Hoorcolleges: Bestuursrecht
Hoorcollege 1
1
,Wat is bestuursrecht?
Bestuursrecht is: het geheel van rechtsregels dat betrekking heeft op de relatie tussen het
openbaar gezag (de overheid) en de burgers.
Bestuursrecht ziet op:
de rechtsbetrekkingen tussen de overheid en de burgers (of andere overheden)
waarbij de overheid burgers eenzijdig kan binden door overheidshandelingen
waarbij rechtsnormen gelden en
burgers tegen die handelingen kunnen opkomen
Wat is bestuur en wat is besturen?
Wie is de overheid in het bestuursrecht? Met de overheid binnen het bestuursrecht wordt
onder andere het bestuur bedoeld. Bestuur ziet op het van overheidswege behartigen van
het algemeen belang.
Het principe handelingsvrijheid staat centraal binnen het bestuur, dit is zowel in het
privaatrecht als publiekrecht zo. Echter, het bestuur heeft geen eigen belang. Het bestuur
heeft een belang dat hun wordt toebedeeld in de wet. Dit belang wordt geacht het
algemeen belang te dienen en wordt geacht in concrete besluitvorming relevante belangen
mee te wegen. Deze belangen mogen worden meegewogen op grond van het
specialiteitsbeginsel ex art. 3:4 lid 1 Awb.
In onder andere art. 1:2 lid 2 Awb wordt het belang van het bestuur toebedeelt middels de
wet: “Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun
belangen beschouwd.”
Besturen is, volgens de leer van de Trias Politica, die overheidsfunctie die niet bestaat uit
wetgeving of rechtspraak.
Grondslagen van bestuursrecht
De grondslag van het bestuursrecht betreft de democratische rechtsstaat. Onze
democratische rechtsstaat heeft meerdere uitgangspunten.
Wat kan worden verstaan onder democratie?
o Volkssoevereiniteit: vrije en geheime verkiezingen
o Verantwoordelijkheid en de verantwoordingsplicht
o Openbaarheid van bestuur en persvrijheid
o Inspraak
Wat kan worden verstaan onder rechtsstaat?
o Legaliteitsbeginsel
o Waarborgen van de grondrechten
o Scheiding en evenwicht van machten
o Onafhankelijke rechter met rechterlijke controle
2
,Omtrent het legaliteitsbeginsel heerste lang de gedachte dat er alleen een wettelijke norm
behoefde te zijn voor belastend overheidsoptreden. Volgens deze gedachte was er geen
wettelijke norm nodig in de context van een presterende overheid, bijvoorbeeld bij het
verlenen van subsidie. Echter, deze gedachte is volledig achterhaald, omdat aan de
bevoegdheid om bijvoorbeeld een subsidie te verlenen ook de geïmpliceerde bevoegdheid
zit om - als niet aan de voorwaarden is voldaan - die weer in te trekken.
Art. 3:24 Awb is een voorbeeld van de bevestiging dat het legaliteitsbeginsel zowel geldt
voor belastend overheidsoptreden als presterend overheidsoptreden.
Kortom heeft het legaliteitsbeginsel heeft twee aspecten:
i. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn
toegekend: niet alleen bij ‘Eingriffsverwaltung’ (belastend overheidsoptreden),
maar ook bij ‘Leistungsverwaltung’ (presterend overheidsoptreden).
ii. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn
toegekend.
Wat zijn andere uitgangspunten van onze democratische rechtsstaat?
o Specialiteitsbeginsel: art. 3:4 lid 1 Awb
o Rechtzekerheidsbeginsel, ofwel het geldende recht moet worden toegepast
en voldoende duidelijk moet worden omschreven.
o Gelijkheidsbeginsel
o Stelselmatigheid: consistent en consequent beleid.
o Individuele rechtsbedeling: zorgvuldigheid
Rondom het specialiteitsbeginsel kunnen twee vragen worden gesteld:
i. Welke belangen leg ik allemaal neer in de weegschaal?
ii. Wat moet ik meenemen in de belangenafweging?
