Overheidsfinanciën samenvatting
HOOFDSTUK 5 – OVERHEIDSSALDO EN OVERHEIDSSCHULD..............................................................1
5.1 INLEIDING.....................................................................................................................................1
5.2 OVERHEIDSSALDO...........................................................................................................................1
5.2.1 LENEN VOOR INVESTERINGEN...........................................................................................................1
5.2.2 BIJSTUREN VAN DE CONJUNCTUUR....................................................................................................2
5.2.3 HOUDBARE OVERHEIDSFINANCIËN.....................................................................................................2
5.2.4 UITZONDERLIJKE GEBEURTENISSEN....................................................................................................2
5.3 OVERHEIDSSCHULD.........................................................................................................................2
5.3.1 GEVOLGEN VOOR DE ECONOMIE EN DE OVERHEIDSFINANCIËN................................................................2
5.3.2 ECONOMISCHE SCHOKKEN...............................................................................................................2
5.3.3 OPPASSEN BIJ INTERNATIONALE VERGELIJKING.....................................................................................2
5.4 FINANCIERING VAN DE STAATSSCHULD.................................................................................................3
5.5 OVERHEIDSVERMOGEN....................................................................................................................3
5.6 BEGROTINGSBELEID EN DE RENTE.......................................................................................................3
HOOFDSTUK 6 – DE NOODZAAK VAN NORMEN.................................................................................5
6.1 INLEIDING.....................................................................................................................................5
6.2 HET BELANG VAN BEGROTINGSREGELS.................................................................................................5
6.3 BEGROTINGSSALDO: EEN KORTE GESCHIEDENIS......................................................................................5
6.4 BEGROTINGSREGELS VAN DE EUROPESE UNIE........................................................................................5
6.4.1 HET OVERHEIDSSALDO....................................................................................................................5
6.4.2 DE NORM VOOR DE OVERHEIDSSCHULD..............................................................................................6
6.4.3 DE NORM VOOR HET STRUCTURELE OVERHEIDSSALDO...........................................................................7
6.4.4 UITGAVENREGEL............................................................................................................................7
6.4.5 EUROPESE BEGROTINGSREGELS OP DE HELLING....................................................................................7
6.5 NORMEN VOOR DE UITGAVEN VAN DE OVERHEID...................................................................................7
6.6 NORMEN VOOR DE INKOMSTEN VAN DE OVERHEID.................................................................................8
HOOFDSTUK 7 – DOELTREFFEND EN DOELMATIG BELEID...................................................................9
7.1 INLEIDING.....................................................................................................................................9
7.2 ANALYSE EN EVALUATIE VAN BEELD.....................................................................................................9
7.2.1 BELEIDSANALYSE............................................................................................................................9
7.2.2 BELEIDSDOORLICHTING..................................................................................................................10
7.2.3 INTERDEPARTEMENTAAL BELEIDSONDERZOEK.....................................................................................10
7.2.4 BREDE (MAATSCHAPPELIJKE) HEROVERWEGINGEN..............................................................................10
7.2.5 STRATEGISCHE EVALUATIE AGENDA..................................................................................................10
7.3 OVERHEIDSPRESTATIES METEN EN VERGELIJKEN....................................................................................10
7.4 DEREGULERING EN VERMINDERING VAN ADMINISTRATIEVE LASTEN...........................................................11
7.5 VERZELFSTANDIGING EN PRIVATISERING EN OVERHEIDSTAKEN..................................................................11
7.5.1 INTERNE EN EXTERNE VERZELFSTANDIGING........................................................................................11
7.5.2 PRIVATISERING EN UITBESTEDING....................................................................................................11
7.5.3 VERSTERKTE MARKTWERKING.........................................................................................................11
7.5.4 VOORDELEN EN VOORWAARDEN.....................................................................................................12
7.5.5 BEOORDELING.............................................................................................................................12
