Artikel Sociale veiligheid ontsleuteld H1, 2, 5, 6, 7
Samenvatting
Sociale veiligheid is zowel de feitelijke criminaliteit en overlast als de onveiligheidsbeleving.
De aandacht in Nederland gaat daarbij primair uit naar de vormen van criminaliteit en
overlast waarmee burgers en bedrijven/instellingen in de publieke ruimte worden
geconfronteerd. Vanaf 2007 is Nederland veiliger geworden en is de criminaliteit onder
burgers en bedrijven gedaald.
Onderzoekstraject Maatschappelijke kosten van veiligheid is enerzijds bedoeld om
tegemoet te komen aan de kritiek van de Rekenkamer dat een beleidstheorie ont breekt, dat
het beleid onvoldoende is onderbouwd en dat onvoldoende zicht bestaat op de uitgaven voor
veiligheid. Anderzijds willen de beide ministers de onderzoeksbevindingen gebruiken om
meer inzicht te krijgen in het rendement van investeringen in veiligheid, waardoor
toekomstige beleidskeuzen beter kunnen worden onderbouwd.
Welke veronderstellingen liggen ten grondslag aan het socialeveiligheidsbeleid?
De overheid zet uiteenlopende maatregelen in om de sociale veiligheid te vergroten,
variërend van meer politie op straat en het invoeren van cameratoezicht, tot de opvang en
begeleiding van risicojongeren en het opleggen van zwaardere straffen. Er zijn 3
hoofdstrategieën om de sociale veiligheid te vergroten:
- Rechtshandhaving
- Ondersteuning en hulpverlening
- Gelegenheidsbeperking
Rechtshandhaving
De belangrijkste algemene veronderstelling achter rechtshandhaving is dat er een
preventieve werking van uitgaat (specifiek en generaal) en dat deze bijdraagt aan het herstel
van de rechtsorde. Twee doelgroepen staan in het Veiligheidsprogramma centraal:
veelplegers en jongeren.
Ondersteuning en hulpverlening
Individueel delinquent gedrag wordt bepaald door een combinatie van onder meer
leefsituatie, groepsdruk, opvoedkundige kwaliteiten van de ouders en toekomstperspectief.
Succes van de interventie wordt mede bepaald door vroegtijdig in te grijpen. Risicofactoren
van jeugdcriminaliteit: voortijdig schoolverlaten, taalachterstand, werkloosheid en drank- en
drugsmisbruik.
Gelegenheidsbeperking
Gestoeld op de gedachte dat door de gelegenheidsstructuur aan te passen (bv. de situatie
moeilijker of onaantrekkelijker maken voor de potentiële dader) voorkomen wordt dat delicten
worden gepleegd. Belangrijk is de veronderstelling dat herhaaldelijke overtredingen van
regels, samen met een tekort aan zichtbaar toezicht in het publieke domein, een
handhavingstekort creëren dat breed in de samenleving wordt gevoeld. Door het nemen van
onder meer fysieke beveiligingsmaatregelen worden potentiële daders weerhouden van het
plegen van delicten.
Systeemmaatregelen
Om de 3 bovengenoemde strategieën beter te laten functioneren als processen is er ook
aandacht voor systeemmaatregelen. De belangrijkste hiervan, de ketenbenadering, heeft
vooral betrekking op het versterken van relaties tussen ketenpartners.
,Binnen de strategie ‘ondersteuning en hulpverlening’ betekent de ketenbenadering eerder de
naadloze aansluiting op elkaar van verschillende zorginstanties, scholen, de gemeente en de
politie, zodat problemen vroegtijdig worden opgespoord en probleemjongeren niet, door
slechte communicatie of tegenstrijdige strategieën, uit beeld verdwijnen of schade oplopen.
Systeemmaatregelen worden ingezet om inhoudelijke maatregelen effectiever te maken,
door randvoorwaarden te scheppen en werkprocessen te verbeteren.
In welke mate en op welke wijze zijn de ingezette maatregelen effectief?
Evaluatieonderzoek zou daar een antwoord op moeten kunnen geven. In het algemeen blijkt
dat het merendeel van de maatregelen die de afgelopen decennia door de overheid zijn
ingezet, niet zijn geëvalueerd op de effecten die zij mogelijk hebben op de sociale veiligheid.
In welke mate zijn de veronderstellingen die aan het socialeveiligheidsbeleid ten grondslag
liggen plausibel?