Art. 3:4 lid 2 Awb beantwoordt deze vragen met het evenredigheidsbeginsel: “De voor een
of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in
verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”
Europeanisering van het bestuursrecht
Europees recht en bestuursrecht kan in Nederland niet te veel los van elkaar worden gezien.
Het grootste deel van ons bestuursrecht komt voort uit Europese richtlijnen en
verordeningen.
Checkvraag 1: Welk beginsel houdt in dat een bevoegdheid van de overheid om in te grijpen
in rechten en vrijheden van burgers een toereikende wettelijk grondslag behoeft? Het
legaliteitsbeginsel
Bestuursorgaan
Artikel 1:1 lid 1 Awb bepaalt:
Onder een bestuursorgaan wordt verstaan: (a) een orgaan van een rechtspersoon die
krachtens publiekrecht is ingesteld (a-orgaan), of een ander persoon of college, met enig
openbaar gezag bekleed (b-orgaan).
3
, a-organen
De definitie van een a-orgaan is als volgt: Eenieder die optreedt vanwege een ‘rechtspersoon
die krachtens publiekrecht is ingesteld’ (afgekort: RIKP) en die een zekere eigen taak of
functie heeft of een zelfstandige plaats inneemt, moet worden beschouwd als a-orgaan.
Om vast te stellen of er sprake is van een a-orgaan moet er allereerst worden gekeken naar
het feit of er sprake is van een RIKP en vervolgens moet er sprake zijn van een orgaan binnen
deze RIKP die een voldoende zelfstandige positie heeft. Dit tweede vereiste volgt uit de wet.
Voorbeelden van a-organen in de wet:
Art. 2:1 lid 2 BW: Rechtspersonen als bedoeld in art. 2:1 lid 2 BW: bijzondere
publiekrechtelijke rechtspersonen zijn bij of krachtens de wet bepaald.
Art. 2 lid 2 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen: Het
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft rechtspersoonlijkheid en heeft zijn zetel
op een door Onze Minister te bepalen plaats.
Wanneer is er nu sprake van een a-orgaan? ABRvS 6 juni 2007 (Koningin & Kabinet van de
Koningin):
r.o. 2.6.1: “[...] Aan het [Kabinet van de Koningin] zijn geen eigen, zelfstandige taken
opgedragen. Derhalve is het op zichzelf niet een orgaan als bedoeld in art. 1:1, eerste
lid, aanhef en onder a, van de Awb.”
r.o. 2.6.2: “Naar de tekst van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb,
past de positie van de Koningin in de omschrijving van het begrip bestuursorgaan; de
Koningin is voorts in het tweede lid van artikel 1:1 niet uitgezonderd. Niettemin komt
de Afdeling tot een andersluidend oordeel. [...] De uit artikel 42 van de Grondwet
voortvloeiende constitutionele onschendbaarheid van de Koningin staat er aan in de
weg dat de Koningin verantwoording aflegt. Gelet hierop dient naar het oordeel van
de Afdeling te worden geoordeeld dat de Koningin geen bestuursorgaan is in de zin
van artikel 1:1 van de Awb, noch in de zin van artikel 1a van de Wob. Derhalve diende
het verzoek evenmin naar de Koningin te worden doorgestuurd.”
b-orgaan
Een b-orgaan is een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. Hoe kan
een b-orgaan met enig openbaar gezag zijn bekleed? Hierop geeft ARBvS 25 mei 2011 (VNG)
als antwoord dat dit meestal volgt uit ‘krachtens de wet’
ARBvS 25 mei 2011 (VNG)
R.o. 2.4.1: “Vaststaat dat de VNG als vereniging een privaatrechtelijke rechtspersoon
is en derhalve geen bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 aanhef en onder a Awb
is. Gelet hierop, staat ter beoordeling of de VNG een bestuursorgaan in de zin van
art. 1:1 lid 1 aanhef en onder b Awb is. Voor het antwoord op de vraag of de VNG
met enig openbaar gezag is bekleed, als bedoeld in die bepaling, is bepalend of aan
haar een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie van
andere rechtssubjecten is toegekend. In dat verband overweegt de Afdeling dat de
VNG aan geen wettelijk voorschrift een dergelijke bevoegdheid ontleent. Dit
4
Hoorcollege 1
1
,Wat is bestuursrecht?
