Bestuursprocesrecht
HC 1A: stelsel rechtsbescherming – bevoegdheid bestuursrechters
>>>> Introductie bestuursrechtelijke rechtsbescherming
De rode draad binnen het bestuursrecht is dat het altijd gaat om normen die de (juridische)
verhouding tussen de overheid en de burger regelen. Vaak gaat het om een situatie waarin een
bestuursorgaan een besluit neemt in het algemeen belang, dus er worden eenzijdig rechtsposities
van burgers vastgesteld. Het bestuur oefent macht uit op basis van wettelijke bevoegdheden die
uitsluitend toekomen aan het bestuur op grond van het legaliteitsbeginsel.
LET OP: ook rechtspersonen (als vereniging/stichting bestaande uit personen) kunnen procederen
tegen de overheid.
- Verschil met privaatrecht: binnen het bestuursrecht zijn de partijen (burger en overheid) niet
gelijkwaardig aan elkaar en er worden algemene belangen behartigd, maar binnen het
privaatrecht zijn de twee partijen (burgers) wel gelijkwaardig aan elkaar en er worden private
belangen behartigt.
- Verschil met strafrecht: binnen het bestuursrecht is het doel het herstellen of bereiken van
de legale situatie en niet bestraffing zoals het strafrecht beoogd.
Functie van het bestuursrecht:
- Bestuursrecht heeft een instrumentele functie (“van het bestuur”): het bestuursrecht geeft
bestuursorganen de bevoegdheid om bepaalde besluiten te nemen.
- Daarnaast heeft het een normerende functie (“voor het bestuur”): het bestuursrecht geeft
regels waaraan bestuursorganen zich moeten houden als zij besluiten nemen.
Voorbeeld: wet- en regelgeving, eigen beleid en algemene beginselen van behoorlijk
bestuur.
- Tenslotte heeft het een waarborgfunctie (“tegen het bestuur”): het bestuursrecht biedt
rechtsbescherming in de vorm van waarborgen tegen eenzijdig overheidsingrijpen.
Voorbeeld: onafhankelijke rechtspraak bij de bestuursrechter, maar ook bezwaar bij het
bestuursorgaan zelf (voordat burgers naar de bestuursrechter kunnen stappen, moeten zij
een procedure doorlopen bij het bestuursorgaan zelf aangezien het idee hierachter is dat het
bestuursorgaan zelf de kans moet krijgen om het besluit te veranderen), inspraak,
openbaarheid, klachtrecht en schadevergoeding (als er wel een besluit genomen moet
worden in het algemeen belang, maar wel een beroep gedaan kan worden op vergoeding
door burgers in de vorm van bijvoorbeeld nadeelcompensatie).
Debat over bestuursrechtspraak:
Bestuursrechtspraak is niet vanzelfsprekend, omdat er veel is gedebatteerd over het nut ervan. Het
bestaat dan ook nog niet zo lang in Nederland, namelijk pas vanaf de jaren zeventig van vorige eeuw.
De volgende vragen staan centraal in het debat:
1. Moet rechtsbescherming plaatsvinden door een rechter of door het bestuur zelf?
Dit heeft begin twintigste eeuw geleid tot een discussie tussen Loeff (Minister van Justitie) en
Struyken (hoogleraar staatsrecht). Eerstgenoemde wilde een Wet Algemeen Bestuursrecht
met daarin ook een rol voor bestuursrecht (onafhankelijke rechtspraak die het bestuur
controleert), maar Struyken was het daar niet mee eens: hij vond dat een rechter niet
democratisch gelegitimeerd is en hij heeft ook niet de expertise om het handelen van het
, bestuur te controleren. In principe heeft Struyken deze discussie gewonnen en daarom heeft
het zo lang geduurd voordat in Nederland bestuursrechtspraak van de grond kwam.
o Daarvoor kende Nederland administratief beroep: burgers stelden beroep in bij een
hoger bestuursorgaan, dat controleert of het lagere bestuursorgaan dat goed heeft
gedaan. Volgens het EHRM is dit eigenlijk niet zoals het hoort, omdat het kroonberoep
niet onafhankelijk en onpartijdig is. Hierom is bestuursrechtspraak de hoofdregel.
2. Indien rechtsbescherming moet plaatsvinden door een rechter, is het dan de civiele rechter
of de bestuursrechter?
In Nederland had administratief beroep (het instellen van beroep bij een hoger
bestuursorgaan) lange tijd de voorkeur, maar de burgerlijke rechter had in het HR arrest
Noordwijkerhout/Guldemond (1915) gezegd dat wanneer een burger bij de burgerlijke
rechter stelt dat een burgerlijk recht is geschonden door de overheid, dat de burgerlijke
rechter bevoegd is. Er bestond discussie over de deskundigheid van de civiele rechter, maar
nog altijd is te zien dat naast de bestuursrechter de burgerlijke rechter ook een rol speelt als
restrechter.