Door de beleidsveronderstellingen uit het Veiligheidsprogramma (antwoord op de eerste
onderzoeksvraag) te confronteren met de beschikbare kennis over de effectiviteit van
bepaalde maatregelen om de sociale veiligheid te vergroten (antwoord op de tweede
onderzoeksvraag), hebben we inzicht verkregen in de plausibiliteit van de gemaakte
veronderstellingen en kunnen we de derde onderzoeksvraag beantwoorden
Rechtshandhaving
Binnen de eerste fase van de rechtshandhaving – de opsporing – is het de belangrijkste
beleidsveronderstelling dat door zeker (of consequent) te straffen, via verschillende
wegen, de sociale veiligheid zal toenemen. Doel van de meeste maatregelen is het verhogen
van de pakkans. In de fase van vervolging zet het beleid in op snellere doorlooptijden van
zaken, zodat verdachten sneller berecht en bestraft kunnen worden. Verondersteld wordt dat
daardoor de effectiviteit van de opgelegde sanctie groter is. Centraal in de fase van
sanctionering en nazorg is de gedachte dat door een persoonsgerichte aanpak meer
maatwerk kan worden geleverd en dat daardoor de effectiviteit van straffen zal toenemen.
Hoewel in het Veiligheidsprogramma aandacht is voor behandelingen van gedetineerden,
komen veronderstellingen over een effectieve aanpak niet echt aan de orde. Ook voor de
groep gedetineerden met vrijheidsbeperkende straffen zijn resocialisatieprogramma’s en
begeleiding belangrijk. De beleidsveronderstelling dat dit type straffen als alternatief voor
detentie de sanctiecapaciteit vergroot, is op de korte termijn plausibel. Op de langere termijn
is deze veronderstelling alleen geldig wanneer deze straffen effectief zijn in het terugdringen
van de recidive.
Binnen de fase van sanctionering en nazorg vormen de veelplegers – veelal verslaafden –
een belangrijke doelgroep. Zij worden gezien als de belangrijkste veroorzakers van zowel de
veelvoorkomende criminaliteit als het tekort in de rechts handhaving. De tweede doelgroep
uit het Veiligheidsprogramma in de fase van sanctionering en nazorg, bestaat uit jongeren.
Met betrekking tot de groep minder ernstig criminele jongeren is er empirische ondersteuning
voor de beleidsveronderstelling dat opvoedingsondersteuning positief bijdraagt aan
recidivevermindering.
Ondersteuning en hulpverlening
Kenmerkend voor de beleidstheorie waarin de nadruk ligt op jeugdinterventies is dat zij geen
mechanismen beschrijft die middelen aan doelen koppelen, maar alleen problemen
(delinquent gedrag) verbindt met oorzaken (zoals schooluitval, opvoedkundige kwaliteit van
de ouders en alcoholgebruik).
, Gelegenheidsbeperking
In de strategie van de gelegenheidsbeperking is vooral ingezet op maatregelen die duidelijk
zichtbaar zijn en bedoeld om een normbevestigend signaal af te geven. Binnen deze
strategie gaat het uitsluitend om generale preventie; zodra er iemand daadwerkelijk wordt
opgepakt, bevinden we ons op het terrein van de rechtshandhaving. De
beleidsveronderstelling dat formeel toezicht (lees: politie) leidt tot een afname van de
criminaliteit en overlast, kan als plausibel worden gezien, met name wanneer dit op hot spots
en hot times plaatsvindt.
Maatregelen om doelwitten beter te beveiligen en daardoor potentiële daders te
weerhouden van het plegen van delicten, krijgen ook veel aandacht in het
Veiligheidsprogramma. Het gaat hierbij vooral om maatregelen gericht op technische
beveiliging (waarbij overigens burgers en ondernemers gestimuleerd worden hun eigen
verantwoordelijkheid te nemen). Al met al zijn de gelegenheidsbeperkende maatregelen
die in het Veiligheidsprogramma de nadruk krijgen en die de overheid tot haar eigen
verantwoordelijkheid rekent (en niet tot die van burgers) sterk dadergericht.
Algemene conclusie
Door de heterogeniteit van het Veiligheidsprogramma kan geen eindoordeel over het
programma als geheel gegeven worden. Sommige delen zijn veelbelovend voor het
terugdringen van de criminaliteit en overlast (zoals de inzet van politie op hot spots en hot
times, aandacht voor opvoedingsondersteuning en het gebruik van keurmerken), andere niet
(zoals de versobering van detentie, arrestaties voor lichte vergrijpen en op discipline gerichte
heropvoedingsinstituten) en van weer andere is het effect onbekend (zoals cameratoezicht).
