uit die zin afleiden dat deze organisatie bij
, wet rechtspersoonlijkheid toegekend heeft gekregen en daarmee dus ook als een
publiekrechtelijke rechtspersoon kwalificeert, namelijk op grond van art. 2:1 BW. Bij het
kwalificeren van orgaan is het belangrijk om na te gaan of zij een eigen taak hebben of
zelfstandige plaats innemen op grond van de wet. Organen zijn ook terug te vinden in de
wet, denk aan de Waterschapswet, de Gemeentewet en de Provinciewet.
Bij b-organen gaat het om particuliere/privaatrechtelijke instellingen, waaraan een deel van
de overheidstaak is opgedragen. Privaatrechtelijke rechtspersonen zijn terug te vinden in art.
2:3 BW. Het openbaargezagscriterium betekent dat deze instellingen publiekrechtelijke
rechtshandelingen kunnen verrichten. Een wet geeft deze instelling de bevoegdheid om
eenzijdig de rechtspositie van andere rechtssubjecten te bepalen. Zij kunne dus besluiten
nemen. Denk hierbij aan een APK-keuring.
Organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld
waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken komen onder omstandigheden in
aanmerking om als buitenwettelijk b-orgaan te worden gekwalificeerd. Indien voldaan aan
twee cumulatieve vereisten mag zo’n dergelijk orgaan zich kwalificeren als b-orgaan.
1. In de eerste plaats moet zijn voldaan aan het inhoudelijke vereiste. Dit vereiste houdt
in dat de criteria voor de geldverstrekking door het orgaan in kwestie in beslissende
mate door één of meer a-organen moet worden bepaald. Of er sprake is van ‘in
beslissende mate’ is casuïstisch.
2. In de tweede plaats moet zijn voldaan aan de financiële vereiste. Dit vereiste houdt in
dat de financiering van de verstrekking door het orgaan van de privaatrechtelijke
rechtspersoon in overwegende mate (in beginsel twee derden of meer) afkomstig
moet zijn van één of meer a-organen.
Van belang is dat het bij het inhoudelijke en financiële vereiste niet om dezelfde a-organen
hoeft te gaan.
(H 3.5) Met de besluitvorming van bestuursorganen moet altijd het belang van de bevolking
zijn gediend. Bestuursorganen hoeven niet altijd iedereens belang te behartigen, in veel
wettelijke voorschriften is bepaald dat bij de besluitvorming alleen de belangen van
personen die belanghebbende zijn tegen elkaar moeten worden afgedwongen. Bovendien
geldt in de regel dat alleen belanghebbende het recht hebben om bezwaar en beroep in te
stellen tegen een besluit (zie art. 8:1 en 7:1 Awb).
Actio popularis: niet iedereen is bezwaar- en beroepsgerechtigd.
De werkingssfeer van de Awb wordt dus in hoge mate bepaald door het begrip
belanghebbende. De definitie van het begrip is terug te vinden in art. 1:2 lid 1 Awb.
Hieronder valt in ieder geval de geadresseerde van een besluit wanneer sprake is van een
persoonsgerichte beschikking. Door de plaatsing van het belanghebbende begrip in het
eerste hoofdstuk van de Awb wordt geaccentueerd dat het belanghebbende begrip in de
hele Awb hetzelfde betekent. De wetgever is de enige die van deze algemene betekenis van
het belanghebbendebegrip mag afwijken, indien hij dit goed motiveert. Om als derde-
belanghebbende aangemerkt te worden is lastiger. In de jurisprudentie zijn een aantal
cumulatieve criteria gegeven:
● Objectief: Het belang moet meetbaar zijn (denk aan; uitzicht, geluid, stank). Het
belang mag niet louter subjectief zijn.
