Hoofdstuk 1. Het belang van beleid maken
Rijke landen zijn 'risicomaatschappijen' geworden.
Publieke goederen. Diensten en capaciteiten die typisch bestaan omdat de overheid ze levert; het
leger, verkeerslichten, wegen, drinkwater en openbare gezondheidszorg.
• Het is moeilijk om burgers uit te sluiten van de voordelen van een publiek goed; daarom
bieden private partijen ze niet aan (ze kunnen consumenten niet laten betalen voor hun
product).
• Oftewel, zonder de organiserende kracht van een goed functionerende overheid wordt het
een stuk minder waarschijnlijk dat een samenleving over deze diensten. Zonder
beleidsvorming door de overheid zal er een tekort zijn aan deze publieke goederen.
Beleidsvorming. Het resultaat van slim nadenken over problemen en het ontwerpen van
oplossingen, die vervolgens mogelijk worden gemaakt en toegepast.
Beleid is niet direct of inherent 'goed'.
1.1 Wat is beleid, wie maakt het en waar kunnen we het vinden?
Overheidsbeleid is een reeks activiteiten die een overheid uitvoert om een bepaald doel te
bereiken.
De meeste definities van overheidsbeleid hebben gemeen dat ze verwijzen naar:
• Een door de overheid gesponsorde oplossing voor een maatschappelijk probleem of een
politieke ambitie.
• Beleid geeft weer wat een overheid van plan is te doen (of wat ze wil vermijden).
• Het legt ook uit hoe de betreffende ambitie zal worden nagestreefd..
In sommige gevallen bestaat er geen beleidsdocument. Het beleid moet worden verklaard uit de
acties (of niet-acties) van ambtenaren. Men moet hun gedrag bestuderen om de regels die ze volgen
te begrijpen en zo hun beleid af te leiden.
In de wereld van het beleid spelen veel actoren zeer verschillende rollen die samen een beleid
vormen.
Beleidsmakers. De acties van overheidsambtenaren; ze zijn in veel organisaties, waaronder lokaal,
regionaal, nationale ministeries en toezichthoudende agentschappen, en internationale organisaties.
De overheid heeft niet het monopolie op het oplossen van problemen.
1.2 De kracht van beleid
De invloed van beleid wordt soms het duidelijkst zichtbaar wanneer er geen effectief beleid is. Ook
rijke landen kunnen falen in het maken van beleid om duidelijke problemen aan te pakken (zoals bij
klimaatverandering).
Goed beleid schrijven is niet genoeg; regeringen moeten ervoor zorgen dat hun beleid goed wordt
uitgevoerd.
1
,1.3 Wat is succes
4 criteria voor beleidssucces
(1) Het beleid moet effectief zijn; het moet het gestelde doel bereiken.
(2) De manier waarop het beleid tot stand is gekomen moet sociaal gepast, ethisch
verantwoord en legaal zijn.
(3) Het beleid moet lang genoeg werken om het probleem op afstand te houden of de ambitie
te verankeren.
(4) Het beleid moet door de politiek en de samenleving als een succes worden beschouwd.
1.4 Denken over beleidsvorming: denkfouten
1 De mythe van beleidsvorming als een ordelijk proces
• Het beleidsvormingsproces wordt vaak beschreven met beleidscyclus. Het stelt het
beleidsproces voor als een keurige opeenvolging van activiteiten, maar dat klopt niet.
• Het beleidsproces is echter veel rommeliger dan de cyclus suggereert: je weet niet waar het
beleidsproces begint, het meeste beleid is niet echt 'nieuw', het ontwerpen van beleid is
geen ordelijk proces en de evaluatie van het beleid is niet altijd aan het einde.
• De beleidscyclus is een analytisch hulpmiddel, maar het is misleidend in zijn vereenvoudiging
van het proces. De cyclus biedt een routekaart om het beleidsvormingsproces te begrijpen.
2 De mythe van een top-down proces
• Top-down suggereert een bepaalde richting in het beleidsproces, beginnend met de belofte
van een politicus en eindigend met de uitvoering van een beleid door ambtenaren.
• Zo werkt het niet; het top-down perspectief houdt geen rekening met de wensen en
verlangens van burgers.