7.6 PROFIJTGEDACHTE........................................................................................................................12
7.7 VRAAGFINANCIERING....................................................................................................................12
HOOFDSTUK 8 – DE BEGROTING......................................................................................................14
8.1 INLEIDING...................................................................................................................................14
8.2 FUNCTIES....................................................................................................................................14
8.2.1 AUTORISATIEFUNCTIE....................................................................................................................14
, 8.2.2 ALLOCATIEFUNCTIE.......................................................................................................................14
8.2.3 BEHEERSFUNCTIE.........................................................................................................................14
8.2.4 CONTROLEFUNCTIE.......................................................................................................................14
8.3 BEGINSELEN................................................................................................................................14
8.4 STELSELS....................................................................................................................................15
8.4.1 VERPLICHTINGENSTELSEL...............................................................................................................15
8.4.2 KASSTELSEL.................................................................................................................................15
8.4.3 BATEN-LASTENSTELSEL..................................................................................................................16
8.4.4 SLOTSOM................................................................................................................................... 16
8.4.5 IN NEDERLAND TOEGEPASTE BEGROTINGSSTELSELS.............................................................................16
8.5 WETTEN DIE HET BEGROTINGSPROCES REGELEN...................................................................................16
8.6 DE ALGEMENE REKENKAMER..........................................................................................................16
HOOFDSTUK 9 – VERKIEZINGEN, KABINETSFORMATIE EN REGEERAKKOORD...................................18
9.1 INLEIDING...................................................................................................................................18
9.2 ECONOMISCHE VOORUITZICHTEN......................................................................................................18
9.3 MIDDELLANGE-TERMIJNVERKENNING................................................................................................18
9.4 VERGRIJZING EN HOUDBAARHEIDSSALDO............................................................................................19
9.5 STUDIEGROEP BEGROTINGSRUIMTE EN DE OMBUIGINGSLIJST..................................................................20
9.6 VERKIEZINGEN OP KOMST: KEUZES IN KAART......................................................................................21
9.6.1 PROGRAMMA’S DOORREKENEN......................................................................................................21
9.6.2 KEUZES IN KAART 2025-2028.......................................................................................................21
9.7 KABINETSFORMATIE EN REGEERAKKOORD...........................................................................................22
9.8 STARTNOTA EN TRENDMATIG BEGROTINGSBELEID..................................................................................22
9.8.1 UITGAVENKADER..........................................................................................................................22
9.8.2 INKOMENSKADER.........................................................................................................................22
9.8.3 OVERHEIDSSALDO........................................................................................................................23
HOOFDSTUK 10 – DE BEGROTINGSCYCLUS VAN HET RIJK.................................................................24
10.1 INLEIDING.................................................................................................................................24
10.2 TRENDMATIG BEGROTINGSBELEID...................................................................................................24
10.2.1 TWEE KADERS EN BEGROTINGSREGELS............................................................................................24
10.2.2 UITGAVENOVERSCHRIJDING..........................................................................................................24
10.2.3 UITGAVENOVERSCHRIJDING..........................................................................................................24
10.2.4 BUDGETDISCIPLINE.....................................................................................................................25
10.2.5 UITZONDERLIJKE GEBEURTENISSEN................................................................................................25
10.3 STABILISEREND BEGROTINGSBELEID.................................................................................................25
10.4 RIJKSBEGROTING: VAN VOORBEREIDING TOT VERANTWOORDING............................................................25
