H1 – Inleiding bestuursrecht
Het bestuursrecht bevat de regels die de overheid nodig heeft om te kunnen en mogen
besturen en de regels die de burger nodig heeft om tegen dit besturen te kunnen optreden.
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen het algemeen en bijzonder bestuursrecht.
Het algemeen bestuursrecht wordt in de Algemene wet bestuursrecht behandeld. In deze
wet worden algemene regels gegeven over de rechtsbescherming, handhaving etc.
De Awb kent een aantal doelen:
• Meer eenheid brengen in de bestuursrechtelijke wetgeving
• De bestuursrechtelijke wetgeving systematiseren en vereenvoudigen
• Normen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld codificeren (opnemen in een wet)
Het bijzonder bestuursrecht richt zich op een bepaald onderdeel van het bestuursrecht. Het
richt zich op een specifiek onderwerk of een specifieke doelgroep. Voorbeelden zijn het
vreemdelingenrecht, belastingrecht en socialezekerheidsrecht.
De plaats van het bestuursrecht
Het recht in te verdelen in het privaatrecht en publiekrecht.
Het privaatrecht regelt de relatie tussen de burgers (of rechtspersonen) onderling. Een
rechtspersoon wordt op grond van art. 2:5 BW met een natuurlijk persoon gelijkgesteld.
Het publiekrecht regelt de relatie tussen overheden onderling en die tussen de overheid en
de burger. De overheid is dan een ‘machtspersoon’ (heeft een exclusieve bevoegdheid).
Het publiekrecht is onder te verdelen in:
1. Het strafrecht
2. Het staatsrecht
3. Het bestuursrecht
Materieel en formeel bestuursrecht
Het materieel bestuursrecht bevat rechtsnormen waarin voor burgers en bestuursorganen
aanspraken of verplichtingen zijn opgenomen. Voorbeeld: een bepaling in de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht, waarin de voorwaarden staan waaraan een aanvraag voor een
omgevingsvergunning moet worden getoetst.
Formeel bestuursrecht gaat over de procesrechtelijke regels die de burger nodig heeft om
tegen het optreden van de overheid iets te ondernemen. Voorbeeld: de mogelijkheid om
bezwaar te maken tegen de afwijzing van een omgevingsvergunning.
Bronnen van het bestuursrecht
Het bestuursrecht is te vinden in het internationale recht, de nationale wetgeving,
jurisprudentie en het ongeschreven bestuursrecht.
• Voorbeeld van het internationale recht: art. 6 EVRM dat zegt dat de burger zich kan
beroepen op partijdigheid van de bestuursrechter.
• Voorbeeld van nationale wetgeving: bijv. de Gemeentewet, de Grondwet
Kenmerken van het bestuursrecht
Voor het optreden van de overheid is het legaliteitsbeginsel van toepassing. Dat houdt in
dat de bevoegdheid van de overheid om op te treden, in de wet is terug te vinden. De
bevoegdheid om als overheid op te treden mag slechts zo worden uitgevoerd en worden
gebruikt zoals dat in de wet staat beschreven.
,Een tweede kenmerk is het specialiteitsbeginsel. Om te voorkomen dat een overheid zich
te gemakkelijk kan beroepen op het dienen van het algemeen belang, wordt in de wet
telkens het specifiek belang aangegeven. De overheid mag bij het gebruik van een
bevoegdheid dus alleen het belang behartigen waarvoor die regelgeving speciaal is bedoeld.
Als de overheid zijn bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waar de bevoegdheid
voor bedoeld is, dan is er sprake van ‘détournement de pouvoir’.
Gelede normstelling
Regelgeving komt op verschillende bestuurlijke niveaus tot stand, waarbij een lagere
regelgeving niet in strijd mag zijn met een hogere regelgeving.
