HC 1 - Introductie
Governance kan in het Nederlands vertaald worden als sturing. Als we het in de
bestuurskunde over governance hebben, dan hebben we het over public governance. Het
begrip governance veronderstelt een zekere mate van maakbaarheid van de samenleving.
Er bestaan verschillende opvattingen over de betekenis van het begrip governance.
Een mogelijke definitie van (public) governance = het geheel van pogingen van een
overheidsinstantie om - met inachtneming van een bepaald normatief kader en doorgaans
tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen
- één of meer publieke belangen te behartigen.
- Overheidsinstantie = ministerie, gemeente, inspectie, etc.
- Normatief kader = bijvoorbeeld de wet.
- Maatschappelijke organisatie = scholen, ziekenhuizen, etc.
- Marktpartijen = bijvoorbeeld particuliere / private scholen, ziekenhuizen, etc.
- Publiek belang = bijvoorbeeld goed basisonderwijs, goede gezondheidszorg, etc.
In deze definitie van (public) governance heeft (public) governance een beleidsmatige kant
(beleid), een inrichtingskant (governancestructuur), een managementkant (management)
en een normatieve kant (bestuurs- en beleidsethiek):
- Beleid = “Pogingen om een of meer publieke belangen te behartigen”.
Bijvoorbeeld een poging om schonere lucht te krijgen, met schone lucht als publiek
belang. Een voorbeeld van beleid is belasting heffen op benzine.
- Governancestructuur / inrichting bestuurlijk stelsel = “Doorgaans tezamen met
andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen”.
In een governancestructuur werken allerlei partijen in een bepaald netwerk met
elkaar samen, de overheid is hier ook onderdeel van. Als de overheid de hoeveelheid
koolstofdioxide terug wil dringen moet het bijvoorbeeld de ANWB mee hebben en
autofabrikanten.
- Management: van het gehele netwerk en organisaties binnen het netwerk. De
governancestructuur moet gemanaged worden, oftewel het gehele netwerk, maar
alle organisaties die deelnemen aan de governancestructuur moeten los van elkaar
ook gemanaged worden.
- Bestuurs- en beleidsethiek = “Met inachtneming van een bepaald normatief kader”.
Beleidsethiek: is het beleid ethisch? Is het rechtvaardig?
Bestuursethiek: functioneert het bestuur op een ethische manier?
Samenvattend: Public governance gaat om het behartigen van één of meer publieke
belangen. Dit gebeurt doorgaans tezamen met andere overheidsinstanties,
maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen. Samenwerking met andere organisaties
vereist een passende governancestructuur en adequaat management.
In dit college wordt governancestructuur verder toegelicht aan de hand van het rapport
‘Het borgen van publiek belang’. Dit rapport gaat over het centrale (landelijke) niveau, het
decentrale (provinciale/gemeentelijke) niveau wordt buiten beschouwing gehouden.
,De aanleiding voor het rapport was het maatschappelijke debat over privatisering = het
inschakelen van private partijen bij het realiseren van publieke belangen.
- Private partijen = organisaties die de rechtsvorm hebben van een stichting,
vereniging, BV, NV of een VOF.
- Publieke partijen = bijvoorbeeld de Nederlandse staat, gemeente, zelfstandig
bestuursorgaan (ZBO).
Er bestaan 3 soorten belangen:
● Individuele belangen
● Maatschappelijke belangen
● Publieke belangen
Publiek belang = een maatschappelijk belang waar de overheid zich verantwoordelijk voor
voelt en dus voor inzet. Bijvoorbeeld goed openbaar vervoer.
Voldoende brood is een individueel belang en een maatschappelijk belang, maar is geen
publiek belang. De overheid houdt zich niet bezig met of er voldoende brood is
tegenwoordig. Vroeger deed de overheid dit wel. Wat nu geen publiek belang is, kan vroeger
wel een publiek belang geweest zijn of kan in de toekomst een publiek belang worden.