• Bottom-up is een andere benadering: is een democratischer alternatief voor (en correctie
van) het top-down proces. Het begint met de behoefte van de burger en de beste manier
waarop beleidsmakers in die behoefte kunnen voorzien.
• Beleidsmakers ontwikkelen dan een beleid samen met burgers en sturen het naar zittende
politici voor goedkeuring. Gebeurt vooral op lokaal niveau.
3 De mythe van de kloof tussen politiek en bestuur
• Dichotomie politiek-bestuur. Politici bepalen de koers en ambtenaren voeren het uit.
Ambtenaren zouden deze beslissingen omzetten in beleid en zich bezighouden met de
systematische uitvoering van de wet. Bestaat dit echt?
o Normatief perspectief. Wie de macht zou moeten hebben. Er is niets mis mee om te
pleiten voor een harde scheiding tussen de politieke en de beleidsmakende arena.
Politici worden gekozen, ambtenaren niet.
o Empirisch perspectief. Wie de macht daadwerkelijk heeft. Politici regeren niet altijd
de beleidswereld en dat is ook niet mogelijk. Ambtenaren nemen besluiten die
directe invloed hebben op de vorm en effecten.
2
, • Ambtenaren zijn politieke actoren. Dat is geen probleem, mits ze het primaat van de
politiek erkennen: zich houden aan de politieke bedoelingen en eisen.
4 De mythe van rationele beleidsvorming
• Het rationele model lijkt niet onredelijk of onwenselijk, maar in de praktijk werkt het niet.
• Mensen hebben verschillende waarden en worden het niet altijd eens worden over wat de
doelen van het beleid moeten zijn. En een consensus over de aard van een probleem en de
mogelijke oplossingen bestaat zelden.
• Rationaliteit gaat er ook vanuit dat je alle informatie hebt om een beslissing te maken, maar
dit is zelfden het geval.
• Beleidsmakers zijn niet zo rationeel als ze misschien denken te zijn.
• Beleid wordt gekenmerkt door een toestand van begrensde rationaliteit.
5 De mythe van meetbare beleidsprestaties
• Criteria maken het niet makkelijker om beleidsprestaties te beoordelen; we zijn het
misschien niet allemaal eens over de precieze aard van de criteria en het is moeilijk om
beleid daar aan te toetsen.
• Ondanks dat beleid een succes is, betekent niet dat iedereen gelooft dat het een succes is.
• Het heft ook nog een ethische dimensie: wie mag bepalen of beleid succesvol is?
• Overheden produceren ook public bads: omstandigheden of capaciteiten die een negatieve
impact hebben op een grote groep burgers..
6 De mythe van de luie ambtenaar
• Ambtenaren worden vaak negatief beschreven; als lui die het liefst hun inspanningen willen
minimaliseren.
• Deze stereotypen zijn ontkracht: ambtenaren – ook in autoritaire regimes – vinden hun werk
leuk en willen bijdragen aan een betere samenleving.
• De motivatie van ambtenaren hangt af van een combinatie van individuele en
psychologische factoren, maar ook van socialisatie en organisatiekenmerken.
• De cultuur van de organisatie waarin een ambtenaar werkt, kan een enorm effect hebben op
hun bereidheid om een beleid uit te voeren.
1.5 Een optimistisch perspectief op beleidsvorming
Veel beleidsmaatregelen zijn een onopvollaned succes; er ligt een focus op de mislukkingen.
De wereld van het beleid heeft misschien een slechte reputatie (saai, conservatief, ineffectief), maar
het is de plaats waar verandering wordt uitgebroed, ontworpen, vormgegeven en uitgevoerd (ten
goede of ten kwade).
3
, Hoofdstuk 2. De uitdaging van probleemoplossing in een complexe en dynamische wereld
Beleidsmakers moeten problemen proberen op te lossen die moeilijk te vatten zijn en voortdurend
veranderen. De staat, met al zijn middelen en macht, worstelt om oplossingen te vinden voor deze
problemen.
2.2 Waarom sommige problemen moeilijk op te lossen zijn
Mensen kijken naar hun overheid om problemen aan te pakken die niemand anders kan of wil
proberen op te lossen.