De regelgeving bestaat op verschillende niveaus. Van het hoogste tot het laagste niveau is
de regelgeving als volgt geregeld:
1. Verdragen
2. Statuut
3. Grondwet
4. Wetten in formele zin
5. KB’s die regels bevatten
6. Ministeriële regelingen (verordeningen)
7. Provinciale verordeningen
8. Gemeentelijke verordeningen en waterschapsverordeningen
9. Beleidsregels
10. vergunningsvoorschriften
Met gelede normstelling wordt bedoeld dat de toepassing van een bepaalde rechtsregel
niet maar in één wet te vinden is, maar in een combinatie van met elkaar samenhangende
regelingen. Daarbij moet je dus opletten dat deze wetten en regels niet in strijd mogen zijn
met elkaar.
Voorbeeld: een burger die een omgevingsvergunning aanvraagt voor de bouw van een
woning krijgt te maken met bepalingen (regels) op verschillende niveaus. De norm voor het
bouwen is opgenomen in art. 2.1 lid 1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Ook moet het bouwwerk voldoen aan de normen van het bestemmingsplan, de
beheersverordening en het Bouwbesluit.
Openbare lichamen
De overheidsmacht is verspreid over verschillende niveaus. Op elk van deze niveaus zijn er
openbare lichamen: de Staat, de provincies, de waterschappen, de gemeenten en de
lichamen waar via de Grondwet een bevoegdheid aan is toegekend. Deze openbare
lichamen bestaan uit bestuursorganen. Bij de Staat is dat bijvoorbeeld een minister.
Een bestuursorgaan moet een tot een in de wet te herleiden bevoegdheid hebben om
besluiten te nemen én mag niet in strijd handelen met de wet. Dit noem je ook wel de
wetmatigheid van bestuur (ook wel het staatsrechtelijke legaliteitsbeginsel).
Rechtspersoon (openbaar lichaam) Organen
• Regering → art. 42 GW
Staat
• Minister → art. 44 GW
• Staatssecretarissen → art. 46 GW
• Provinciale staten → art. 7 PW
Provincie
• Gedeputeerde staten → art. 34 PW
• Commissaris van de Koning → art. 61
PW
, • Burgemeester → art. 6 Gemw.
Gemeente
• College van burgemeester en
wethouders → art. 6 Gemw.
• Gemeenteraad → art. 6 Gemw.
• Commissies → art. 82 e.v. Gemw.
Overheid en privaatrecht
De openbare lichamen bezitten rechtspersoonlijkheid. Dat betekent dat zij rechtshandelingen
kunnen verrichten. De overheid staat op grond van art. 2:5 BW gelijk met een natuurlijk
persoon.
Artikel 5
Een rechtspersoon staat wat het vermogensrecht betreft, met een natuurlijk persoon gelijk, tenzij uit
de wet het tegendeel voortvloeit.
De overheid kan zowel gebruikmaken van een privaatrechtelijke bevoegdheid als de
publiekrechtelijke bevoegdheid. Dat de overheid zowel gebruik kan maken van de
publiekrechtelijke bevoegdheid als de privaatrechtelijke bevoegdheid, noem je ook wel de
‘tweewegenleer’.
In het Windmill-arrest heeft de Hoge Raad bepaald in hoeverre de overheid kan kiezen voor
of de publiekrechtelijke of de privaatrechtelijke weg. Hierin is bepaald dat:
De overheid gebruik mag maken van de privaatrechtelijke bevoegdheid als:
- de publiekrechtelijke regeling geen mogelijkheid biedt om het geschil op te lossen
- het gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheid gaat niet op onaanvaardbare
manier in tegen de publiekrechtelijke regeling (onaanvaardbare doorkruising)
Bij de toetsing of van een onaanvaardbare doorkruising sprake is, moet onder andere gelet
worden op:
1. de inhoud en strekking van de regeling.
2. de wijze waarop en de mate waarin het kader van die regeling de belangen van de
burgers zijn beschermd.
3. of de overheid door gebruik te maken van de publiekrechtelijke regeling een
vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door het gebruik maken van de
privaatrechtelijke bevoegdheid. Als dat zo is, dan moet de overheid de
publiekrechtelijke bevoegdheid gebruiken.