3. Indien rechtsbescherming moet plaatsvinden door de bestuursrechter, is het dan een
bijzondere of een algemene bestuursrechter?
Er zijn veel verschillende bestuursrechter en gesteld wordt dat dit inefficiënt en ingewikkeld
is, omdat ze allen uitspraken doen over de Awb waarbij het mogelijk is dat verschillende
rechters verschillend uitleg geven aan bepaalde begrippen. Er zijn plannen gemaakt om
verandering te brengen in het systeem, maar die sneuvelen telkens. Echter, wel is er alsnog
aandacht voor rechtseenheid.
>>>> Internationale inbedding van het bestuursprocesrecht
Het Nederlandse bestuursprocesrecht staat niet alleen, want ook op internationaal en Europees
niveau zijn afspraken gemaakt over hoe rechtspraak in een bepaald land eruit moet zien en aan
welke randvoorwaarden het moet voldaan, zoals onafhankelijke en effectieve rechtsbescherming.
Inkadering bestuursprocesrecht door internationaal recht:
- Het bestuursprocesrecht wordt ingekaderd door art. 6 EVRM inzake het recht op een eerlijk
proces: het gaat om een effectieve toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter
binnen een redelijke termijn.
o Effectieve toegang tot de rechter: het systeem van het bestuursrecht moet voldoende
duidelijk zijn en het moet mogelijk zijn om een zaak in volle omvang aan de rechter voor
te leggen, dus een rechter moet ook de feiten vaststellen en niet slechts controleren of
het bestuur het goed heeft gedaan. Ook mogen beroepstermijnen het niet onmogelijk
maken om in een beroep te gaan.
o Onafhankelijke en onpartijdige rechter: dit was lange tijd een probleem bij de Raad van
State (RvS), omdat het twee afdelingen heeft: advisering en rechtspraak. Als een rechter
eerst heeft geadviseerd over wetgeving of een besluit onder de afdeling advisering en
daarna hierover een oordeel moet vellen onder de afdeling rechtspraak, dan is dit in
strijd met de onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Hiervoor is een regeling getroffen:
een rechter mag niet over een zaak oordelen indien hij daar eerder over geadviseerd
heeft.
o Redelijke termijn: een rechter moet binnen een redelijke termijn uitspraak doen.
HC 1A: stelsel rechtsbescherming – bevoegdheid bestuursrechters
>>>> Introductie bestuursrechtelijke rechtsbescherming
De rode draad binnen het bestuursrecht is dat het altijd gaat om normen die de (juridische)
verhouding tussen de overheid en de burger regelen. Vaak gaat het om een situatie waarin een
bestuursorgaan een besluit neemt in het algemeen belang, dus er worden eenzijdig rechtsposities
van burgers vastgesteld. Het bestuur oefent macht uit op basis van wettelijke bevoegdheden die
uitsluitend toekomen aan het bestuur op grond van het legaliteitsbeginsel.
LET OP: ook rechtspersonen (als vereniging/stichting bestaande uit personen) kunnen procederen
tegen de overheid.
- Verschil met privaatrecht: binnen het bestuursrecht zijn de partijen (burger en overheid) niet
gelijkwaardig aan elkaar en er worden algemene belangen behartigd, maar binnen het
privaatrecht zijn de twee partijen (burgers) wel gelijkwaardig aan elkaar en er worden private
belangen behartigt.
- Verschil met strafrecht: binnen het bestuursrecht is het doel het herstellen of bereiken van
de legale situatie en niet bestraffing zoals het strafrecht beoogd.
Functie van het bestuursrecht:
- Bestuursrecht heeft een instrumentele functie (“van het bestuur”): het bestuursrecht geeft
bestuursorganen de bevoegdheid om bepaalde besluiten te nemen.
- Daarnaast heeft het een normerende functie (“voor het bestuur”): het bestuursrecht geeft
regels waaraan bestuursorganen zich moeten houden als zij besluiten nemen.
Voorbeeld: wet- en regelgeving, eigen beleid en algemene beginselen van behoorlijk
bestuur.
- Tenslotte heeft het een waarborgfunctie (“tegen het bestuur”): het bestuursrecht biedt
rechtsbescherming in de vorm van waarborgen tegen eenzijdig overheidsingrijpen.
Voorbeeld: onafhankelijke rechtspraak bij de bestuursrechter, maar ook bezwaar bij het
bestuursorgaan zelf (voordat burgers naar de bestuursrechter kunnen stappen, moeten zij
een procedure doorlopen bij het bestuursorgaan zelf aangezien het idee hierachter is dat het
bestuursorgaan zelf de kans moet krijgen om het besluit te veranderen), inspraak,
openbaarheid, klachtrecht en schadevergoeding (als er wel een besluit genomen moet
worden in het algemeen belang, maar wel een beroep gedaan kan worden op vergoeding
door burgers in de vorm van bijvoorbeeld nadeelcompensatie).
