Thème 2 : L’action de la puissance publique
Chapitre 1 : La soumission de l’action unilatérale
de l’administration au principe de légalité
L’administration agit en utilisant des techniques juridiques, le principal levier de cette action
sont les sources administratives du droit administratif donc les AAU.
Comment agit l’État / une collectivité territoriale ? En prenant des décisions
administratives principalement donc des AAU.
Le deuxième grand levier d’action : les contrats auxquels une personne publique est partie.
l’Administration peut aussi agir en dehors d’un acte administratif et agir de façon matérielle,
en ce sens, elle peut causer des dommages qui engagent sa responsabilité extra
contractuelle.
Tous ces actes administratifs unilatéraux (réglementaires et individuels) sont nécessairement
respectueux de la légalité environnante. Toutes les sources administratives du droit
administratif doivent respecter les normes hiérarchiquement supérieures.
L’un des outils qui obligent l’Administration à respecter la légalité est le REP.
C’est un recours en annulation fondé sur l’éventuelle illégalité de l’acte administratif
contesté. Quand un requérant saisit un JA d’un REP, c’est pour obtenir de ce juge
l’annulation d’une décision administrative dont il estime qu’elle n’est pas respectueuse de la
légalité.
Mais il n’y a pas que cet outil. Avant que l’on ne saisisse un JA, il existe des moyens
d’assurer le respect de la légalité, l’Administration peut de sa propre volonté faire le
ménage dans ses décisions administratives unilatérales, si elle prend une décision mais
elle se rend compte qu’elle est illégale, on n’est pas obligé d’aller jusqu’au JA :
- Abrogation,
- Retrait de l’AAU
I) La soumission volontaire de l’Administration au principe de légalité
L’Administration se doit, car nous vivons dans un État de droit, de respecter la légalité
environnante. Pèse donc sur elle une obligation de prendre des décisions qui sont
initialement légales. Mais cela n’est pas toujours le cas, la décision prise est parfois
initialement illégale, elle est aussi illégale ab initio, ou on a une décision qui au départ
était légale, mais elle devient au l du temps illégale soit parce qu’il y a eu une modi cation
des circonstances de fait, soit parce qu’il y a eu modi cation des circonstances de droit.
En tout état de cause, pour rétablir la légalité, l’Administration pourra mettre en oeuvre
spontanément ou mettre en oeuvre à la suite d’une sollicitation d’un administré et
éventuellement cela se fera à la demande d’un juge, de techniques juridiques qui sont :
- L’abrogation de l’AAU
- Le retrait
fi fi fi
,Ces deux techniques font l’objet de développements importants dans un Code des relations
entre le public et l’administration apparu en 2015 dans lequel on trouve notamment un
titre IV intitulé « la sortie de vigueur des actes administratifs ».
Ces techniques servent à faire disparaitre du paysage juridique des AAU illégaux sans
que l’on ait à saisir le JA pour qu’il constate l’illégalité de l’acte et qu’il prononce leur
annulation.
1° L’abrogation des AAU
Il y a abrogation quand l’Administration fait disparaitre un acte administratif sans
porter atteinte aux effets qu’il a déjà produit.
Ainsi, l’abrogation ne concerne que l’avenir, elle n’a pas d’effet rétroactif , c’est ce que
souligne l’article L.240-1 du Code des relations entre le public et l’Administration
(CRPA).
« Au sens du présent article, on entend par premièrement :
- abrogation d’un acte : sa disparition pour l’avenir.
- Retrait d’un acte : sa disparition pour l’avenir, comme pour le passé ».
Le retrait, à la différence de l’abrogation a un effet rétractif.
L’abrogation concerne le plus souvent les AAR qui sont considérés comme n’étant pas
créateurs de droits et ce, même si elle peut aussi concerner les actes créateurs de droits.
Pendant très longtemps elle n’a été qu’une faculté (possibilité) pour l’administration, mais
elle est ensuite devenue une vraie obligation.