Windmill-arrest
De Staat mag in sommige gevallen gebruik maken van haar privaatrechtelijke bevoegdheden om
belangen te behartigen, als ze op dit terrein ook gebruik kan maken van haar publiekrechtelijke
bevoegdheden. Van deze gevallen is sprake als, ten eerste, de publiekrechtelijke regeling niet in een
mogelijkheid voorziet om het geschil op te lossen en, ten tweede, als het gebruik van de privaatrechtelijke
bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling niet op onaanvaardbare wijze doorkruist.
Ten eerste moet de Staat bekijken of een publiekrechtelijke regeling in een mogelijkheid om het geschil op
te lossen voorziet. Ten tweede moet de Staat ook bekijken of het gebruik van de privaatrechtelijke
bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling niet op een onaanvaardbare wijze doorkruist.
, Communicatie met de overheid
Communicatie tussen burgers en de overheid kan op allerlei manieren plaatsvinden:
schriftelijk, mondeling en digitaal. Burgers kunnen direct contact opnemen met de overheid,
maar ook bijvoorbeeld via gemachtigden zoals een advocaat.
De Awb kent rondom de communicatie bepaalde regels. Volgens art. 2:1 lid 1 Awb kan
ieder zich in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten
vertegenwoordigen. Documenten die aan een bestuursorgaan zijn gericht terwijl een ander
bestuursorgaan bevoegd is, moeten worden doorgezonden naar het bevoegde orgaan (art.
2:3 Awb).
Inmiddels gaat steeds meer communicatie van en naar bestuursorganen digitaal.
Bestuursorganen kunnen zelf bepalen hoe elektronisch verkeer met hen mogelijk is.
H2 – Bevoegdheidsverkrijging
Om als bestuursorgaan beslissingen te mogen nemen, moet je bevoegd zijn. Die
bevoegdheid moet ergens vandaan komen. Een bestuursorgaan kan op 3 manieren een
bevoegdheid verkrijgen. Dit kan op basis van:
1. Attributie
2. Delegatie
3. Mandaat
Attributie (art. 10:22 Awb)
Attributie is het toekennen van een nieuwe bevoegdheid aan het bestuursorgaan.
Bevoegdheden kunnen aan (zelfstandige) bestuursorganen en aan ambtenaren worden
toegekend (geattribueerd). Zo is de belastinginspecteur (ambtenaar) bevoegd om
belastingaanslagen op te leggen.
Art. 10:22 Awb bepaalt dat voor de nieuwe bevoegdheid een basis in een wettelijk
voorschrift moet zijn (legaliteitsbeginsel). De wet regelt dus wie bevoegd is om beslissingen
te nemen.
Voorbeeld: Art. 147 lid 1 van de Gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad verordeningen
mag vaststellen. De gemeenteraad heeft daarmee een geattribueerde bevoegdheid
gekregen. De wetgever heeft in dit geval een nieuwe wetgevende bevoegdheid aan de
gemeenteraad toegekend.
Delegatie (art. 10:13 Awb)
Bij delegatie draagt een bestuursorgaan zijn bevoegdheid over aan een ander. Delegatie is
slechts toegestaan als dit via een wettelijk voorschrift mogelijk is gemaakt. Wat onder
delegatie wordt verstaan, wordt geregeld in art. 10:13 Awb. Er moet een wettelijk voorschrift
(bijv. gemeentelijke verordening) zijn dat delegatie mogelijk maakt. Dat volgt uit art. 10:15
Awb).
Degene die de bevoegdheid overdraagt, noem je de delegans. Degene die de bevoegdheid
verkrijgt, noem je de delegataris. De delegataris gaat de bevoegdheid op eigen naam en
onder eigen verantwoordelijkheid uitoefenen. Wanneer een delegataris vervolgens weer zijn
bevoegdheid delegeert, is er sprake van subdelegatie.
Door delegatie raakt het bestuursorgaan dat delegeert (overgeeft aan een ander) zijn
bevoegdheid kwijt. Dat volgt uit art. 10:17 Awb. Het is nog wel mogelijk om de bevoegdheid
terug te krijgen, door het delegatiebesluit op grond van art. 10:18 Awb in te trekken.
Delegatie aan ondergeschikten is op grond van art. 10:14 Awb niet toegestaan.