Bestuursrecht is: het geheel van rechtsregels dat betrekking heeft op de relatie tussen het
openbaar gezag (de overheid) en de burgers.
Bestuursrecht ziet op:
de rechtsbetrekkingen tussen de overheid en de burgers (of andere overheden)
waarbij de overheid burgers eenzijdig kan binden door overheidshandelingen
waarbij rechtsnormen gelden en
burgers tegen die handelingen kunnen opkomen
Wat is bestuur en wat is besturen?
Wie is de overheid in het bestuursrecht? Met de overheid binnen het bestuursrecht wordt
onder andere het bestuur bedoeld. Bestuur ziet op het van overheidswege behartigen van
het algemeen belang.
Het principe handelingsvrijheid staat centraal binnen het bestuur, dit is zowel in het
privaatrecht als publiekrecht zo. Echter, het bestuur heeft geen eigen belang. Het bestuur
heeft een belang dat hun wordt toebedeeld in de wet. Dit belang wordt geacht het
algemeen belang te dienen en wordt geacht in concrete besluitvorming relevante belangen
mee te wegen. Deze belangen mogen worden meegewogen op grond van het
specialiteitsbeginsel ex art. 3:4 lid 1 Awb.
In onder andere art. 1:2 lid 2 Awb wordt het belang van het bestuur toebedeelt middels de
wet: “Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun
belangen beschouwd.”
Besturen is, volgens de leer van de Trias Politica, die overheidsfunctie die niet bestaat uit
wetgeving of rechtspraak.
Grondslagen van bestuursrecht
De grondslag van het bestuursrecht betreft de democratische rechtsstaat. Onze
democratische rechtsstaat heeft meerdere uitgangspunten.
Wat kan worden verstaan onder democratie?
o Volkssoevereiniteit: vrije en geheime verkiezingen
o Verantwoordelijkheid en de verantwoordingsplicht
o Openbaarheid van bestuur en persvrijheid
o Inspraak
Wat kan worden verstaan onder rechtsstaat?
o Legaliteitsbeginsel
o Waarborgen van de grondrechten
o Scheiding en evenwicht van machten
o Onafhankelijke rechter met rechterlijke controle
2
,Omtrent het legaliteitsbeginsel heerste lang de gedachte dat er alleen een wettelijke norm
behoefde te zijn voor belastend overheidsoptreden. Volgens deze gedachte was er geen
wettelijke norm nodig in de context van een presterende overheid, bijvoorbeeld bij het
verlenen van subsidie. Echter, deze gedachte is volledig achterhaald, omdat aan de
bevoegdheid om bijvoorbeeld een subsidie te verlenen ook de geïmpliceerde bevoegdheid
zit om - als niet aan de voorwaarden is voldaan - die weer in te trekken.
Art. 3:24 Awb is een voorbeeld van de bevestiging dat het legaliteitsbeginsel zowel geldt
voor belastend overheidsoptreden als presterend overheidsoptreden.
Kortom heeft het legaliteitsbeginsel heeft twee aspecten:
i. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn
toegekend: niet alleen bij ‘Eingriffsverwaltung’ (belastend overheidsoptreden),
maar ook bij ‘Leistungsverwaltung’ (presterend overheidsoptreden).
ii. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn
toegekend.
Wat zijn andere uitgangspunten van onze democratische rechtsstaat?
o Specialiteitsbeginsel: art. 3:4 lid 1 Awb
o Rechtzekerheidsbeginsel, ofwel het geldende recht moet worden toegepast
en voldoende duidelijk moet worden omschreven.
o Gelijkheidsbeginsel
o Stelselmatigheid: consistent en consequent beleid.
o Individuele rechtsbedeling: zorgvuldigheid
Rondom het specialiteitsbeginsel kunnen twee vragen worden gesteld:
i. Welke belangen leg ik allemaal neer in de weegschaal?
ii. Wat moet ik meenemen in de belangenafweging?
