Droit administratif des biens
Leçon 1: la propriété publique
Il y a deux sortes de propriété:
• la propriété des personnes privées
• la propriété publique
◦ le domaine public
◦ le domaine privée
Quel est le lien juridique qui unit une personne publique à ses biens? Les personnes publiques ont
elles un droit de propriété sur leur bien? Tout dépend des biens que l'on observe. Les personnes
publiques peuvent être propriétaires des biens meubles.
Section 1:l'existence d'un droit de propriété des personnes
publiques sur leur bien
1-le rejet initial d'un droit de propriété des personnes publiques
Sous l'ancien régime, on admettait pas que les biens publiques puissent faire l'objet d'une
appropriation ou d'un droit de propriété. A l'époque on ne faisait pas la distinction entre domaine
privé ou public c'était les biens privés du monarque et le domaine de la couronne. Ce domaine
de la couronne n'était absolument pas la propriété du roi. Il y avait un principe d'inaliénabilité du
domaine de la couronne. Ce principe signifie que ce domaine est inaliénable par qui ce soit.
Cette règle faisait partie des lois fondamentales du royaume. D'après les historiens, il n'y avait que
deux lois fondamentales du royaume. Cette règle a été consacrée dans l'édit de Moulins en 1566.
Le roi n'avait qu'un droit de garde sur ces biens et non un droit de propriété.
A la révolution, ce principe d'inaliénabilité est maintenu et conservé. On craint que les personnes
qui arrivent dilapident les biens publics. On parle maintenant de domaine de la nation. L'apparition
du domaine public et privé se fait de manière progressive et l'usage de cette distinction est due à
la doctrine notamment Victor Proudhon. Il va écrire en 1834 un traité du domaine public où il va
scinder les biens publics en deux catégories: les biens du domaine public et ceux du domaine
privé. Selon lui, les personnes publiques ne sont pas propriétaires du domaine public mais
elles le sont du domaine privé. La raison est qu'il faut protéger le domaine public qui serait les
biens de tous. Cette thèse va durer pendant près d'un siècle.
2-la consécration d'un droit de propriété des personnes publiques
a-l'évolution de la doctrine
Celui qui va faire essentiellement évoluer la position de Proudhou est Maurice Hauriou dans son
précis de droit administratif de 1933. Il nous dit que les personnes publiques sont propriétaires
de tous leur bien. Son raisonnement est de dire que l'on dit que l'État n'a pas les attributs de la
propriété sur le domaine public alors que c'est faux. L'usus est la faculté d'user le bien alors que la
personne publique affecte ses biens. Le fructus est la faculté de récolter les fruits d'un bien, aussi,
les personnes publiques le font bien. Ex : les plages privées. En ce qui concerne l'abusus càd la
faculté d'aliéner le bien, le domaine public est inaliénable. Aussi l'inaliénabilité du domaine public
est posée par le Cciv à l'art 538 du Cciv. Hauriou renverse l'argumentation en disant que si une loi
dire que le bien est inaliénable c'est que l'État est inaliénable.
Les deux ont raison en droit mais c'est Hauriou qui va imposer son idée. Il va utiliser un deuxième
argument en disant que les biens publics ne sont pas statiques.
1
,b-la reconnaissance par la jurisprudence
Le CE a eu une position ambigüe pendant longtemps. Dans ses arrêts les plus anciens, le CE dit
que l'État est propriétaire de ce bien notamment CE,16 juin 1909 Ville de Paris. Il n'y a aucun
arrêt de principe. Jamais le CE ne s'est positionné de manière explicite sur le sujet.
A l'inverse, le conseil constitutionnel lors d'une décision des 25 et 26 juin 1986 dite lois de
privatisation. Il dit alors que «la protection due à la propriété privée en vertu de l'article 17 de la
DDHC ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi à un titre égal la
propriété de l'État et des autres personnes publiques». Il consacre l'existence d'un droit de
propriété sans distinguer domaine privé et public. On a donc deux propriétés avec la même
source juridique en imposant aucune hiérarchie. Le fait que le Conseil Constitutionnel est consacré
le droit de propriété des personnes publiques, cela a une incidence pour le législateur et il ne va
pas pouvoir adopter une loi qui porterait une atteinte excessive au droit de propriété. Ce droit étant
constitutionnellement reconnue, le législateur ne peut s'y opposer. Le conseil en tire deux
conséquences:
• la constitution s'oppose à un transfert gratuit d'un bien public à une personne privée sans
contrepartie → décision du 17 déc 2010
• la constitution ne s'oppose pas à un transfert gratuit de biens entre personnes publiques →
3 déc 2009
C-la consécration législative de la propriété publique
Le législateur lui même a opéré réception de ce droit de propriété. Pendant longtemps le
législateur n'a pas réellement pris position sur le droit de propriété → puis CG3P (= Code général
de la propriété de la personne publique) → le code a été adopté par voie d'ordonnance (21 avril
2006). Avant 2006, les textes étaient éparpillés sur ce sujet. Le terme de « propriété » n'est pas
anodin → le législateur voulait marquer le fait que l'on parlait bien de la propriété des personnes
publiques.