Debat over bestuursrechtspraak:
Bestuursrechtspraak is niet vanzelfsprekend, omdat er veel is gedebatteerd over het nut ervan. Het
bestaat dan ook nog niet zo lang in Nederland, namelijk pas vanaf de jaren zeventig van vorige eeuw.
De volgende vragen staan centraal in het debat:
1. Moet rechtsbescherming plaatsvinden door een rechter of door het bestuur zelf?
Dit heeft begin twintigste eeuw geleid tot een discussie tussen Loeff (Minister van Justitie) en
Struyken (hoogleraar staatsrecht). Eerstgenoemde wilde een Wet Algemeen Bestuursrecht
met daarin ook een rol voor bestuursrecht (onafhankelijke rechtspraak die het bestuur
controleert), maar Struyken was het daar niet mee eens: hij vond dat een rechter niet
democratisch gelegitimeerd is en hij heeft ook niet de expertise om het handelen van het
, bestuur te controleren. In principe heeft Struyken deze discussie gewonnen en daarom heeft
het zo lang geduurd voordat in Nederland bestuursrechtspraak van de grond kwam.
o Daarvoor kende Nederland administratief beroep: burgers stelden beroep in bij een
hoger bestuursorgaan, dat controleert of het lagere bestuursorgaan dat goed heeft
gedaan. Volgens het EHRM is dit eigenlijk niet zoals het hoort, omdat het kroonberoep
niet onafhankelijk en onpartijdig is. Hierom is bestuursrechtspraak de hoofdregel.
2. Indien rechtsbescherming moet plaatsvinden door een rechter, is het dan de civiele rechter
of de bestuursrechter?
In Nederland had administratief beroep (het instellen van beroep bij een hoger
bestuursorgaan) lange tijd de voorkeur, maar de burgerlijke rechter had in het HR arrest
Noordwijkerhout/Guldemond (1915) gezegd dat wanneer een burger bij de burgerlijke
rechter stelt dat een burgerlijk recht is geschonden door de overheid, dat de burgerlijke
rechter bevoegd is. Er bestond discussie over de deskundigheid van de civiele rechter, maar
nog altijd is te zien dat naast de bestuursrechter de burgerlijke rechter ook een rol speelt als
restrechter.
3. Indien rechtsbescherming moet plaatsvinden door de bestuursrechter, is het dan een
bijzondere of een algemene bestuursrechter?
Er zijn veel verschillende bestuursrechter en gesteld wordt dat dit inefficiënt en ingewikkeld
is, omdat ze allen uitspraken doen over de Awb waarbij het mogelijk is dat verschillende
rechters verschillend uitleg geven aan bepaalde begrippen. Er zijn plannen gemaakt om
verandering te brengen in het systeem, maar die sneuvelen telkens. Echter, wel is er alsnog
aandacht voor rechtseenheid.
>>>> Internationale inbedding van het bestuursprocesrecht
Het Nederlandse bestuursprocesrecht staat niet alleen, want ook op internationaal en Europees
niveau zijn afspraken gemaakt over hoe rechtspraak in een bepaald land eruit moet zien en aan
welke randvoorwaarden het moet voldaan, zoals onafhankelijke en effectieve rechtsbescherming.
Inkadering bestuursprocesrecht door internationaal recht:
- Het bestuursprocesrecht wordt ingekaderd door art. 6 EVRM inzake het recht op een eerlijk
proces: het gaat om een effectieve toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter
binnen een redelijke termijn.
o Effectieve toegang tot de rechter: het systeem van het bestuursrecht moet voldoende
duidelijk zijn en het moet mogelijk zijn om een zaak in volle omvang aan de rechter voor
te leggen, dus een rechter moet ook de feiten vaststellen en niet slechts controleren of
het bestuur het goed heeft gedaan. Ook mogen beroepstermijnen het niet onmogelijk
maken om in een beroep te gaan.
o Onafhankelijke en onpartijdige rechter: dit was lange tijd een probleem bij de Raad van
State (RvS), omdat het twee afdelingen heeft: advisering en rechtspraak. Als een rechter
eerst heeft geadviseerd over wetgeving of een besluit onder de afdeling advisering en
daarna hierover een oordeel moet vellen onder de afdeling rechtspraak, dan is dit in
strijd met de onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Hiervoor is een regeling getroffen:
een rechter mag niet over een zaak oordelen indien hij daar eerder over geadviseerd
heeft.
o Redelijke termijn: een rechter moet binnen een redelijke termijn uitspraak doen.