Tegenwoordig is het geen publiek belang en wordt het volledig aan de markt overgelaten.
Als de markt op den duur zou falen in het produceren van voldoende brood zal de overheid
ingrijpen en zal het opnieuw een publiek belang worden.
Voor kwalitatief goed brood neemt de overheid wel verantwoordelijkheid door middel van de
voedsel- en warenautoriteit en is daarom een publiek belang.
De vraag of iets wel of geen publiek belang is, is politiek van aard. Publieke belangen
verschillen per land en per tijd. Als de overheid besluit dat iets een publiek belang is en dat
zij daar dus eindverantwoordelijk voor wil zijn, is de vraag wie dat belang precies gaat
behartigen/wie de klus gaat klaren → wie is er operationeel verantwoordelijk? Wie laten
we ervoor zorgen dat er goede kwaliteit brood is? Wie laten we zorgen voor goed openbaar
vervoer? Deze vraag is wetenschappelijk van aard.
De operationele verantwoordelijkheid van een publiek belang kan berusten bij:
➢ De overheid zelf (ministeriële verantwoordelijkheid)
Bijvoorbeeld: defensie, politie, rechtspraak.
➢ Zelfstandige bestuursorganen (of op decentraal niveau: bestuurscommissies)
Bijvoorbeeld: RIVM, sociale verzekeringsbank, Kamer van Koophandel, CBR,
Kiesraad. Zelfstandige bestuursorganen zijn ontstaan omdat de overheid slanker
wilde worden. Heel veel zaken werden overgelaten aan zelfstandige
bestuursorganen. Sommige zelfstandige bestuursorganen worden met de tijd weer
onder ministeriële verantwoordelijkheid gebracht, bijvoorbeeld DUO. DUO was lange
tijd een zelfstandig bestuursorgaan, maar omdat de overheid hier toch meer grip op
wilde hebben is het weer onderdeel geworden van het ministerie van OCW.
➢ Professionele private partijen (= eerste vorm van privatisering)
Bijvoorbeeld: scholen, ziekenhuizen, welzijnsinstellingen.
Dit zijn geen commerciële bedrijven, in tegenstelling tot private partijen waaraan
behartiging van een publiek belang wordt uitbesteed.
, ➢ Private partijen waaraan behartiging van publiek belang wordt uitbesteed (tweede
vorm van privatisering)
Hierbij is er sprake van concurrentie OM de markt. Degene die wint krijgt de gehele
markt. Het gaat hierbij om commerciële bedrijven, in tegenstelling tot professionele
private partijen.
Bijvoorbeeld: busondernemingen, de NS.
➢ Concurrerende private partijen onder de regie van de overheid (= derde vorm van
privatisering)
Hierbij is sprake van concurrentie OP de markt.
Bijvoorbeeld: ziektekostenverzekeraars, autobedrijven die APK-keuringen uitvoeren.
Bovenstaande categorieën kunnen op verschillende manieren komen aan de operationele
verantwoordelijkheid:
➢ De overheid zelf → via nationale wetgeving.
Bijvoorbeeld: de Politiewet waarin staat dat de politie bevoegd is om de openbare
orde te handhaven en om strafbare feiten op te sporen.
➢ Zelfstandige bestuursorganen → via nationale wetgeving.
Bijvoorbeeld: de Kieswet en de wet op de Kamer van Koophandel.
Op gemeentelijk niveau bestaan er ook een soort zelfstandige bestuursorganen, dit
worden bestuurscommissies genoemd. Deze krijgen operationele
verantwoordelijkheid door lokale wetgeving. Bestuurscommissies hebben de
bevoegdheid voor een bepaald onderwerp in de gemeente.
➢ Professionele private partijen → via nationale wetgeving.
Bijvoorbeeld: Wet op het primaire onderwijs.
➢ Private partijen waaraan behartiging van publiek belang wordt uitbesteed → via
concessies, vergunningen of tenders.