→ RFDA (Dalloz) 2006, p899s.
→ AJDA 2006, p1073s.
→ AJDA 2013, p992.
Section 2: Les caractères spécifiques du droitt de propriété de
l'Etat.
Ici, nous cherchons quelles sont les règles qui s'appliquent à la toutes les propriétés publiques que
ce soit du domaine public ou privé. Il y a très peu de règles communes à toutes les propriétés
publiques → il en existe que deux. Philippe YOLKA dans sa thèse marque un tournant sur cette
question: il a cherché à démontré que la spécificité de la propriété publique. Il y a donc deux règles
communes à tous les biens publics.
1-L'insaisissabilité des biens publics
→ JCPA 2007, n°2307.
L'insaisissabilité est un principe extrêmement ancien (existe déjà sous l'AR) consacré aujourd'hui
par le CG3P à l'article L2311-1. Cela signifie que les personnes publiques ne peuvent faire
l'objet d'aucune voie d'exécution forcée à leur encontre. Cela signifie donc qu'un créancier
d'une personne publique ne pourra jamais demandé à un juge (JA ou JJ) de prononcer une saisie
mobilière ou immobilière d'un bien public. C'est le JJ qui a reconnu en premier ce principe, il ne
peut donc pas non plus prononcer une saisie des biens publics : Cass, 1e Ch.civ, 21 décembre
1987, BRGM c/ Société LLOYD CONTINENTAL.
Ce principe peut paraître de prime à bord justifié, car les biens publics représentent en quelque
sorte l'argent public, on peut trouver ça normal de les protéger. Mais en même temps c'est aussi
un handicap pour certaines personnes publiques car celles ci vont modifier, enjoliver, rénover →
elles vont donc agir sur leurs biens. Elle utilise en partie son argent, mais elle fait aussi appel à des
2
, investisseurs privés (banques, entreprises). Or, ces investisseurs ont eux mêmes besoin d'avoir
des garanties et les principales garanties sont des droits sur les biens. Ex : sureté, hypothèque sur
le bien. Le pb c'est que l'insaisissabilité est un frein à l'investissement privé sur le domaine.
C'est pour cette raison que certains auteurs ont plaider pour un assouplissement de ce principe
insaisissabilité. On s'est longtemps posé cette question de l'insaisissabilité surtout pour les
biens matériels immobiliers. Récemment, on s'est demandé si ce principe s'appliquait aussi aux
biens immatériels des PP. Ex: brevets, marques. La question s'est posée récemment pour des
actions détenues par un département dans une société d'autoroute. La Cour de cassation a
confirmée là que ces biens mêmes immatériels sont insaisissables mais que en revanche cette
insaisissabilité ne s'oppose pas à ce que ces actions face l'objet d'une offre de rachat → Cass, Ch.
Comm., 21 janvier 2014, DEPARTEMENT DE SAONE ET LOIRE.
2. L'interdiction de cession à vil prix.
On considère que tous les biens publics ne peuvent pas faire l'objet d'une cession à vil prix càd
qu'ils ne peuvent pas être céder, échanger, vendus pour un prix manifestement inférieur à
leur valeur réelle. Certaines propriétés privées connaissent du même principe, en revanche c'est
un principe général pour la propriété publique.
Cette interdiction, on considère que c'est un prolongement du principe général d'interdiction des
libéralités : ce principe on le rattache à un arrêt du CE, 1971, Sect., MERGUI . Ce principe en dt
public signifie qu'une PP ne peut jamais être condamnée à payer une somme qu'elle ne doit pas;
plus largement une PP ne peut pas s'engager à versée une somme qu'elle ne doit pas. Ainsi,
l'interdiction de la cession à vil prix se rapproche de ce principe général.Des arrêts affirment ce
principe ancien : CE, 17 mars 1893, CHEMIN DE FER DE L'EST ; CC, 27 et 28 juin 1986 (ci
dessus) « la Constitution s'oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de
patrimoines publics soit cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêts privés pour des prix
inférieurs à leur valeur ». La position du CC est catégorique sur ce sujet.