Over de doelgroep en het vervolgtraject dat de opgepakte veelplegers doorlopen, komen
we tot een veel kritischer conclusie. Ten eerste wordt eerder overgegaan tot arrestatie bij
lichtere overtredingen, wat onbedoeld een stimulans kan zijn voor een criminele loopbaan.
Ten tweede worden ter bestrijding van de draaideurcriminaliteit langere vrijheidsstraffen
opgelegd, zonder dat echter duidelijkheid gegeven wordt over verdere gedragsinterventies
en tijdsbesteding tijdens en na de detentie. Op het gebied van recidivevermindering,
bepalend voor succes op de langere termijn, zijn er dus geen aanwijzingen dat met ‘zeker,
sneller en strenger straffen’ meer successen geboekt worden dan met ander beleid het geval
zou zijn geweest.
Hoofdstuk 1 Inleiding
§1.1 Aanleiding van het onderzoek
In oktober 2002 presenteerde het kabinet-Balkenende 1 het Veiligheidsprogramma Naar
een veiliger samenleving. Volgens de opstellers betrof het een ‘ambitieus programma van
maatregelen gericht op het terugdringen van criminaliteit en overlast en de bevordering van
de veiligheid in Nederland. Nederland is veiliger geworden en de criminaliteit onder burgers
en bedrijven is gedaald. De optimistische geluiden over de effectiviteit van het
Veiligheidsprogramma werden echter niet door iedereen zonder meer overgenomen.
Er is besloten een onderzoek naar de maatschappelijke kosten van veiligheid te starten.
Enerzijds is dit onderzoek bedoeld om tegemoet te komen aan de kritiek van de Rekenkamer
dat een beleidstheorie ontbreekt, dat het beleid onvoldoende is onderbouwd en dat er
onvoldoende zicht bestaat op de uitgaven voor veiligheid. Anderzijds willen de beide
ministeries de onderzoeksbevindingen gebruiken om meer inzicht te krijgen in het rendement
van investeringen in veiligheid, waardoor toekomstige beleidskeuzen beter kunnen worden
onderbouwd.
Samenvatting
Sociale veiligheid is zowel de feitelijke criminaliteit en overlast als de onveiligheidsbeleving.
De aandacht in Nederland gaat daarbij primair uit naar de vormen van criminaliteit en
overlast waarmee burgers en bedrijven/instellingen in de publieke ruimte worden
geconfronteerd. Vanaf 2007 is Nederland veiliger geworden en is de criminaliteit onder
burgers en bedrijven gedaald.
Onderzoekstraject Maatschappelijke kosten van veiligheid is enerzijds bedoeld om
tegemoet te komen aan de kritiek van de Rekenkamer dat een beleidstheorie ont breekt, dat
het beleid onvoldoende is onderbouwd en dat onvoldoende zicht bestaat op de uitgaven voor
veiligheid. Anderzijds willen de beide ministers de onderzoeksbevindingen gebruiken om
meer inzicht te krijgen in het rendement van investeringen in veiligheid, waardoor
toekomstige beleidskeuzen beter kunnen worden onderbouwd.
Welke veronderstellingen liggen ten grondslag aan het socialeveiligheidsbeleid?
De overheid zet uiteenlopende maatregelen in om de sociale veiligheid te vergroten,
variërend van meer politie op straat en het invoeren van cameratoezicht, tot de opvang en
begeleiding van risicojongeren en het opleggen van zwaardere straffen. Er zijn 3
hoofdstrategieën om de sociale veiligheid te vergroten:
- Rechtshandhaving
- Ondersteuning en hulpverlening
- Gelegenheidsbeperking
Rechtshandhaving
De belangrijkste algemene veronderstelling achter rechtshandhaving is dat er een
preventieve werking van uitgaat (specifiek en generaal) en dat deze bijdraagt aan het herstel
van de rechtsorde. Twee doelgroepen staan in het Veiligheidsprogramma centraal:
veelplegers en jongeren.
Ondersteuning en hulpverlening
Individueel delinquent gedrag wordt bepaald door een combinatie van onder meer
leefsituatie, groepsdruk, opvoedkundige kwaliteiten van de ouders en toekomstperspectief.