Er zijn 5 moeilijkheidsdimensies waarmee we verklaren waarom sommige problemen moeilijker op
te lossen zijn dan andere.
i. De mate van complexiteit.
o Simple problems. Er is duidelijkheid over de oorzaken en gevolgen om een of meer
mogelijke oplossingen te formuleren.
o Complex problems. Problemen waarvan we de oorzaken niet begrijpen, wat het
moeilijk maakt om ze op te lossen.
o Wicked problems. Complexe, vaak ongrijpbare beleidsproblemen die moeilijk op te
lossen zijn. Ze worden gekenmerkt door hun complexiteit, controverse en de
aanwezigheid van het free-rider probleem.
ii. Het niveau van beperkingen.
o Het budget is nooit groot genoeg.
o Wettelijke beperkingen. Sommige problemen zijn moeilijk aan te pakken omdat
bestaande wetten precies die initiatieven verbieden die een verschil zouden kunnen
maken.
iii. Het niveau van volatiliteit
o Door veranderingen in demografie, technologie, politieke voorkeuren en
maatschappelijke waarden blijven beleidsproblemen dynamisch en moeilijk
beheersbaar. Moeilijk om langetermijnoplossingen te handhaven.
iv. Het niveau van politieke engagement
o Politici hebben vaak weinig oog voor de lange termijn: de komende verkiezingscyclus
richt hun aandacht op onmiddellijke overwinningen.
o Politieke prioriteiten verschuiven, vooral door crises en onvoorziene gebeurtenissen,
waardoor langetermijnbeleid vaak onvoldoende blijft.
v. Het niveau van sociale steun
o Probleem van collectieve actie. Als iedereen denkt dat anderen het probleem zullen
oplossen, is er een stimulans om niet bij te dragen (freeriden). Met als resultaat dat
niemand iets doet en het probleem blijft bestaan.
o Het helpt als mensen het eens zijn over de aard van het probleem als de oplossing.
o Polarisatie. Wanneer leden van een samenleving verschillen in hun begrip van wat
hen zou moeten samenbinden.
4
Rijke landen zijn 'risicomaatschappijen' geworden.
Publieke goederen. Diensten en capaciteiten die typisch bestaan omdat de overheid ze levert; het
leger, verkeerslichten, wegen, drinkwater en openbare gezondheidszorg.
• Het is moeilijk om burgers uit te sluiten van de voordelen van een publiek goed; daarom
bieden private partijen ze niet aan (ze kunnen consumenten niet laten betalen voor hun
product).
• Oftewel, zonder de organiserende kracht van een goed functionerende overheid wordt het
een stuk minder waarschijnlijk dat een samenleving over deze diensten. Zonder
beleidsvorming door de overheid zal er een tekort zijn aan deze publieke goederen.
Beleidsvorming. Het resultaat van slim nadenken over problemen en het ontwerpen van
oplossingen, die vervolgens mogelijk worden gemaakt en toegepast.
Beleid is niet direct of inherent 'goed'.
1.1 Wat is beleid, wie maakt het en waar kunnen we het vinden?
Overheidsbeleid is een reeks activiteiten die een overheid uitvoert om een bepaald doel te
bereiken.
De meeste definities van overheidsbeleid hebben gemeen dat ze verwijzen naar:
• Een door de overheid gesponsorde oplossing voor een maatschappelijk probleem of een
politieke ambitie.
• Beleid geeft weer wat een overheid van plan is te doen (of wat ze wil vermijden).
• Het legt ook uit hoe de betreffende ambitie zal worden nagestreefd..
In sommige gevallen bestaat er geen beleidsdocument. Het beleid moet worden verklaard uit de
acties (of niet-acties) van ambtenaren. Men moet hun gedrag bestuderen om de regels die ze volgen
te begrijpen en zo hun beleid af te leiden.
In de wereld van het beleid spelen veel actoren zeer verschillende rollen die samen een beleid
vormen.
Beleidsmakers. De acties van overheidsambtenaren; ze zijn in veel organisaties, waaronder lokaal,
regionaal, nationale ministeries en toezichthoudende agentschappen, en internationale organisaties.