Art. 3:4 lid 2 Awb beantwoordt deze vragen met het evenredigheidsbeginsel: “De voor een
of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in
verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”
Europeanisering van het bestuursrecht
Europees recht en bestuursrecht kan in Nederland niet te veel los van elkaar worden gezien.
Het grootste deel van ons bestuursrecht komt voort uit Europese richtlijnen en
verordeningen.
Checkvraag 1: Welk beginsel houdt in dat een bevoegdheid van de overheid om in te grijpen
in rechten en vrijheden van burgers een toereikende wettelijk grondslag behoeft? Het
legaliteitsbeginsel
Bestuursorgaan
Artikel 1:1 lid 1 Awb bepaalt:
Onder een bestuursorgaan wordt verstaan: (a) een orgaan van een rechtspersoon die
krachtens publiekrecht is ingesteld (a-orgaan), of een ander persoon of college, met enig
openbaar gezag bekleed (b-orgaan).
3
, a-organen
De definitie van een a-orgaan is als volgt: Eenieder die optreedt vanwege een ‘rechtspersoon
die krachtens publiekrecht is ingesteld’ (afgekort: RIKP) en die een zekere eigen taak of
functie heeft of een zelfstandige plaats inneemt, moet worden beschouwd als a-orgaan.
Om vast te stellen of er sprake is van een a-orgaan moet er allereerst worden gekeken naar
het feit of er sprake is van een RIKP en vervolgens moet er sprake zijn van een orgaan binnen
deze RIKP die een voldoende zelfstandige positie heeft. Dit tweede vereiste volgt uit de wet.
Voorbeelden van a-organen in de wet:
Art. 2:1 lid 2 BW: Rechtspersonen als bedoeld in art. 2:1 lid 2 BW: bijzondere
publiekrechtelijke rechtspersonen zijn bij of krachtens de wet bepaald.
Art. 2 lid 2 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen: Het
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft rechtspersoonlijkheid en heeft zijn zetel
op een door Onze Minister te bepalen plaats.
Wanneer is er nu sprake van een a-orgaan? ABRvS 6 juni 2007 (Koningin & Kabinet van de
Koningin):
r.o. 2.6.1: “[...] Aan het [Kabinet van de Koningin] zijn geen eigen, zelfstandige taken
opgedragen. Derhalve is het op zichzelf niet een orgaan als bedoeld in art. 1:1, eerste
lid, aanhef en onder a, van de Awb.”
r.o. 2.6.2: “Naar de tekst van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb,
past de positie van de Koningin in de omschrijving van het begrip bestuursorgaan; de
Koningin is voorts in het tweede lid van artikel 1:1 niet uitgezonderd. Niettemin komt
de Afdeling tot een andersluidend oordeel. [...] De uit artikel 42 van de Grondwet
voortvloeiende constitutionele onschendbaarheid van de Koningin staat er aan in de
weg dat de Koningin verantwoording aflegt. Gelet hierop dient naar het oordeel van
de Afdeling te worden geoordeeld dat de Koningin geen bestuursorgaan is in de zin
van artikel 1:1 van de Awb, noch in de zin van artikel 1a van de Wob. Derhalve diende
het verzoek evenmin naar de Koningin te worden doorgestuurd.”
b-orgaan
Een b-orgaan is een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. Hoe kan
een b-orgaan met enig openbaar gezag zijn bekleed? Hierop geeft ARBvS 25 mei 2011 (VNG)
als antwoord dat dit meestal volgt uit ‘krachtens de wet’
ARBvS 25 mei 2011 (VNG)
R.o. 2.4.1: “Vaststaat dat de VNG als vereniging een privaatrechtelijke rechtspersoon
is en derhalve geen bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 aanhef en onder a Awb
is. Gelet hierop, staat ter beoordeling of de VNG een bestuursorgaan in de zin van
art. 1:1 lid 1 aanhef en onder b Awb is. Voor het antwoord op de vraag of de VNG
met enig openbaar gezag is bekleed, als bedoeld in die bepaling, is bepalend of aan
haar een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie van
andere rechtssubjecten is toegekend. In dat verband overweegt de Afdeling dat de
VNG aan geen wettelijk voorschrift een dergelijke bevoegdheid ontleent. Dit
4