Mais le CE lui a rendu postérieurement au CC une décision beaucoup plus nuancée → CE, Sect.,
3 nov 1997 : CME DE FOUGEROLLES : là le CE rappelle le principe d'interdiction de cession à vil
prix mais il rajoute qu'il en va autrement lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt
général et comporte des contrepartie suffisante. Il y a des cas où les PP vont vendre à un prix
dérisoire par rapport au marché pour attirer des entreprises et ainsi valoriser le bien et l'emploi.
C’était de çà dont il était question dans cette affaire. Le CE tranche donc pour la position du
réalisme économique. Le CE pose deux conditions cumulatives cependant : un motif d'IG et des
contreparties. Le CE va les contrôler au cas par cas. Ex : le CE a juger que la vente par une
commune d'un bien à une entreprise à un prix 30% inférieur à sa valeur était illégal parce qu'en
l'espèce l'entreprise n'apportait aucune contrepartie (CE, 25 septembre 2009, CME DE
COURTENAY). Ex2 : l'entreprise s'engage à une contrepartie (création d'emplois sur 5 ans) et ne
le fait pas. Dans ce cas, le CE a considéré que l'entreprise engage sa responsabilité contractuelle
et devra rembourser la commune (CE, 7 juin 2006, ASSELIN). Le CE ne peut pas prononcer une
résolution de la vente car les csq matérielles sont trop importantes.
La cession à vil prix dans 99% des cas concerne des entreprises. Mais la question a pu se poser
pour d'autres personnes que des entreprises et notamment aux associations. Le CE a répondu
positivement, mais dans une décision assez contestée → CE, 25 novembre 2009, CME DE MER
(AJDA 2010, p51). On questionnait ici le CE sur la cession à vil prix d'un bâtiment d'une commune
cédé à une association franco-turc ayant pour mission l'intégration des personnes immigrés. Le
CE a considéré que la cession était là légale. Il y a évidemment ici un motif d'IG : le premier critère
est donc rempli. Or, il n'y a pas de contrepartie ici : les critères de CME DE FOUGEROLLES ne
sont donc pas appliqués alors que ceux ci sont cumulatifs. Les PP peuvent allouer des
subventions à des associations : la commune aurait donc pu ici. Plus largement, on peut se
demander si c'est normal que les PP puissent distribuer des biens qui sont publics ? Les PP
peuvent-elles donner ou vendre tout leur bien aussi facilement ?
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Leçon 1: la propriété publique
Il y a deux sortes de propriété:
• la propriété des personnes privées
• la propriété publique
◦ le domaine public
◦ le domaine privée
Quel est le lien juridique qui unit une personne publique à ses biens? Les personnes publiques ont
elles un droit de propriété sur leur bien? Tout dépend des biens que l'on observe. Les personnes
publiques peuvent être propriétaires des biens meubles.
Section 1:l'existence d'un droit de propriété des personnes
publiques sur leur bien
1-le rejet initial d'un droit de propriété des personnes publiques
Sous l'ancien régime, on admettait pas que les biens publiques puissent faire l'objet d'une
appropriation ou d'un droit de propriété. A l'époque on ne faisait pas la distinction entre domaine
privé ou public c'était les biens privés du monarque et le domaine de la couronne. Ce domaine
de la couronne n'était absolument pas la propriété du roi. Il y avait un principe d'inaliénabilité du
domaine de la couronne. Ce principe signifie que ce domaine est inaliénable par qui ce soit.
Cette règle faisait partie des lois fondamentales du royaume. D'après les historiens, il n'y avait que
deux lois fondamentales du royaume. Cette règle a été consacrée dans l'édit de Moulins en 1566.
Le roi n'avait qu'un droit de garde sur ces biens et non un droit de propriété.
A la révolution, ce principe d'inaliénabilité est maintenu et conservé. On craint que les personnes
qui arrivent dilapident les biens publics. On parle maintenant de domaine de la nation. L'apparition
du domaine public et privé se fait de manière progressive et l'usage de cette distinction est due à
la doctrine notamment Victor Proudhon. Il va écrire en 1834 un traité du domaine public où il va
scinder les biens publics en deux catégories: les biens du domaine public et ceux du domaine
privé. Selon lui, les personnes publiques ne sont pas propriétaires du domaine public mais
elles le sont du domaine privé. La raison est qu'il faut protéger le domaine public qui serait les
biens de tous. Cette thèse va durer pendant près d'un siècle.