➢ Concurrerende private partijen onder de regie van de overheid → via nationale
wetgeving.
Bijvoorbeeld: Zorgverzekeringswet.
Als de operationele verantwoordelijkheid bij de overheid zelf ligt, moet er gekozen worden
voor een bepaald soort uitvoeringsorganisatie. Deze verschillen in de mate waarin de
besluitvorming geautomatiseerd plaatsvindt, en de mate waarin ambtenaren zelf nog
beslisruimte hebben:
● System-level infocratie
Hierbij hebben ambtenaren geen eigen beslisruimte. Alles is geautomatiseerd en
gebeurt via de computer.
Bijvoorbeeld: als een nieuw geboren kind wordt aangemeld krijgen de ouders
kinderbijslag.
● Screen-level infocratie
Minder geautomatiseerd en iets meer beslisruimte voor ambtenaren.
Bijvoorbeeld: overheidsinstanties die zich bezighouden met het verdelen van
goedkope huurwoningen. Werkt met een puntensysteem dat via de computer werkt.
De computer geeft weer welk persoon de meeste punten heeft en dus recht heeft op
een vrijkomende woning, maar in wie het huis precies krijgt hebben ambtenaren nog
wel enige inbreng door te kijken naar de lijst personen met de meeste punten.
, ● Street-level bureaucratie
Hier vallen bijvoorbeeld politieambtenaren, bijstandsambtenaren, docenten onder.
Voor deze ambtenaren is het werk niet erg geautomatiseerd. Deze ambtenaren
hebben een grote eigen beslisruimte.
● Beschikkingenatelier
Er wordt nauwelijks gebruikgemaakt van automatisering. Bijvoorbeeld gemeentelijke
ambtenaren die uitzoeken of er ontheffing kan worden verleend voor een
bestemmingsplan als iemand ergens wil bouwen. Dit is maatwerk en hiervoor
hebben ambtenaren een hoge mate van eigen beslisruimte nodig.
Als operationele verantwoordelijkheid wordt neergelegd bij een zelfstandig
bestuursorgaan of een bestuurscommissie is er sprake van externe verzelfstandiging.
Externe verzelfstandiging moet worden onderscheiden van interne verzelfstandiging, dat
plaatsvindt in de vorm van een agentschap of een baten-lastendienst.
Bijvoorbeeld: vroeger was DUO een zelfstandig bestuursorgaan, en was er sprake van
externe verzelfstandiging. Tegenwoordig is het weer een interne zelfstandige organisatie
omdat het weer een onderdeel is van het ministerie van OCW, en is er sprake van interne
verzelfstandiging. Dit wordt ook wel een agentschap of een baten-lastendienst
genoemd. Een ander voorbeeld voor een agentschap of baten-lastendienst is het COA.
Dit is geen zelfstandig bestuursorgaan maar voert wel haar eigen administratie/financiële
huishouding.
Er is een wet die bepaalt wanneer een zelfstandig bestuursorgaan kan worden ingesteld.
Hiervoor moet één van de volgende drie voorwaarden van toepassing zijn:
a. Als er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke
deskundigheid.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de Kiesraad en het CBR.
b. Als er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele
gevallen.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de sociale verzekeringsbank.
c. Als participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de
betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de Kamer van Koophandel.
Een zelfstandig bestuursorgaan is niet volledig zelfstandig. De minister heeft een
bepaalde mate van zeggenschap over het zelfstandig bestuursorgaan. De Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen biedt de minister de mogelijkheid om:
- Bestuurders te benoemen, schorsen en te ontslaan
- Het salaris van bestuurders vast te stellen
- Beleidsregels te maken zodat het zelfstandig bestuursorgaan zijn takenpakket goed
kan uitvoeren
Een zelfstandig bestuursorgaan valt dus niet onder ministeriële verantwoordelijkheid, maar
het is niet dat de minister helemaal niets meer kan.