10.4.1 VOORBEREIDING........................................................................................................................25
10.4.2 INDIENING VAN DE RIJKSBEGROTING..............................................................................................25
10.4.3 VASTSTELLING...........................................................................................................................26
10.4.4 UITVOERING...........................................................................................................................26
10.4.5 VERANTWOORDING....................................................................................................................27
10.4.6 BEGROTINGSKALENDER................................................................................................................27
10.5 MEERJARENRAMINGEN................................................................................................................27
HOOFDSTUK 11 – POLITIEKE BESLUITVORMING..............................................................................28
11.1 INLEIDING.................................................................................................................................28
11.2 HET BUDGETMECHANISME............................................................................................................28
11.3 MAXIMALISEREN VAN DE MAATSCHAPPELIJKE WELVAART.....................................................................28
11.4 STEMPROCEDURES......................................................................................................................28
11.5 KIESSTELSELS.............................................................................................................................29
11.6 POLITIEKE ECONOMIE..................................................................................................................29
,11.7 PARLEMENT..............................................................................................................................29
11.7.1 STEMMENMAXIMALISATIE............................................................................................................29
11.7.2 INVLOED VAN BELANGENGROEPEN.................................................................................................29
11.7.3 KAMERLEDEN: ACHTERGROND EN FUNCTIONEREN............................................................................30
11.7.4 PARLEMENT EN KABINET.............................................................................................................30
11.8 AMBTENAREN............................................................................................................................30
11.8.1 ONDERLINGE AFHANKELIJKHEID VAN MINISTERS EN AMBTENAREN.......................................................30
11.8.2 BUDGETMAXIMALISATIE EN ONDOELMATIGHEID...............................................................................31
, Hoofdstuk 5 – Overheidssaldo en overheidsschuld
5.1 Inleiding
Overheden hebben meer uitgaven dan inkomsten, een overschot komt zelden voor. Om het
tekort te dekken moet er worden geleend. Van de Europese Unie mag het tekort 3% van het
bbp zijn, maar deze regel wordt regelmatig geschonden.
De doelstelling en het begrotingssaldo zijn politieke afwegingen, bij tekorten neemt de
overheidsschuld toe. Een hoge overheidsschuld leidt tot hogere rente, de rentestand is dus
een goede graadmeter voor de overheidsfinanciën.
5.2 Overheidssaldo
Het feitelijk saldo, overheidssaldo, wordt berekend door de een saldo te bekijken van de
actuele cijfers. Het structurele saldo van de begroting wordt met het feitelijke saldo
berekend door haar te corrigeren naar de conjunctuurstand. Om een saldo te hebben voor
het begrotingssaldo moeten 4 economische aspecten worden meegewogen:
- Omvang overheidsinvesteringen
- Bijsturing van de conjunctuur
- Gevolgen latere generaties
- Invloed uitzonderlijke gebeurtenissen
5.2.1 Lenen voor investeringen
De overheid mag haar investeringen dekken door een schuld aan te gaan, gulden
financieringsregel. Dit mag ze niet voor consumptieve uitgaven. Het tekort is in deze situatie
gelijk aan de investeringen, deze kapitaaluitgave verslechteren de vermogenspositie van de
overheid niet, er staat namelijk waarde tegenover.
Het Rijk heeft gulden financieringsregel is losgelaten, nu wordt er ook geleend om
uitkeringen te financieren. Decentrale overheden gebruiken de regel nog wel.
Verbreding van het begrip investeringen
De overheid doet uitgaven welke in beginsel geen investering zijn, maar welk een
verdienvermogen voor Nederland zijn. Dit zijn uitgaven voor onderwijs en onderzoek, zij
leiden in de toekomst tot economische groei en belastinginkomsten.
Bandbreedte voor het feitelijke tekort
Het structurele tekort is 2% bbp, uitgaande van conjunctuur neutrale jaren. Feitelijk zal het
hier omheen hangen afhankelijk van hoog- of laagconjunctuur, waarbij ze lager is bij
hoogconjunctuur.
De automatische stabilisatoren kunnen van het feitelijke saldo een structureel tekort van 3%
bbp maken.
Bijdrage aan lager spaaroverschot
Als een land meer spaart dan ze investeert gaat het spaaroverschot de grens over, dit wordt
belegd in het buitenland. Deze geldstroom is zichtbaar op de lopende rekening van de
betalingsbalans. Dit sparen in het buitenland wordt ook gedaan door particulieren, het saldo
buitenland = spaarsaldo particuliere sector + spaarsaldo overheid.
Nederland heeft een groot overschot op de betalingsbalans, dus de overheid draagt bij aan
het nationale spaaroverschot. Hiervoor geldt een EU-bovengrens van 6% bbp, hierboven
ontwikkeld de economie zich onevenwichtig.