2-la consécration d'un droit de propriété des personnes publiques
a-l'évolution de la doctrine
Celui qui va faire essentiellement évoluer la position de Proudhou est Maurice Hauriou dans son
précis de droit administratif de 1933. Il nous dit que les personnes publiques sont propriétaires
de tous leur bien. Son raisonnement est de dire que l'on dit que l'État n'a pas les attributs de la
propriété sur le domaine public alors que c'est faux. L'usus est la faculté d'user le bien alors que la
personne publique affecte ses biens. Le fructus est la faculté de récolter les fruits d'un bien, aussi,
les personnes publiques le font bien. Ex : les plages privées. En ce qui concerne l'abusus càd la
faculté d'aliéner le bien, le domaine public est inaliénable. Aussi l'inaliénabilité du domaine public
est posée par le Cciv à l'art 538 du Cciv. Hauriou renverse l'argumentation en disant que si une loi
dire que le bien est inaliénable c'est que l'État est inaliénable.
Les deux ont raison en droit mais c'est Hauriou qui va imposer son idée. Il va utiliser un deuxième
argument en disant que les biens publics ne sont pas statiques.
1
,b-la reconnaissance par la jurisprudence
Le CE a eu une position ambigüe pendant longtemps. Dans ses arrêts les plus anciens, le CE dit
que l'État est propriétaire de ce bien notamment CE,16 juin 1909 Ville de Paris. Il n'y a aucun
arrêt de principe. Jamais le CE ne s'est positionné de manière explicite sur le sujet.
A l'inverse, le conseil constitutionnel lors d'une décision des 25 et 26 juin 1986 dite lois de
privatisation. Il dit alors que «la protection due à la propriété privée en vertu de l'article 17 de la
DDHC ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi à un titre égal la
propriété de l'État et des autres personnes publiques». Il consacre l'existence d'un droit de
propriété sans distinguer domaine privé et public. On a donc deux propriétés avec la même
source juridique en imposant aucune hiérarchie. Le fait que le Conseil Constitutionnel est consacré
le droit de propriété des personnes publiques, cela a une incidence pour le législateur et il ne va
pas pouvoir adopter une loi qui porterait une atteinte excessive au droit de propriété. Ce droit étant
constitutionnellement reconnue, le législateur ne peut s'y opposer. Le conseil en tire deux
conséquences:
• la constitution s'oppose à un transfert gratuit d'un bien public à une personne privée sans
contrepartie → décision du 17 déc 2010
• la constitution ne s'oppose pas à un transfert gratuit de biens entre personnes publiques →
3 déc 2009
C-la consécration législative de la propriété publique
Le législateur lui même a opéré réception de ce droit de propriété. Pendant longtemps le
législateur n'a pas réellement pris position sur le droit de propriété → puis CG3P (= Code général
de la propriété de la personne publique) → le code a été adopté par voie d'ordonnance (21 avril
2006). Avant 2006, les textes étaient éparpillés sur ce sujet. Le terme de « propriété » n'est pas
anodin → le législateur voulait marquer le fait que l'on parlait bien de la propriété des personnes
publiques.
→ RFDA (Dalloz) 2006, p899s.
→ AJDA 2006, p1073s.
→ AJDA 2013, p992.
Section 2: Les caractères spécifiques du droitt de propriété de
l'Etat.
Ici, nous cherchons quelles sont les règles qui s'appliquent à la toutes les propriétés publiques que
ce soit du domaine public ou privé. Il y a très peu de règles communes à toutes les propriétés
publiques → il en existe que deux. Philippe YOLKA dans sa thèse marque un tournant sur cette
question: il a cherché à démontré que la spécificité de la propriété publique. Il y a donc deux règles
communes à tous les biens publics.
1-L'insaisissabilité des biens publics
→ JCPA 2007, n°2307.
L'insaisissabilité est un principe extrêmement ancien (existe déjà sous l'AR) consacré aujourd'hui
par le CG3P à l'article L2311-1. Cela signifie que les personnes publiques ne peuvent faire
l'objet d'aucune voie d'exécution forcée à leur encontre. Cela signifie donc qu'un créancier
d'une personne publique ne pourra jamais demandé à un juge (JA ou JJ) de prononcer une saisie
mobilière ou immobilière d'un bien public. C'est le JJ qui a reconnu en premier ce principe, il ne
peut donc pas non plus prononcer une saisie des biens publics : Cass, 1e Ch.civ, 21 décembre
1987, BRGM c/ Société LLOYD CONTINENTAL.
Ce principe peut paraître de prime à bord justifié, car les biens publics représentent en quelque
sorte l'argent public, on peut trouver ça normal de les protéger. Mais en même temps c'est aussi
un handicap pour certaines personnes publiques car celles ci vont modifier, enjoliver, rénover →
elles vont donc agir sur leurs biens. Elle utilise en partie son argent, mais elle fait aussi appel à des
2
, investisseurs privés (banques, entreprises). Or, ces investisseurs ont eux mêmes besoin d'avoir
des garanties et les principales garanties sont des droits sur les biens. Ex : sureté, hypothèque sur
le bien. Le pb c'est que l'insaisissabilité est un frein à l'investissement privé sur le domaine.