De overheid heeft niet het monopolie op het oplossen van problemen.
1.2 De kracht van beleid
De invloed van beleid wordt soms het duidelijkst zichtbaar wanneer er geen effectief beleid is. Ook
rijke landen kunnen falen in het maken van beleid om duidelijke problemen aan te pakken (zoals bij
klimaatverandering).
Goed beleid schrijven is niet genoeg; regeringen moeten ervoor zorgen dat hun beleid goed wordt
uitgevoerd.
1
,1.3 Wat is succes
4 criteria voor beleidssucces
(1) Het beleid moet effectief zijn; het moet het gestelde doel bereiken.
(2) De manier waarop het beleid tot stand is gekomen moet sociaal gepast, ethisch
verantwoord en legaal zijn.
(3) Het beleid moet lang genoeg werken om het probleem op afstand te houden of de ambitie
te verankeren.
(4) Het beleid moet door de politiek en de samenleving als een succes worden beschouwd.
1.4 Denken over beleidsvorming: denkfouten
1 De mythe van beleidsvorming als een ordelijk proces
• Het beleidsvormingsproces wordt vaak beschreven met beleidscyclus. Het stelt het
beleidsproces voor als een keurige opeenvolging van activiteiten, maar dat klopt niet.
• Het beleidsproces is echter veel rommeliger dan de cyclus suggereert: je weet niet waar het
beleidsproces begint, het meeste beleid is niet echt 'nieuw', het ontwerpen van beleid is
geen ordelijk proces en de evaluatie van het beleid is niet altijd aan het einde.
• De beleidscyclus is een analytisch hulpmiddel, maar het is misleidend in zijn vereenvoudiging
van het proces. De cyclus biedt een routekaart om het beleidsvormingsproces te begrijpen.
2 De mythe van een top-down proces
• Top-down suggereert een bepaalde richting in het beleidsproces, beginnend met de belofte
van een politicus en eindigend met de uitvoering van een beleid door ambtenaren.
• Zo werkt het niet; het top-down perspectief houdt geen rekening met de wensen en
verlangens van burgers.
• Bottom-up is een andere benadering: is een democratischer alternatief voor (en correctie
van) het top-down proces. Het begint met de behoefte van de burger en de beste manier
waarop beleidsmakers in die behoefte kunnen voorzien.
• Beleidsmakers ontwikkelen dan een beleid samen met burgers en sturen het naar zittende
politici voor goedkeuring. Gebeurt vooral op lokaal niveau.
3 De mythe van de kloof tussen politiek en bestuur
• Dichotomie politiek-bestuur. Politici bepalen de koers en ambtenaren voeren het uit.
Ambtenaren zouden deze beslissingen omzetten in beleid en zich bezighouden met de
systematische uitvoering van de wet. Bestaat dit echt?
o Normatief perspectief. Wie de macht zou moeten hebben. Er is niets mis mee om te
pleiten voor een harde scheiding tussen de politieke en de beleidsmakende arena.
Politici worden gekozen, ambtenaren niet.
o Empirisch perspectief. Wie de macht daadwerkelijk heeft. Politici regeren niet altijd
de beleidswereld en dat is ook niet mogelijk. Ambtenaren nemen besluiten die
directe invloed hebben op de vorm en effecten.
2
, • Ambtenaren zijn politieke actoren. Dat is geen probleem, mits ze het primaat van de
politiek erkennen: zich houden aan de politieke bedoelingen en eisen.
4 De mythe van rationele beleidsvorming
• Het rationele model lijkt niet onredelijk of onwenselijk, maar in de praktijk werkt het niet.
• Mensen hebben verschillende waarden en worden het niet altijd eens worden over wat de
doelen van het beleid moeten zijn. En een consensus over de aard van een probleem en de
mogelijke oplossingen bestaat zelden.
• Rationaliteit gaat er ook vanuit dat je alle informatie hebt om een beslissing te maken, maar
dit is zelfden het geval.
• Beleidsmakers zijn niet zo rationeel als ze misschien denken te zijn.
• Beleid wordt gekenmerkt door een toestand van begrensde rationaliteit.