Succes van de interventie wordt mede bepaald door vroegtijdig in te grijpen. Risicofactoren
van jeugdcriminaliteit: voortijdig schoolverlaten, taalachterstand, werkloosheid en drank- en
drugsmisbruik.
Gelegenheidsbeperking
Gestoeld op de gedachte dat door de gelegenheidsstructuur aan te passen (bv. de situatie
moeilijker of onaantrekkelijker maken voor de potentiële dader) voorkomen wordt dat delicten
worden gepleegd. Belangrijk is de veronderstelling dat herhaaldelijke overtredingen van
regels, samen met een tekort aan zichtbaar toezicht in het publieke domein, een
handhavingstekort creëren dat breed in de samenleving wordt gevoeld. Door het nemen van
onder meer fysieke beveiligingsmaatregelen worden potentiële daders weerhouden van het
plegen van delicten.
Systeemmaatregelen
Om de 3 bovengenoemde strategieën beter te laten functioneren als processen is er ook
aandacht voor systeemmaatregelen. De belangrijkste hiervan, de ketenbenadering, heeft
vooral betrekking op het versterken van relaties tussen ketenpartners.
,Binnen de strategie ‘ondersteuning en hulpverlening’ betekent de ketenbenadering eerder de
naadloze aansluiting op elkaar van verschillende zorginstanties, scholen, de gemeente en de
politie, zodat problemen vroegtijdig worden opgespoord en probleemjongeren niet, door
slechte communicatie of tegenstrijdige strategieën, uit beeld verdwijnen of schade oplopen.
Systeemmaatregelen worden ingezet om inhoudelijke maatregelen effectiever te maken,
door randvoorwaarden te scheppen en werkprocessen te verbeteren.
In welke mate en op welke wijze zijn de ingezette maatregelen effectief?
Evaluatieonderzoek zou daar een antwoord op moeten kunnen geven. In het algemeen blijkt
dat het merendeel van de maatregelen die de afgelopen decennia door de overheid zijn
ingezet, niet zijn geëvalueerd op de effecten die zij mogelijk hebben op de sociale veiligheid.
In welke mate zijn de veronderstellingen die aan het socialeveiligheidsbeleid ten grondslag
liggen plausibel?
Door de beleidsveronderstellingen uit het Veiligheidsprogramma (antwoord op de eerste
onderzoeksvraag) te confronteren met de beschikbare kennis over de effectiviteit van
bepaalde maatregelen om de sociale veiligheid te vergroten (antwoord op de tweede
onderzoeksvraag), hebben we inzicht verkregen in de plausibiliteit van de gemaakte
veronderstellingen en kunnen we de derde onderzoeksvraag beantwoorden
Rechtshandhaving
Binnen de eerste fase van de rechtshandhaving – de opsporing – is het de belangrijkste
beleidsveronderstelling dat door zeker (of consequent) te straffen, via verschillende
wegen, de sociale veiligheid zal toenemen. Doel van de meeste maatregelen is het verhogen
van de pakkans. In de fase van vervolging zet het beleid in op snellere doorlooptijden van
zaken, zodat verdachten sneller berecht en bestraft kunnen worden. Verondersteld wordt dat
daardoor de effectiviteit van de opgelegde sanctie groter is. Centraal in de fase van
sanctionering en nazorg is de gedachte dat door een persoonsgerichte aanpak meer
maatwerk kan worden geleverd en dat daardoor de effectiviteit van straffen zal toenemen.
Hoewel in het Veiligheidsprogramma aandacht is voor behandelingen van gedetineerden,
komen veronderstellingen over een effectieve aanpak niet echt aan de orde. Ook voor de
groep gedetineerden met vrijheidsbeperkende straffen zijn resocialisatieprogramma’s en
begeleiding belangrijk. De beleidsveronderstelling dat dit type straffen als alternatief voor
detentie de sanctiecapaciteit vergroot, is op de korte termijn plausibel. Op de langere termijn
is deze veronderstelling alleen geldig wanneer deze straffen effectief zijn in het terugdringen
van de recidive.
Binnen de fase van sanctionering en nazorg vormen de veelplegers – veelal verslaafden –
een belangrijke doelgroep. Zij worden gezien als de belangrijkste veroorzakers van zowel de
veelvoorkomende criminaliteit als het tekort in de rechts handhaving. De tweede doelgroep
uit het Veiligheidsprogramma in de fase van sanctionering en nazorg, bestaat uit jongeren.