HOOFDSTUK 5 – OVERHEIDSSALDO EN OVERHEIDSSCHULD..............................................................1
5.1 INLEIDING.....................................................................................................................................1
5.2 OVERHEIDSSALDO...........................................................................................................................1
5.2.1 LENEN VOOR INVESTERINGEN...........................................................................................................1
5.2.2 BIJSTUREN VAN DE CONJUNCTUUR....................................................................................................2
5.2.3 HOUDBARE OVERHEIDSFINANCIËN.....................................................................................................2
5.2.4 UITZONDERLIJKE GEBEURTENISSEN....................................................................................................2
5.3 OVERHEIDSSCHULD.........................................................................................................................2
5.3.1 GEVOLGEN VOOR DE ECONOMIE EN DE OVERHEIDSFINANCIËN................................................................2
5.3.2 ECONOMISCHE SCHOKKEN...............................................................................................................2
5.3.3 OPPASSEN BIJ INTERNATIONALE VERGELIJKING.....................................................................................2
5.4 FINANCIERING VAN DE STAATSSCHULD.................................................................................................3
5.5 OVERHEIDSVERMOGEN....................................................................................................................3
5.6 BEGROTINGSBELEID EN DE RENTE.......................................................................................................3
HOOFDSTUK 6 – DE NOODZAAK VAN NORMEN.................................................................................5
6.1 INLEIDING.....................................................................................................................................5
6.2 HET BELANG VAN BEGROTINGSREGELS.................................................................................................5
6.3 BEGROTINGSSALDO: EEN KORTE GESCHIEDENIS......................................................................................5
6.4 BEGROTINGSREGELS VAN DE EUROPESE UNIE........................................................................................5
6.4.1 HET OVERHEIDSSALDO....................................................................................................................5
6.4.2 DE NORM VOOR DE OVERHEIDSSCHULD..............................................................................................6
6.4.3 DE NORM VOOR HET STRUCTURELE OVERHEIDSSALDO...........................................................................7
6.4.4 UITGAVENREGEL............................................................................................................................7
6.4.5 EUROPESE BEGROTINGSREGELS OP DE HELLING....................................................................................7
6.5 NORMEN VOOR DE UITGAVEN VAN DE OVERHEID...................................................................................7
6.6 NORMEN VOOR DE INKOMSTEN VAN DE OVERHEID.................................................................................8
HOOFDSTUK 7 – DOELTREFFEND EN DOELMATIG BELEID...................................................................9
7.1 INLEIDING.....................................................................................................................................9
7.2 ANALYSE EN EVALUATIE VAN BEELD.....................................................................................................9
7.2.1 BELEIDSANALYSE............................................................................................................................9
7.2.2 BELEIDSDOORLICHTING..................................................................................................................10
7.2.3 INTERDEPARTEMENTAAL BELEIDSONDERZOEK.....................................................................................10
7.2.4 BREDE (MAATSCHAPPELIJKE) HEROVERWEGINGEN..............................................................................10
7.2.5 STRATEGISCHE EVALUATIE AGENDA..................................................................................................10
7.3 OVERHEIDSPRESTATIES METEN EN VERGELIJKEN....................................................................................10
7.4 DEREGULERING EN VERMINDERING VAN ADMINISTRATIEVE LASTEN...........................................................11
7.5 VERZELFSTANDIGING EN PRIVATISERING EN OVERHEIDSTAKEN..................................................................11
7.5.1 INTERNE EN EXTERNE VERZELFSTANDIGING........................................................................................11
7.5.2 PRIVATISERING EN UITBESTEDING....................................................................................................11
7.5.3 VERSTERKTE MARKTWERKING.........................................................................................................11
7.5.4 VOORDELEN EN VOORWAARDEN.....................................................................................................12
7.5.5 BEOORDELING.............................................................................................................................12