5 De mythe van meetbare beleidsprestaties
• Criteria maken het niet makkelijker om beleidsprestaties te beoordelen; we zijn het
misschien niet allemaal eens over de precieze aard van de criteria en het is moeilijk om
beleid daar aan te toetsen.
• Ondanks dat beleid een succes is, betekent niet dat iedereen gelooft dat het een succes is.
• Het heft ook nog een ethische dimensie: wie mag bepalen of beleid succesvol is?
• Overheden produceren ook public bads: omstandigheden of capaciteiten die een negatieve
impact hebben op een grote groep burgers..
6 De mythe van de luie ambtenaar
• Ambtenaren worden vaak negatief beschreven; als lui die het liefst hun inspanningen willen
minimaliseren.
• Deze stereotypen zijn ontkracht: ambtenaren – ook in autoritaire regimes – vinden hun werk
leuk en willen bijdragen aan een betere samenleving.
• De motivatie van ambtenaren hangt af van een combinatie van individuele en
psychologische factoren, maar ook van socialisatie en organisatiekenmerken.
• De cultuur van de organisatie waarin een ambtenaar werkt, kan een enorm effect hebben op
hun bereidheid om een beleid uit te voeren.
1.5 Een optimistisch perspectief op beleidsvorming
Veel beleidsmaatregelen zijn een onopvollaned succes; er ligt een focus op de mislukkingen.
De wereld van het beleid heeft misschien een slechte reputatie (saai, conservatief, ineffectief), maar
het is de plaats waar verandering wordt uitgebroed, ontworpen, vormgegeven en uitgevoerd (ten
goede of ten kwade).
3
, Hoofdstuk 2. De uitdaging van probleemoplossing in een complexe en dynamische wereld
Beleidsmakers moeten problemen proberen op te lossen die moeilijk te vatten zijn en voortdurend
veranderen. De staat, met al zijn middelen en macht, worstelt om oplossingen te vinden voor deze
problemen.
2.2 Waarom sommige problemen moeilijk op te lossen zijn
Mensen kijken naar hun overheid om problemen aan te pakken die niemand anders kan of wil
proberen op te lossen.
Er zijn 5 moeilijkheidsdimensies waarmee we verklaren waarom sommige problemen moeilijker op
te lossen zijn dan andere.
i. De mate van complexiteit.
o Simple problems. Er is duidelijkheid over de oorzaken en gevolgen om een of meer
mogelijke oplossingen te formuleren.
o Complex problems. Problemen waarvan we de oorzaken niet begrijpen, wat het
moeilijk maakt om ze op te lossen.
o Wicked problems. Complexe, vaak ongrijpbare beleidsproblemen die moeilijk op te
lossen zijn. Ze worden gekenmerkt door hun complexiteit, controverse en de
aanwezigheid van het free-rider probleem.
ii. Het niveau van beperkingen.
o Het budget is nooit groot genoeg.
o Wettelijke beperkingen. Sommige problemen zijn moeilijk aan te pakken omdat
bestaande wetten precies die initiatieven verbieden die een verschil zouden kunnen
maken.
iii. Het niveau van volatiliteit
o Door veranderingen in demografie, technologie, politieke voorkeuren en
maatschappelijke waarden blijven beleidsproblemen dynamisch en moeilijk
beheersbaar. Moeilijk om langetermijnoplossingen te handhaven.
iv. Het niveau van politieke engagement
o Politici hebben vaak weinig oog voor de lange termijn: de komende verkiezingscyclus
richt hun aandacht op onmiddellijke overwinningen.
o Politieke prioriteiten verschuiven, vooral door crises en onvoorziene gebeurtenissen,
waardoor langetermijnbeleid vaak onvoldoende blijft.
v. Het niveau van sociale steun
o Probleem van collectieve actie. Als iedereen denkt dat anderen het probleem zullen
oplossen, is er een stimulans om niet bij te dragen (freeriden). Met als resultaat dat
niemand iets doet en het probleem blijft bestaan.
o Het helpt als mensen het eens zijn over de aard van het probleem als de oplossing.
o Polarisatie. Wanneer leden van een samenleving verschillen in hun begrip van wat
hen zou moeten samenbinden.
4