Governance kan in het Nederlands vertaald worden als sturing. Als we het in de
bestuurskunde over governance hebben, dan hebben we het over public governance. Het
begrip governance veronderstelt een zekere mate van maakbaarheid van de samenleving.
Er bestaan verschillende opvattingen over de betekenis van het begrip governance.
Een mogelijke definitie van (public) governance = het geheel van pogingen van een
overheidsinstantie om - met inachtneming van een bepaald normatief kader en doorgaans
tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen
- één of meer publieke belangen te behartigen.
- Overheidsinstantie = ministerie, gemeente, inspectie, etc.
- Normatief kader = bijvoorbeeld de wet.
- Maatschappelijke organisatie = scholen, ziekenhuizen, etc.
- Marktpartijen = bijvoorbeeld particuliere / private scholen, ziekenhuizen, etc.
- Publiek belang = bijvoorbeeld goed basisonderwijs, goede gezondheidszorg, etc.
In deze definitie van (public) governance heeft (public) governance een beleidsmatige kant
(beleid), een inrichtingskant (governancestructuur), een managementkant (management)
en een normatieve kant (bestuurs- en beleidsethiek):
- Beleid = “Pogingen om een of meer publieke belangen te behartigen”.
Bijvoorbeeld een poging om schonere lucht te krijgen, met schone lucht als publiek
belang. Een voorbeeld van beleid is belasting heffen op benzine.
- Governancestructuur / inrichting bestuurlijk stelsel = “Doorgaans tezamen met
andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen”.
In een governancestructuur werken allerlei partijen in een bepaald netwerk met
elkaar samen, de overheid is hier ook onderdeel van. Als de overheid de hoeveelheid
koolstofdioxide terug wil dringen moet het bijvoorbeeld de ANWB mee hebben en
autofabrikanten.
- Management: van het gehele netwerk en organisaties binnen het netwerk. De
governancestructuur moet gemanaged worden, oftewel het gehele netwerk, maar
alle organisaties die deelnemen aan de governancestructuur moeten los van elkaar
ook gemanaged worden.
- Bestuurs- en beleidsethiek = “Met inachtneming van een bepaald normatief kader”.
Beleidsethiek: is het beleid ethisch? Is het rechtvaardig?
Bestuursethiek: functioneert het bestuur op een ethische manier?
Samenvattend: Public governance gaat om het behartigen van één of meer publieke
belangen. Dit gebeurt doorgaans tezamen met andere overheidsinstanties,
maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen. Samenwerking met andere organisaties
vereist een passende governancestructuur en adequaat management.
In dit college wordt governancestructuur verder toegelicht aan de hand van het rapport
‘Het borgen van publiek belang’. Dit rapport gaat over het centrale (landelijke) niveau, het
decentrale (provinciale/gemeentelijke) niveau wordt buiten beschouwing gehouden.
,De aanleiding voor het rapport was het maatschappelijke debat over privatisering = het
inschakelen van private partijen bij het realiseren van publieke belangen.
- Private partijen = organisaties die de rechtsvorm hebben van een stichting,
vereniging, BV, NV of een VOF.
- Publieke partijen = bijvoorbeeld de Nederlandse staat, gemeente, zelfstandig
bestuursorgaan (ZBO).
Er bestaan 3 soorten belangen:
● Individuele belangen
● Maatschappelijke belangen
● Publieke belangen
Publiek belang = een maatschappelijk belang waar de overheid zich verantwoordelijk voor
voelt en dus voor inzet. Bijvoorbeeld goed openbaar vervoer.
Voldoende brood is een individueel belang en een maatschappelijk belang, maar is geen
publiek belang. De overheid houdt zich niet bezig met of er voldoende brood is
tegenwoordig. Vroeger deed de overheid dit wel. Wat nu geen publiek belang is, kan vroeger
wel een publiek belang geweest zijn of kan in de toekomst een publiek belang worden.