C'est pour cette raison que certains auteurs ont plaider pour un assouplissement de ce principe
insaisissabilité. On s'est longtemps posé cette question de l'insaisissabilité surtout pour les
biens matériels immobiliers. Récemment, on s'est demandé si ce principe s'appliquait aussi aux
biens immatériels des PP. Ex: brevets, marques. La question s'est posée récemment pour des
actions détenues par un département dans une société d'autoroute. La Cour de cassation a
confirmée là que ces biens mêmes immatériels sont insaisissables mais que en revanche cette
insaisissabilité ne s'oppose pas à ce que ces actions face l'objet d'une offre de rachat → Cass, Ch.
Comm., 21 janvier 2014, DEPARTEMENT DE SAONE ET LOIRE.
2. L'interdiction de cession à vil prix.
On considère que tous les biens publics ne peuvent pas faire l'objet d'une cession à vil prix càd
qu'ils ne peuvent pas être céder, échanger, vendus pour un prix manifestement inférieur à
leur valeur réelle. Certaines propriétés privées connaissent du même principe, en revanche c'est
un principe général pour la propriété publique.
Cette interdiction, on considère que c'est un prolongement du principe général d'interdiction des
libéralités : ce principe on le rattache à un arrêt du CE, 1971, Sect., MERGUI . Ce principe en dt
public signifie qu'une PP ne peut jamais être condamnée à payer une somme qu'elle ne doit pas;
plus largement une PP ne peut pas s'engager à versée une somme qu'elle ne doit pas. Ainsi,
l'interdiction de la cession à vil prix se rapproche de ce principe général.Des arrêts affirment ce
principe ancien : CE, 17 mars 1893, CHEMIN DE FER DE L'EST ; CC, 27 et 28 juin 1986 (ci
dessus) « la Constitution s'oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de
patrimoines publics soit cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêts privés pour des prix
inférieurs à leur valeur ». La position du CC est catégorique sur ce sujet.
Mais le CE lui a rendu postérieurement au CC une décision beaucoup plus nuancée → CE, Sect.,
3 nov 1997 : CME DE FOUGEROLLES : là le CE rappelle le principe d'interdiction de cession à vil
prix mais il rajoute qu'il en va autrement lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt
général et comporte des contrepartie suffisante. Il y a des cas où les PP vont vendre à un prix
dérisoire par rapport au marché pour attirer des entreprises et ainsi valoriser le bien et l'emploi.
C’était de çà dont il était question dans cette affaire. Le CE tranche donc pour la position du
réalisme économique. Le CE pose deux conditions cumulatives cependant : un motif d'IG et des
contreparties. Le CE va les contrôler au cas par cas. Ex : le CE a juger que la vente par une
commune d'un bien à une entreprise à un prix 30% inférieur à sa valeur était illégal parce qu'en
l'espèce l'entreprise n'apportait aucune contrepartie (CE, 25 septembre 2009, CME DE
COURTENAY). Ex2 : l'entreprise s'engage à une contrepartie (création d'emplois sur 5 ans) et ne
le fait pas. Dans ce cas, le CE a considéré que l'entreprise engage sa responsabilité contractuelle
et devra rembourser la commune (CE, 7 juin 2006, ASSELIN). Le CE ne peut pas prononcer une
résolution de la vente car les csq matérielles sont trop importantes.
La cession à vil prix dans 99% des cas concerne des entreprises. Mais la question a pu se poser
pour d'autres personnes que des entreprises et notamment aux associations. Le CE a répondu
positivement, mais dans une décision assez contestée → CE, 25 novembre 2009, CME DE MER
(AJDA 2010, p51). On questionnait ici le CE sur la cession à vil prix d'un bâtiment d'une commune
cédé à une association franco-turc ayant pour mission l'intégration des personnes immigrés. Le
CE a considéré que la cession était là légale. Il y a évidemment ici un motif d'IG : le premier critère
est donc rempli. Or, il n'y a pas de contrepartie ici : les critères de CME DE FOUGEROLLES ne
sont donc pas appliqués alors que ceux ci sont cumulatifs. Les PP peuvent allouer des
subventions à des associations : la commune aurait donc pu ici. Plus largement, on peut se
demander si c'est normal que les PP puissent distribuer des biens qui sont publics ? Les PP
peuvent-elles donner ou vendre tout leur bien aussi facilement ?
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