—> La possibilité d’abroger les actes administratifs illégaux
La JP a opéré une distinction entre les règlements devenus illégaux au ls du temps et ceux
illégaux dès leur origine / ab initio.
a) L’abrogation des règlements devenus illégaux
La JP de principe : CE, 1930, Despujol dans lequel des arrêtés municipaux instaurant un
stationnement payant étaient contestés dans une ville touristique (un château). Les autorités
de police municipale avaient adoptés de tels arrêtés. Le recours a été rejeté et le CE a estimé
que les arrêtés contestés instaurant ce stationnement payant étaient légaux.
L’arrêt a mis en évidence que des AAR peuvent devenir illégaux. Soit parce
qu’intervient un changement des circonstances de fait, soit parce qu’intervient un
changement de circonstances de droit.
S’il y a modi cation des circonstances de fait, l’arrêt reconnait la possibilité pour tout
intéressé de demander à l’auteur de l’acte la modi cation ou la suppression de l’acte, et
ceci à toute époque donc sans condition de délai, l’arrêt ajoutant que si le demandeur se
heurte à un refus de l’Administration, ce refus peut être contesté devant le juge dans un
délai de deux mois.
fi fi fi
,Puis, CE, 1964, ministre de l’agriculture c/ Simonnet = le CE a complété les principes posés
par la jp de 1930 concernant la modi cation des circonstances de fait.
Dans cette affaire, on se trouvait en présence d’un décret de 1933 qui avait réparti un
contingent de production de rhum entre les sucreries de la Guadeloupe et ce, en fonction de
leur activité des années antérieures.
Plus de 20 as après, en 1956, ledit décret était toujours appliqué alors qu’entre temps, la
production de sucre en Guadeloupe avant été multipliée par 3. Un industriel a donc
demandé la modi cation du décret de 1933.
Le JA a appliqué la JP Despujol au domaine économique, ce qui paraissait comme étant
une première mais compte tenu des spéci cités de ce domaine, il limite la faculté ouverte
par l’arrêt Despujol aux cas où le changement de circonstances a revêtu pour des
causes indépendantes de la volonté des intéressés le caractère d’un bouleversement tel
qu’il ne pouvait entrer dans les prévisions de l’auteur de la mesure, et qu’il a eu pour
effet de retirer à celle-ci son fondement juridique.
L’autre cas de gure envisagé par l’arrêt Despujol est la modi cation des circonstances de
droit : si le règlement devient illégal en raison de telles circonstances (situation juridique
nouvelle; intervention d’une loi ultérieure qui rend caduc le règlement), l’arrêt reconnaît la
possibilité à l’intéressé de demander par un recours direct contre le règlement son
annulation. Ce recours doit intervenir dans le délai de 2 mois à partir de la publication du
texte créant une situation juridique nouvelle.
CE, 1964, syndicat national des cadres de bibliothèques : à la différence de l’arrêt Despujol
qui permettait de demander l’annulation directe, cet arrêt offrait seulement la faculté aux
intéressés de demander la modi cation du règlement pour l’avenir.
b) L’abrogation des règlements illégaux ab initio
La jp a été très hésitante car le juge a tout d’abord considéré que l’Administration n’est pas
tenue d’abroger un règlement illégal = CE, 1959, coopérative laitière de Belfort.
Puis le CE a admis l’existence d’une obligation d’abroger = CE, 1976, Leboucher et
Tarandon.
Puis il revient sur l’existence de cette obligation et conclut à l’absence d’obligation
d’abroger = CE, 1981, société Afrique France Europe transactions.
De cette situation initialement marquée par la jp Despujol, on passe à une situation où l’on
est obligé d’abroger.
Cette obligation a été mise en évidence au début des années 1980 par un décret du 2
novembre 1983 puis il a été consolidé par la jp. L’obligation a été réitérée par une loi que
l’on retrouve dans le CRPA.
L’obligation d’abroger est expressément apparue, l’article 3 dudit décret disposant que
« l’autorité compétente est tenue de faire droit à toute demande tendant à l’abrogation d’un
règlement illégal, soit que le règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que
l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ».
fi fi fi fi fi fi
, On voit ici l’in uence de la JP Despujol de par les distinctions qui sont reprises. Le décret
ajoute une différence car il pose une obligation d’abroger pesant sur l’administration.