Tegenwoordig is het geen publiek belang en wordt het volledig aan de markt overgelaten.
Als de markt op den duur zou falen in het produceren van voldoende brood zal de overheid
ingrijpen en zal het opnieuw een publiek belang worden.
Voor kwalitatief goed brood neemt de overheid wel verantwoordelijkheid door middel van de
voedsel- en warenautoriteit en is daarom een publiek belang.
De vraag of iets wel of geen publiek belang is, is politiek van aard. Publieke belangen
verschillen per land en per tijd. Als de overheid besluit dat iets een publiek belang is en dat
zij daar dus eindverantwoordelijk voor wil zijn, is de vraag wie dat belang precies gaat
behartigen/wie de klus gaat klaren → wie is er operationeel verantwoordelijk? Wie laten
we ervoor zorgen dat er goede kwaliteit brood is? Wie laten we zorgen voor goed openbaar
vervoer? Deze vraag is wetenschappelijk van aard.
De operationele verantwoordelijkheid van een publiek belang kan berusten bij:
➢ De overheid zelf (ministeriële verantwoordelijkheid)
Bijvoorbeeld: defensie, politie, rechtspraak.
➢ Zelfstandige bestuursorganen (of op decentraal niveau: bestuurscommissies)
Bijvoorbeeld: RIVM, sociale verzekeringsbank, Kamer van Koophandel, CBR,
Kiesraad. Zelfstandige bestuursorganen zijn ontstaan omdat de overheid slanker
wilde worden. Heel veel zaken werden overgelaten aan zelfstandige
bestuursorganen. Sommige zelfstandige bestuursorganen worden met de tijd weer
onder ministeriële verantwoordelijkheid gebracht, bijvoorbeeld DUO. DUO was lange
tijd een zelfstandig bestuursorgaan, maar omdat de overheid hier toch meer grip op
wilde hebben is het weer onderdeel geworden van het ministerie van OCW.
➢ Professionele private partijen (= eerste vorm van privatisering)
Bijvoorbeeld: scholen, ziekenhuizen, welzijnsinstellingen.
Dit zijn geen commerciële bedrijven, in tegenstelling tot private partijen waaraan
behartiging van een publiek belang wordt uitbesteed.
, ➢ Private partijen waaraan behartiging van publiek belang wordt uitbesteed (tweede
vorm van privatisering)
Hierbij is er sprake van concurrentie OM de markt. Degene die wint krijgt de gehele
markt. Het gaat hierbij om commerciële bedrijven, in tegenstelling tot professionele
private partijen.
Bijvoorbeeld: busondernemingen, de NS.
➢ Concurrerende private partijen onder de regie van de overheid (= derde vorm van
privatisering)
Hierbij is sprake van concurrentie OP de markt.
Bijvoorbeeld: ziektekostenverzekeraars, autobedrijven die APK-keuringen uitvoeren.
Bovenstaande categorieën kunnen op verschillende manieren komen aan de operationele
verantwoordelijkheid:
➢ De overheid zelf → via nationale wetgeving.
Bijvoorbeeld: de Politiewet waarin staat dat de politie bevoegd is om de openbare
orde te handhaven en om strafbare feiten op te sporen.
➢ Zelfstandige bestuursorganen → via nationale wetgeving.
Bijvoorbeeld: de Kieswet en de wet op de Kamer van Koophandel.
Op gemeentelijk niveau bestaan er ook een soort zelfstandige bestuursorganen, dit
worden bestuurscommissies genoemd. Deze krijgen operationele
verantwoordelijkheid door lokale wetgeving. Bestuurscommissies hebben de
bevoegdheid voor een bepaald onderwerp in de gemeente.
➢ Professionele private partijen → via nationale wetgeving.
Bijvoorbeeld: Wet op het primaire onderwijs.
➢ Private partijen waaraan behartiging van publiek belang wordt uitbesteed → via
concessies, vergunningen of tenders.