Het bestuursrecht bevat de regels die de overheid nodig heeft om te kunnen en mogen
besturen en de regels die de burger nodig heeft om tegen dit besturen te kunnen optreden.
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen het algemeen en bijzonder bestuursrecht.
Het algemeen bestuursrecht wordt in de Algemene wet bestuursrecht behandeld. In deze
wet worden algemene regels gegeven over de rechtsbescherming, handhaving etc.
De Awb kent een aantal doelen:
• Meer eenheid brengen in de bestuursrechtelijke wetgeving
• De bestuursrechtelijke wetgeving systematiseren en vereenvoudigen
• Normen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld codificeren (opnemen in een wet)
Het bijzonder bestuursrecht richt zich op een bepaald onderdeel van het bestuursrecht. Het
richt zich op een specifiek onderwerk of een specifieke doelgroep. Voorbeelden zijn het
vreemdelingenrecht, belastingrecht en socialezekerheidsrecht.
De plaats van het bestuursrecht
Het recht in te verdelen in het privaatrecht en publiekrecht.
Het privaatrecht regelt de relatie tussen de burgers (of rechtspersonen) onderling. Een
rechtspersoon wordt op grond van art. 2:5 BW met een natuurlijk persoon gelijkgesteld.
Het publiekrecht regelt de relatie tussen overheden onderling en die tussen de overheid en
de burger. De overheid is dan een ‘machtspersoon’ (heeft een exclusieve bevoegdheid).
Het publiekrecht is onder te verdelen in:
1. Het strafrecht
2. Het staatsrecht
3. Het bestuursrecht
Materieel en formeel bestuursrecht
Het materieel bestuursrecht bevat rechtsnormen waarin voor burgers en bestuursorganen
aanspraken of verplichtingen zijn opgenomen. Voorbeeld: een bepaling in de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht, waarin de voorwaarden staan waaraan een aanvraag voor een
omgevingsvergunning moet worden getoetst.
Formeel bestuursrecht gaat over de procesrechtelijke regels die de burger nodig heeft om
tegen het optreden van de overheid iets te ondernemen. Voorbeeld: de mogelijkheid om
bezwaar te maken tegen de afwijzing van een omgevingsvergunning.
Bronnen van het bestuursrecht
Het bestuursrecht is te vinden in het internationale recht, de nationale wetgeving,
jurisprudentie en het ongeschreven bestuursrecht.
• Voorbeeld van het internationale recht: art. 6 EVRM dat zegt dat de burger zich kan
beroepen op partijdigheid van de bestuursrechter.
• Voorbeeld van nationale wetgeving: bijv. de Gemeentewet, de Grondwet
Kenmerken van het bestuursrecht
Voor het optreden van de overheid is het legaliteitsbeginsel van toepassing. Dat houdt in
dat de bevoegdheid van de overheid om op te treden, in de wet is terug te vinden. De
bevoegdheid om als overheid op te treden mag slechts zo worden uitgevoerd en worden
gebruikt zoals dat in de wet staat beschreven.
,Een tweede kenmerk is het specialiteitsbeginsel. Om te voorkomen dat een overheid zich
te gemakkelijk kan beroepen op het dienen van het algemeen belang, wordt in de wet
telkens het specifiek belang aangegeven. De overheid mag bij het gebruik van een
bevoegdheid dus alleen het belang behartigen waarvoor die regelgeving speciaal is bedoeld.
Als de overheid zijn bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waar de bevoegdheid
voor bedoeld is, dan is er sprake van ‘détournement de pouvoir’.
Gelede normstelling
Regelgeving komt op verschillende bestuurlijke niveaus tot stand, waarbij een lagere
regelgeving niet in strijd mag zijn met een hogere regelgeving.