7.6 PROFIJTGEDACHTE........................................................................................................................12
7.7 VRAAGFINANCIERING....................................................................................................................12
HOOFDSTUK 8 – DE BEGROTING......................................................................................................14
8.1 INLEIDING...................................................................................................................................14
8.2 FUNCTIES....................................................................................................................................14
8.2.1 AUTORISATIEFUNCTIE....................................................................................................................14
, 8.2.2 ALLOCATIEFUNCTIE.......................................................................................................................14
8.2.3 BEHEERSFUNCTIE.........................................................................................................................14
8.2.4 CONTROLEFUNCTIE.......................................................................................................................14
8.3 BEGINSELEN................................................................................................................................14
8.4 STELSELS....................................................................................................................................15
8.4.1 VERPLICHTINGENSTELSEL...............................................................................................................15
8.4.2 KASSTELSEL.................................................................................................................................15
8.4.3 BATEN-LASTENSTELSEL..................................................................................................................16
8.4.4 SLOTSOM................................................................................................................................... 16
8.4.5 IN NEDERLAND TOEGEPASTE BEGROTINGSSTELSELS.............................................................................16
8.5 WETTEN DIE HET BEGROTINGSPROCES REGELEN...................................................................................16
8.6 DE ALGEMENE REKENKAMER..........................................................................................................16
HOOFDSTUK 9 – VERKIEZINGEN, KABINETSFORMATIE EN REGEERAKKOORD...................................18
9.1 INLEIDING...................................................................................................................................18
9.2 ECONOMISCHE VOORUITZICHTEN......................................................................................................18
9.3 MIDDELLANGE-TERMIJNVERKENNING................................................................................................18
9.4 VERGRIJZING EN HOUDBAARHEIDSSALDO............................................................................................19
9.5 STUDIEGROEP BEGROTINGSRUIMTE EN DE OMBUIGINGSLIJST..................................................................20
9.6 VERKIEZINGEN OP KOMST: KEUZES IN KAART......................................................................................21
9.6.1 PROGRAMMA’S DOORREKENEN......................................................................................................21
9.6.2 KEUZES IN KAART 2025-2028.......................................................................................................21
9.7 KABINETSFORMATIE EN REGEERAKKOORD...........................................................................................22
9.8 STARTNOTA EN TRENDMATIG BEGROTINGSBELEID..................................................................................22
9.8.1 UITGAVENKADER..........................................................................................................................22
9.8.2 INKOMENSKADER.........................................................................................................................22
9.8.3 OVERHEIDSSALDO........................................................................................................................23
HOOFDSTUK 10 – DE BEGROTINGSCYCLUS VAN HET RIJK.................................................................24
10.1 INLEIDING.................................................................................................................................24
10.2 TRENDMATIG BEGROTINGSBELEID...................................................................................................24
10.2.1 TWEE KADERS EN BEGROTINGSREGELS............................................................................................24
10.2.2 UITGAVENOVERSCHRIJDING..........................................................................................................24
10.2.3 UITGAVENOVERSCHRIJDING..........................................................................................................24
10.2.4 BUDGETDISCIPLINE.....................................................................................................................25
10.2.5 UITZONDERLIJKE GEBEURTENISSEN................................................................................................25
10.3 STABILISEREND BEGROTINGSBELEID.................................................................................................25
10.4 RIJKSBEGROTING: VAN VOORBEREIDING TOT VERANTWOORDING............................................................25