➢ Concurrerende private partijen onder de regie van de overheid → via nationale
wetgeving.
Bijvoorbeeld: Zorgverzekeringswet.
Als de operationele verantwoordelijkheid bij de overheid zelf ligt, moet er gekozen worden
voor een bepaald soort uitvoeringsorganisatie. Deze verschillen in de mate waarin de
besluitvorming geautomatiseerd plaatsvindt, en de mate waarin ambtenaren zelf nog
beslisruimte hebben:
● System-level infocratie
Hierbij hebben ambtenaren geen eigen beslisruimte. Alles is geautomatiseerd en
gebeurt via de computer.
Bijvoorbeeld: als een nieuw geboren kind wordt aangemeld krijgen de ouders
kinderbijslag.
● Screen-level infocratie
Minder geautomatiseerd en iets meer beslisruimte voor ambtenaren.
Bijvoorbeeld: overheidsinstanties die zich bezighouden met het verdelen van
goedkope huurwoningen. Werkt met een puntensysteem dat via de computer werkt.
De computer geeft weer welk persoon de meeste punten heeft en dus recht heeft op
een vrijkomende woning, maar in wie het huis precies krijgt hebben ambtenaren nog
wel enige inbreng door te kijken naar de lijst personen met de meeste punten.
, ● Street-level bureaucratie
Hier vallen bijvoorbeeld politieambtenaren, bijstandsambtenaren, docenten onder.
Voor deze ambtenaren is het werk niet erg geautomatiseerd. Deze ambtenaren
hebben een grote eigen beslisruimte.
● Beschikkingenatelier
Er wordt nauwelijks gebruikgemaakt van automatisering. Bijvoorbeeld gemeentelijke
ambtenaren die uitzoeken of er ontheffing kan worden verleend voor een
bestemmingsplan als iemand ergens wil bouwen. Dit is maatwerk en hiervoor
hebben ambtenaren een hoge mate van eigen beslisruimte nodig.
Als operationele verantwoordelijkheid wordt neergelegd bij een zelfstandig
bestuursorgaan of een bestuurscommissie is er sprake van externe verzelfstandiging.
Externe verzelfstandiging moet worden onderscheiden van interne verzelfstandiging, dat
plaatsvindt in de vorm van een agentschap of een baten-lastendienst.
Bijvoorbeeld: vroeger was DUO een zelfstandig bestuursorgaan, en was er sprake van
externe verzelfstandiging. Tegenwoordig is het weer een interne zelfstandige organisatie
omdat het weer een onderdeel is van het ministerie van OCW, en is er sprake van interne
verzelfstandiging. Dit wordt ook wel een agentschap of een baten-lastendienst
genoemd. Een ander voorbeeld voor een agentschap of baten-lastendienst is het COA.
Dit is geen zelfstandig bestuursorgaan maar voert wel haar eigen administratie/financiële
huishouding.
Er is een wet die bepaalt wanneer een zelfstandig bestuursorgaan kan worden ingesteld.
Hiervoor moet één van de volgende drie voorwaarden van toepassing zijn:
a. Als er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke
deskundigheid.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de Kiesraad en het CBR.
b. Als er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele
gevallen.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de sociale verzekeringsbank.
c. Als participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de
betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de Kamer van Koophandel.
Een zelfstandig bestuursorgaan is niet volledig zelfstandig. De minister heeft een
bepaalde mate van zeggenschap over het zelfstandig bestuursorgaan. De Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen biedt de minister de mogelijkheid om:
- Bestuurders te benoemen, schorsen en te ontslaan
- Het salaris van bestuurders vast te stellen
- Beleidsregels te maken zodat het zelfstandig bestuursorgaan zijn takenpakket goed
kan uitvoeren
Een zelfstandig bestuursorgaan valt dus niet onder ministeriële verantwoordelijkheid, maar
het is niet dat de minister helemaal niets meer kan.