Met betrekking tot de groep minder ernstig criminele jongeren is er empirische ondersteuning
voor de beleidsveronderstelling dat opvoedingsondersteuning positief bijdraagt aan
recidivevermindering.
Ondersteuning en hulpverlening
Kenmerkend voor de beleidstheorie waarin de nadruk ligt op jeugdinterventies is dat zij geen
mechanismen beschrijft die middelen aan doelen koppelen, maar alleen problemen
(delinquent gedrag) verbindt met oorzaken (zoals schooluitval, opvoedkundige kwaliteit van
de ouders en alcoholgebruik).
, Gelegenheidsbeperking
In de strategie van de gelegenheidsbeperking is vooral ingezet op maatregelen die duidelijk
zichtbaar zijn en bedoeld om een normbevestigend signaal af te geven. Binnen deze
strategie gaat het uitsluitend om generale preventie; zodra er iemand daadwerkelijk wordt
opgepakt, bevinden we ons op het terrein van de rechtshandhaving. De
beleidsveronderstelling dat formeel toezicht (lees: politie) leidt tot een afname van de
criminaliteit en overlast, kan als plausibel worden gezien, met name wanneer dit op hot spots
en hot times plaatsvindt.
Maatregelen om doelwitten beter te beveiligen en daardoor potentiële daders te
weerhouden van het plegen van delicten, krijgen ook veel aandacht in het
Veiligheidsprogramma. Het gaat hierbij vooral om maatregelen gericht op technische
beveiliging (waarbij overigens burgers en ondernemers gestimuleerd worden hun eigen
verantwoordelijkheid te nemen). Al met al zijn de gelegenheidsbeperkende maatregelen
die in het Veiligheidsprogramma de nadruk krijgen en die de overheid tot haar eigen
verantwoordelijkheid rekent (en niet tot die van burgers) sterk dadergericht.
Algemene conclusie
Door de heterogeniteit van het Veiligheidsprogramma kan geen eindoordeel over het
programma als geheel gegeven worden. Sommige delen zijn veelbelovend voor het
terugdringen van de criminaliteit en overlast (zoals de inzet van politie op hot spots en hot
times, aandacht voor opvoedingsondersteuning en het gebruik van keurmerken), andere niet
(zoals de versobering van detentie, arrestaties voor lichte vergrijpen en op discipline gerichte
heropvoedingsinstituten) en van weer andere is het effect onbekend (zoals cameratoezicht).
Over de doelgroep en het vervolgtraject dat de opgepakte veelplegers doorlopen, komen
we tot een veel kritischer conclusie. Ten eerste wordt eerder overgegaan tot arrestatie bij
lichtere overtredingen, wat onbedoeld een stimulans kan zijn voor een criminele loopbaan.
Ten tweede worden ter bestrijding van de draaideurcriminaliteit langere vrijheidsstraffen
opgelegd, zonder dat echter duidelijkheid gegeven wordt over verdere gedragsinterventies
en tijdsbesteding tijdens en na de detentie. Op het gebied van recidivevermindering,
bepalend voor succes op de langere termijn, zijn er dus geen aanwijzingen dat met ‘zeker,
sneller en strenger straffen’ meer successen geboekt worden dan met ander beleid het geval
zou zijn geweest.
Hoofdstuk 1 Inleiding
§1.1 Aanleiding van het onderzoek
In oktober 2002 presenteerde het kabinet-Balkenende 1 het Veiligheidsprogramma Naar
een veiliger samenleving. Volgens de opstellers betrof het een ‘ambitieus programma van
maatregelen gericht op het terugdringen van criminaliteit en overlast en de bevordering van
de veiligheid in Nederland. Nederland is veiliger geworden en de criminaliteit onder burgers
en bedrijven is gedaald. De optimistische geluiden over de effectiviteit van het
Veiligheidsprogramma werden echter niet door iedereen zonder meer overgenomen.
Er is besloten een onderzoek naar de maatschappelijke kosten van veiligheid te starten.
Enerzijds is dit onderzoek bedoeld om tegemoet te komen aan de kritiek van de Rekenkamer
dat een beleidstheorie ontbreekt, dat het beleid onvoldoende is onderbouwd en dat er
onvoldoende zicht bestaat op de uitgaven voor veiligheid. Anderzijds willen de beide
ministeries de onderzoeksbevindingen gebruiken om meer inzicht te krijgen in het rendement
van investeringen in veiligheid, waardoor toekomstige beleidskeuzen beter kunnen worden
onderbouwd.