CE, 1989, compagnie Alitalia : l’autorité compétente saisie d’une demande tendant à
l’abrogation d’un règlement illégal est tenue d’y déférer soit que ce règlement ait été illégal
dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait
postérieures à cette date. Le JA considère que l’obligation d’abroger est un PGD, c’est
une obligation supra-décrétale qui ne pourrait être remise en cause que par une loi.
CE, 2003, Gisti : demande d’abrogation d’un décret-loi de 1939 relatif aux interdictions
visant les publications étrangères. Il était demandé au PM d’abroger ce décret, le PM est
resté silencieux, ce silence valait refus. C’est ce refus d’abrogation opposé par le silence
gardé qui a fait l’objet d’un recours. Le CE estime que ce texte de 1939 n’était plus
conforme avec des stipulations de la CEDH et a adressé au PM une injonction
d’abroger les dispositions litigieuses du décret-loi de 1939.
L’obligation consolidée par la loi du 20 décembre 2007 sur la simpli cation du droit :
Article 1er : l’autorité administrative est tenue d’of ce ou à la demande d’une personne
intéressée d’abroger expressément tout règlement illégal dont elle est l’auteur. Il en va de
même lorsque lue règlement, par l’effet de circonstances de droit ou de fait postérieures à
sa publication est devenu sans objet.
Article L. 243-2 al 1er CRPA : l’Administration est tenue d’abroger expressément un acte
réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction, ou
qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures.
Il existe une possibilité d’abroger des actes créateurs de droits apparue dans un premier
temps dans la jp : il avait été jugé que l’abrogation d’un acte créateur de droits illégal est
possible dans les mêmes conditions que son retrait = CE, 2009, Coulibaly.
Puis intervient le CRPA avec l’article L.242-1 “l’Administration ne peut abroger ou retirer
une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si
elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de 4 mois suivant la
prise de cette décision”.
2° Le retrait des Actes Administratifs Unilatéraux
Article L. 240-1 CRPA : la grande différence entre le retrait et l’abrogation c’est que le
retrait a un effet rétroactif, donc il remet en cause les effets produits par la décision
retirée. Quand on parle de retrait d’un acte administratif, il remet en cause les effets passés
de l’acte. C’est une décision déstabilisatrice, voire dangereuse car le retrait contredit le
principe de non-rétroactivité des actes administratifs et porte atteinte à la stabilité des
fl fi fi
Chapitre 1 : La soumission de l’action unilatérale
de l’administration au principe de légalité
L’administration agit en utilisant des techniques juridiques, le principal levier de cette action
sont les sources administratives du droit administratif donc les AAU.
Comment agit l’État / une collectivité territoriale ? En prenant des décisions
administratives principalement donc des AAU.
Le deuxième grand levier d’action : les contrats auxquels une personne publique est partie.
l’Administration peut aussi agir en dehors d’un acte administratif et agir de façon matérielle,
en ce sens, elle peut causer des dommages qui engagent sa responsabilité extra
contractuelle.
Tous ces actes administratifs unilatéraux (réglementaires et individuels) sont nécessairement
respectueux de la légalité environnante. Toutes les sources administratives du droit
administratif doivent respecter les normes hiérarchiquement supérieures.
L’un des outils qui obligent l’Administration à respecter la légalité est le REP.
C’est un recours en annulation fondé sur l’éventuelle illégalité de l’acte administratif
contesté. Quand un requérant saisit un JA d’un REP, c’est pour obtenir de ce juge
l’annulation d’une décision administrative dont il estime qu’elle n’est pas respectueuse de la
légalité.
Mais il n’y a pas que cet outil. Avant que l’on ne saisisse un JA, il existe des moyens
d’assurer le respect de la légalité, l’Administration peut de sa propre volonté faire le
ménage dans ses décisions administratives unilatérales, si elle prend une décision mais
elle se rend compte qu’elle est illégale, on n’est pas obligé d’aller jusqu’au JA :
- Abrogation,
- Retrait de l’AAU
I) La soumission volontaire de l’Administration au principe de légalité
L’Administration se doit, car nous vivons dans un État de droit, de respecter la légalité
environnante. Pèse donc sur elle une obligation de prendre des décisions qui sont
initialement légales. Mais cela n’est pas toujours le cas, la décision prise est parfois
initialement illégale, elle est aussi illégale ab initio, ou on a une décision qui au départ
était légale, mais elle devient au l du temps illégale soit parce qu’il y a eu une modi cation
des circonstances de fait, soit parce qu’il y a eu modi cation des circonstances de droit.