10.4.1 VOORBEREIDING........................................................................................................................25
10.4.2 INDIENING VAN DE RIJKSBEGROTING..............................................................................................25
10.4.3 VASTSTELLING...........................................................................................................................26
10.4.4 UITVOERING...........................................................................................................................26
10.4.5 VERANTWOORDING....................................................................................................................27
10.4.6 BEGROTINGSKALENDER................................................................................................................27
10.5 MEERJARENRAMINGEN................................................................................................................27
HOOFDSTUK 11 – POLITIEKE BESLUITVORMING..............................................................................28
11.1 INLEIDING.................................................................................................................................28
11.2 HET BUDGETMECHANISME............................................................................................................28
11.3 MAXIMALISEREN VAN DE MAATSCHAPPELIJKE WELVAART.....................................................................28
11.4 STEMPROCEDURES......................................................................................................................28
11.5 KIESSTELSELS.............................................................................................................................29
11.6 POLITIEKE ECONOMIE..................................................................................................................29
,11.7 PARLEMENT..............................................................................................................................29
11.7.1 STEMMENMAXIMALISATIE............................................................................................................29
11.7.2 INVLOED VAN BELANGENGROEPEN.................................................................................................29
11.7.3 KAMERLEDEN: ACHTERGROND EN FUNCTIONEREN............................................................................30
11.7.4 PARLEMENT EN KABINET.............................................................................................................30
11.8 AMBTENAREN............................................................................................................................30
11.8.1 ONDERLINGE AFHANKELIJKHEID VAN MINISTERS EN AMBTENAREN.......................................................30
11.8.2 BUDGETMAXIMALISATIE EN ONDOELMATIGHEID...............................................................................31
, Hoofdstuk 5 – Overheidssaldo en overheidsschuld
5.1 Inleiding
Overheden hebben meer uitgaven dan inkomsten, een overschot komt zelden voor. Om het
tekort te dekken moet er worden geleend. Van de Europese Unie mag het tekort 3% van het
bbp zijn, maar deze regel wordt regelmatig geschonden.
De doelstelling en het begrotingssaldo zijn politieke afwegingen, bij tekorten neemt de
overheidsschuld toe. Een hoge overheidsschuld leidt tot hogere rente, de rentestand is dus
een goede graadmeter voor de overheidsfinanciën.
5.2 Overheidssaldo
Het feitelijk saldo, overheidssaldo, wordt berekend door de een saldo te bekijken van de
actuele cijfers. Het structurele saldo van de begroting wordt met het feitelijke saldo
berekend door haar te corrigeren naar de conjunctuurstand. Om een saldo te hebben voor
het begrotingssaldo moeten 4 economische aspecten worden meegewogen:
- Omvang overheidsinvesteringen
- Bijsturing van de conjunctuur
- Gevolgen latere generaties
- Invloed uitzonderlijke gebeurtenissen
5.2.1 Lenen voor investeringen
De overheid mag haar investeringen dekken door een schuld aan te gaan, gulden
financieringsregel. Dit mag ze niet voor consumptieve uitgaven. Het tekort is in deze situatie
gelijk aan de investeringen, deze kapitaaluitgave verslechteren de vermogenspositie van de
overheid niet, er staat namelijk waarde tegenover.
Het Rijk heeft gulden financieringsregel is losgelaten, nu wordt er ook geleend om
uitkeringen te financieren. Decentrale overheden gebruiken de regel nog wel.
Verbreding van het begrip investeringen
De overheid doet uitgaven welke in beginsel geen investering zijn, maar welk een
verdienvermogen voor Nederland zijn. Dit zijn uitgaven voor onderwijs en onderzoek, zij
leiden in de toekomst tot economische groei en belastinginkomsten.
Bandbreedte voor het feitelijke tekort
Het structurele tekort is 2% bbp, uitgaande van conjunctuur neutrale jaren. Feitelijk zal het
hier omheen hangen afhankelijk van hoog- of laagconjunctuur, waarbij ze lager is bij
hoogconjunctuur.
De automatische stabilisatoren kunnen van het feitelijke saldo een structureel tekort van 3%
bbp maken.
Bijdrage aan lager spaaroverschot
Als een land meer spaart dan ze investeert gaat het spaaroverschot de grens over, dit wordt
belegd in het buitenland. Deze geldstroom is zichtbaar op de lopende rekening van de
betalingsbalans. Dit sparen in het buitenland wordt ook gedaan door particulieren, het saldo
buitenland = spaarsaldo particuliere sector + spaarsaldo overheid.
Nederland heeft een groot overschot op de betalingsbalans, dus de overheid draagt bij aan
het nationale spaaroverschot. Hiervoor geldt een EU-bovengrens van 6% bbp, hierboven
ontwikkeld de economie zich onevenwichtig.