De regelgeving bestaat op verschillende niveaus. Van het hoogste tot het laagste niveau is
de regelgeving als volgt geregeld:
1. Verdragen
2. Statuut
3. Grondwet
4. Wetten in formele zin
5. KB’s die regels bevatten
6. Ministeriële regelingen (verordeningen)
7. Provinciale verordeningen
8. Gemeentelijke verordeningen en waterschapsverordeningen
9. Beleidsregels
10. vergunningsvoorschriften
Met gelede normstelling wordt bedoeld dat de toepassing van een bepaalde rechtsregel
niet maar in één wet te vinden is, maar in een combinatie van met elkaar samenhangende
regelingen. Daarbij moet je dus opletten dat deze wetten en regels niet in strijd mogen zijn
met elkaar.
Voorbeeld: een burger die een omgevingsvergunning aanvraagt voor de bouw van een
woning krijgt te maken met bepalingen (regels) op verschillende niveaus. De norm voor het
bouwen is opgenomen in art. 2.1 lid 1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Ook moet het bouwwerk voldoen aan de normen van het bestemmingsplan, de
beheersverordening en het Bouwbesluit.
Openbare lichamen
De overheidsmacht is verspreid over verschillende niveaus. Op elk van deze niveaus zijn er
openbare lichamen: de Staat, de provincies, de waterschappen, de gemeenten en de
lichamen waar via de Grondwet een bevoegdheid aan is toegekend. Deze openbare
lichamen bestaan uit bestuursorganen. Bij de Staat is dat bijvoorbeeld een minister.
Een bestuursorgaan moet een tot een in de wet te herleiden bevoegdheid hebben om
besluiten te nemen én mag niet in strijd handelen met de wet. Dit noem je ook wel de
wetmatigheid van bestuur (ook wel het staatsrechtelijke legaliteitsbeginsel).
Rechtspersoon (openbaar lichaam) Organen
• Regering → art. 42 GW
Staat
• Minister → art. 44 GW
• Staatssecretarissen → art. 46 GW
• Provinciale staten → art. 7 PW
Provincie
• Gedeputeerde staten → art. 34 PW
• Commissaris van de Koning → art. 61
PW
, • Burgemeester → art. 6 Gemw.
Gemeente
• College van burgemeester en
wethouders → art. 6 Gemw.
• Gemeenteraad → art. 6 Gemw.
• Commissies → art. 82 e.v. Gemw.
Overheid en privaatrecht
De openbare lichamen bezitten rechtspersoonlijkheid. Dat betekent dat zij rechtshandelingen
kunnen verrichten. De overheid staat op grond van art. 2:5 BW gelijk met een natuurlijk
persoon.
Artikel 5
Een rechtspersoon staat wat het vermogensrecht betreft, met een natuurlijk persoon gelijk, tenzij uit
de wet het tegendeel voortvloeit.
De overheid kan zowel gebruikmaken van een privaatrechtelijke bevoegdheid als de
publiekrechtelijke bevoegdheid. Dat de overheid zowel gebruik kan maken van de
publiekrechtelijke bevoegdheid als de privaatrechtelijke bevoegdheid, noem je ook wel de
‘tweewegenleer’.
In het Windmill-arrest heeft de Hoge Raad bepaald in hoeverre de overheid kan kiezen voor
of de publiekrechtelijke of de privaatrechtelijke weg. Hierin is bepaald dat:
De overheid gebruik mag maken van de privaatrechtelijke bevoegdheid als:
- de publiekrechtelijke regeling geen mogelijkheid biedt om het geschil op te lossen
- het gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheid gaat niet op onaanvaardbare
manier in tegen de publiekrechtelijke regeling (onaanvaardbare doorkruising)
Bij de toetsing of van een onaanvaardbare doorkruising sprake is, moet onder andere gelet
worden op:
1. de inhoud en strekking van de regeling.
2. de wijze waarop en de mate waarin het kader van die regeling de belangen van de
burgers zijn beschermd.
3. of de overheid door gebruik te maken van de publiekrechtelijke regeling een
vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door het gebruik maken van de
privaatrechtelijke bevoegdheid. Als dat zo is, dan moet de overheid de
publiekrechtelijke bevoegdheid gebruiken.