En tout état de cause, pour rétablir la légalité, l’Administration pourra mettre en oeuvre
spontanément ou mettre en oeuvre à la suite d’une sollicitation d’un administré et
éventuellement cela se fera à la demande d’un juge, de techniques juridiques qui sont :
- L’abrogation de l’AAU
- Le retrait
fi fi fi
,Ces deux techniques font l’objet de développements importants dans un Code des relations
entre le public et l’administration apparu en 2015 dans lequel on trouve notamment un
titre IV intitulé « la sortie de vigueur des actes administratifs ».
Ces techniques servent à faire disparaitre du paysage juridique des AAU illégaux sans
que l’on ait à saisir le JA pour qu’il constate l’illégalité de l’acte et qu’il prononce leur
annulation.
1° L’abrogation des AAU
Il y a abrogation quand l’Administration fait disparaitre un acte administratif sans
porter atteinte aux effets qu’il a déjà produit.
Ainsi, l’abrogation ne concerne que l’avenir, elle n’a pas d’effet rétroactif , c’est ce que
souligne l’article L.240-1 du Code des relations entre le public et l’Administration
(CRPA).
« Au sens du présent article, on entend par premièrement :
- abrogation d’un acte : sa disparition pour l’avenir.
- Retrait d’un acte : sa disparition pour l’avenir, comme pour le passé ».
Le retrait, à la différence de l’abrogation a un effet rétractif.
L’abrogation concerne le plus souvent les AAR qui sont considérés comme n’étant pas
créateurs de droits et ce, même si elle peut aussi concerner les actes créateurs de droits.
Pendant très longtemps elle n’a été qu’une faculté (possibilité) pour l’administration, mais
elle est ensuite devenue une vraie obligation.
—> La possibilité d’abroger les actes administratifs illégaux
La JP a opéré une distinction entre les règlements devenus illégaux au ls du temps et ceux
illégaux dès leur origine / ab initio.
a) L’abrogation des règlements devenus illégaux
La JP de principe : CE, 1930, Despujol dans lequel des arrêtés municipaux instaurant un
stationnement payant étaient contestés dans une ville touristique (un château). Les autorités
de police municipale avaient adoptés de tels arrêtés. Le recours a été rejeté et le CE a estimé
que les arrêtés contestés instaurant ce stationnement payant étaient légaux.
L’arrêt a mis en évidence que des AAR peuvent devenir illégaux. Soit parce
qu’intervient un changement des circonstances de fait, soit parce qu’intervient un
changement de circonstances de droit.
S’il y a modi cation des circonstances de fait, l’arrêt reconnait la possibilité pour tout
intéressé de demander à l’auteur de l’acte la modi cation ou la suppression de l’acte, et
ceci à toute époque donc sans condition de délai, l’arrêt ajoutant que si le demandeur se
heurte à un refus de l’Administration, ce refus peut être contesté devant le juge dans un
délai de deux mois.
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,Puis, CE, 1964, ministre de l’agriculture c/ Simonnet = le CE a complété les principes posés
par la jp de 1930 concernant la modi cation des circonstances de fait.
Dans cette affaire, on se trouvait en présence d’un décret de 1933 qui avait réparti un
contingent de production de rhum entre les sucreries de la Guadeloupe et ce, en fonction de
leur activité des années antérieures.
Plus de 20 as après, en 1956, ledit décret était toujours appliqué alors qu’entre temps, la
production de sucre en Guadeloupe avant été multipliée par 3. Un industriel a donc
demandé la modi cation du décret de 1933.
Le JA a appliqué la JP Despujol au domaine économique, ce qui paraissait comme étant
une première mais compte tenu des spéci cités de ce domaine, il limite la faculté ouverte
par l’arrêt Despujol aux cas où le changement de circonstances a revêtu pour des
causes indépendantes de la volonté des intéressés le caractère d’un bouleversement tel
qu’il ne pouvait entrer dans les prévisions de l’auteur de la mesure, et qu’il a eu pour
effet de retirer à celle-ci son fondement juridique.
L’autre cas de gure envisagé par l’arrêt Despujol est la modi cation des circonstances de
droit : si le règlement devient illégal en raison de telles circonstances (situation juridique
nouvelle; intervention d’une loi ultérieure qui rend caduc le règlement), l’arrêt reconnaît la
possibilité à l’intéressé de demander par un recours direct contre le règlement son
annulation. Ce recours doit intervenir dans le délai de 2 mois à partir de la publication du
texte créant une situation juridique nouvelle.
CE, 1964, syndicat national des cadres de bibliothèques : à la différence de l’arrêt Despujol
qui permettait de demander l’annulation directe, cet arrêt offrait seulement la faculté aux
intéressés de demander la modi cation du règlement pour l’avenir.
b) L’abrogation des règlements illégaux ab initio
La jp a été très hésitante car le juge a tout d’abord considéré que l’Administration n’est pas
tenue d’abroger un règlement illégal = CE, 1959, coopérative laitière de Belfort.
Puis le CE a admis l’existence d’une obligation d’abroger = CE, 1976, Leboucher et
Tarandon.
Puis il revient sur l’existence de cette obligation et conclut à l’absence d’obligation
d’abroger = CE, 1981, société Afrique France Europe transactions.
De cette situation initialement marquée par la jp Despujol, on passe à une situation où l’on
est obligé d’abroger.
Cette obligation a été mise en évidence au début des années 1980 par un décret du 2
novembre 1983 puis il a été consolidé par la jp. L’obligation a été réitérée par une loi que
l’on retrouve dans le CRPA.
L’obligation d’abroger est expressément apparue, l’article 3 dudit décret disposant que
« l’autorité compétente est tenue de faire droit à toute demande tendant à l’abrogation d’un
règlement illégal, soit que le règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que
l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ».
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ajoute une différence car il pose une obligation d’abroger pesant sur l’administration.
CE, 1989, compagnie Alitalia : l’autorité compétente saisie d’une demande tendant à
l’abrogation d’un règlement illégal est tenue d’y déférer soit que ce règlement ait été illégal
dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait
postérieures à cette date. Le JA considère que l’obligation d’abroger est un PGD, c’est
une obligation supra-décrétale qui ne pourrait être remise en cause que par une loi.
CE, 2003, Gisti : demande d’abrogation d’un décret-loi de 1939 relatif aux interdictions
visant les publications étrangères. Il était demandé au PM d’abroger ce décret, le PM est
resté silencieux, ce silence valait refus. C’est ce refus d’abrogation opposé par le silence
gardé qui a fait l’objet d’un recours. Le CE estime que ce texte de 1939 n’était plus
conforme avec des stipulations de la CEDH et a adressé au PM une injonction
d’abroger les dispositions litigieuses du décret-loi de 1939.
L’obligation consolidée par la loi du 20 décembre 2007 sur la simpli cation du droit :
Article 1er : l’autorité administrative est tenue d’of ce ou à la demande d’une personne
intéressée d’abroger expressément tout règlement illégal dont elle est l’auteur. Il en va de
même lorsque lue règlement, par l’effet de circonstances de droit ou de fait postérieures à
sa publication est devenu sans objet.
Article L. 243-2 al 1er CRPA : l’Administration est tenue d’abroger expressément un acte
réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction, ou
qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures.
Il existe une possibilité d’abroger des actes créateurs de droits apparue dans un premier
temps dans la jp : il avait été jugé que l’abrogation d’un acte créateur de droits illégal est
possible dans les mêmes conditions que son retrait = CE, 2009, Coulibaly.
Puis intervient le CRPA avec l’article L.242-1 “l’Administration ne peut abroger ou retirer
une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si
elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de 4 mois suivant la
prise de cette décision”.
2° Le retrait des Actes Administratifs Unilatéraux
Article L. 240-1 CRPA : la grande différence entre le retrait et l’abrogation c’est que le
retrait a un effet rétroactif, donc il remet en cause les effets produits par la décision
retirée. Quand on parle de retrait d’un acte administratif, il remet en cause les effets passés
de l’acte. C’est une décision déstabilisatrice, voire dangereuse car le retrait contredit le
principe de non-rétroactivité des actes administratifs et porte atteinte à la stabilité des
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