Windmill-arrest
De Staat mag in sommige gevallen gebruik maken van haar privaatrechtelijke bevoegdheden om
belangen te behartigen, als ze op dit terrein ook gebruik kan maken van haar publiekrechtelijke
bevoegdheden. Van deze gevallen is sprake als, ten eerste, de publiekrechtelijke regeling niet in een
mogelijkheid voorziet om het geschil op te lossen en, ten tweede, als het gebruik van de privaatrechtelijke
bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling niet op onaanvaardbare wijze doorkruist.
Ten eerste moet de Staat bekijken of een publiekrechtelijke regeling in een mogelijkheid om het geschil op
te lossen voorziet. Ten tweede moet de Staat ook bekijken of het gebruik van de privaatrechtelijke
bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling niet op een onaanvaardbare wijze doorkruist.
, Communicatie met de overheid
Communicatie tussen burgers en de overheid kan op allerlei manieren plaatsvinden:
schriftelijk, mondeling en digitaal. Burgers kunnen direct contact opnemen met de overheid,
maar ook bijvoorbeeld via gemachtigden zoals een advocaat.
De Awb kent rondom de communicatie bepaalde regels. Volgens art. 2:1 lid 1 Awb kan
ieder zich in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten
vertegenwoordigen. Documenten die aan een bestuursorgaan zijn gericht terwijl een ander
bestuursorgaan bevoegd is, moeten worden doorgezonden naar het bevoegde orgaan (art.
2:3 Awb).
Inmiddels gaat steeds meer communicatie van en naar bestuursorganen digitaal.
Bestuursorganen kunnen zelf bepalen hoe elektronisch verkeer met hen mogelijk is.
H2 – Bevoegdheidsverkrijging
Om als bestuursorgaan beslissingen te mogen nemen, moet je bevoegd zijn. Die
bevoegdheid moet ergens vandaan komen. Een bestuursorgaan kan op 3 manieren een
bevoegdheid verkrijgen. Dit kan op basis van:
1. Attributie
2. Delegatie
3. Mandaat
Attributie (art. 10:22 Awb)
Attributie is het toekennen van een nieuwe bevoegdheid aan het bestuursorgaan.
Bevoegdheden kunnen aan (zelfstandige) bestuursorganen en aan ambtenaren worden
toegekend (geattribueerd). Zo is de belastinginspecteur (ambtenaar) bevoegd om
belastingaanslagen op te leggen.
Art. 10:22 Awb bepaalt dat voor de nieuwe bevoegdheid een basis in een wettelijk
voorschrift moet zijn (legaliteitsbeginsel). De wet regelt dus wie bevoegd is om beslissingen
te nemen.
Voorbeeld: Art. 147 lid 1 van de Gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad verordeningen
mag vaststellen. De gemeenteraad heeft daarmee een geattribueerde bevoegdheid
gekregen. De wetgever heeft in dit geval een nieuwe wetgevende bevoegdheid aan de
gemeenteraad toegekend.
Delegatie (art. 10:13 Awb)
Bij delegatie draagt een bestuursorgaan zijn bevoegdheid over aan een ander. Delegatie is
slechts toegestaan als dit via een wettelijk voorschrift mogelijk is gemaakt. Wat onder
delegatie wordt verstaan, wordt geregeld in art. 10:13 Awb. Er moet een wettelijk voorschrift
(bijv. gemeentelijke verordening) zijn dat delegatie mogelijk maakt. Dat volgt uit art. 10:15
Awb).
Degene die de bevoegdheid overdraagt, noem je de delegans. Degene die de bevoegdheid
verkrijgt, noem je de delegataris. De delegataris gaat de bevoegdheid op eigen naam en
onder eigen verantwoordelijkheid uitoefenen. Wanneer een delegataris vervolgens weer zijn
bevoegdheid delegeert, is er sprake van subdelegatie.
Door delegatie raakt het bestuursorgaan dat delegeert (overgeeft aan een ander) zijn
bevoegdheid kwijt. Dat volgt uit art. 10:17 Awb. Het is nog wel mogelijk om de bevoegdheid
terug te krijgen, door het delegatiebesluit op grond van art. 10:18 Awb in te trekken.
Delegatie aan ondergeschikten is op grond van art. 10:14 Awb niet toegestaan.
