Hoe komt een wet tot stand?
Interne voorbereiding door de regering
Het wetgevingsinitiatief
De regering en de Tweede Kamer hebben allebei het recht om wetsvoorstellen in te dienen. Het
indienen van wetsvoorstellen is het initiatiefrecht. De Tweede Kamer heet het initiatiefrecht sinds
1815 en is opgenomen in art. 82 Gw. De Eerste Kamer heeft dit initiatiefrecht niet.
Voorbereiding van een wetsvoorstel
Het idee van de minister moet vorm krijgen. Het moet dus geredigeerd worden, waarbij zich allerlei
problemen van juridische en redactionele aard voordoen. Deze moeten worden opgelost door de
met het ontwerpen van wettelijke regelingen belaste ambtenaren van het departement van de
minister. Deze technische moeilijkheden zijn niet het ergst.
De wetsinhoud is het moeilijkst. De minister moet de beslissing nemen wat de inhoud gaat worden
van het wetsvoorstel. Daar kunnen de ambtenaren hem niet bij helpen. Om een beslissing te nemen
over tegenstrijdige belangen zal de minister een commissie benoemen, belast met het voorbereiden
van een wetsvoorstel. Als het onderwerp bijzonder belangrijk wordt gevonden, wordt ook wel een
staatscommissie gekozen; een dergelijke commissie wordt bij koninklijk besluit ingesteld.
Om reacties buiten het parlement uit te lokken komt het regelmatig voor dat een voorontwerp via
internet ter consultatie wordt aangeboden. Ook kan, om reacties in het parlement uit te lokken, een
nota met betrekking tot de voorgenomen wetgeving aan de Tweede Kamer worden gezonden.
Ministerraad
Wanneer het wetsvoorstel het departement verlaat, dus uit de fase van interne voorbereiding treedt,
wordt het bij de ministerraad ingediend. Dit gebeurt op grond van art. 4 lid 2 sub a.1 van het
Reglement van Orde voor de ministerraad. Het wordt aan alle ministers toegezonden, die naar
aanleiding van de, van hun ambtenaren, verkregen adviezen in de vergadering van de raad waar het
voorstel behandeld wordt, opmerkingen maken. Deze kunnen aanleiding zijn om wijzigingen in het
voorstel te maken.
Advies Raad van State
Als de ministerraad akkoord is, wordt het wetsvoorstel bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt door de Koning op voordracht van de betrokken minister,
of door de betrokken minister krachtens koninklijke machtiging. De afdeling moet op grond van art.
73 Gw jo. 17 Wet RvS over voorstellen van wet worden gehoord. De Afdeling brengt een advies uit
over voorstellen van wet. Hierbij toetst zij de beleidsmatige inhoud, de juridische kwaliteit en de
wetstechnische kwaliteit van het wetsvoorstel.
Indiening
Als het wetsvoorstel en de memorie van toelichting naar aanleiding van de adviezen is omgewerkt of
bijgewerkt, zendt de minister het aan de Koning met het verzoek het voorstel aan de Tweede Kamer
te zenden, wat de Koning doet met een ‘koninklijke boodschap’ (een door de Koning ondertekende
aanbiedingsbrief). Het advies van de Afdeling advies van de RvS wordt tegelijk met de indiening van
het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer overgelegd en op grond van art. 26 Wet RvS gepubliceerd in
de Staatscourant.
, Voorbereidend onderzoek door de Tweede Kamer
Hiermee treedt het wetsvoorstel (met koninklijke boodschap, memorie van toelichting en advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State) in de openbaarheid, want zodra het door de voorzitter
van de Tweede Kamer is ontvangen, wordt het openbaar gemaakt. De procedure die door de Tweede
Kamer gevolgd wordt, is geregeld in haar Reglement van Orde.
Behandeling in een commissie
Wetsvoorstellen worden door de voorzitter, eerste en tweede ondervoorzitter van de kamer in
handen van een vaste of algemene commissie gesteld (art. 90 RvO TK). Het kan ook dat de kamer op
voorstel van de commissie, voordat het onderzoek begint, besluit dat een debat over het
wetsvoorstel wordt gehouden. De commissie onderzoekt het wetsvoorstel en brengt een verslag uit
(art. 94 RvO TK). Dit verslag wordt aan de minister gezonden, aan de leden rondgebracht en
gepubliceerd. Na ontvangst van de nota van de minister naar aanleiding van het verslag kan de
commissie besluiten om een nader verslag uit te brengen, in iedere stand van het onderzoek kan de
commissie schriftelijk of mondeling met de regering overleggen (art. 27 RvO TK).
De stemmingen vinden plaats in de plenaire vergadering (art. 102 RvO TK). Kamerleden hebben
krachtens art. 84 Gw het recht van amendement, het recht om wijzingen in het voorstel voor te
stellen. Als een amendement door de gehele commissie gesteund wordt, is aanneming van het
amendement nagenoeg zeker.
Openbare behandeling: amendementen
Wijziging van het wetsvoorstel
Na het voorbereidend onderzoek is de openbare behandeling in de plenaire kamer, waarbij de leden
van de Tweede Kamer ingevolge art. 84 Gw amendementen kunnen voorstellen. (Dit kan ook al in
een eerder stadium, art. 96 RvO TK). Als de Tweede Kamer een amendement aanneemt, is het
wetsvoorstel gewijzigd. De minister kan zich bij de behandeling bij laten staan door, door hem
aangewezen, personen (art. 69 lid 3 Gw).
Als de minister bezwaar heeft tegen een voorgesteld amendement kan hij verschillende wegen
kiezen. Hij kan het laten bij ontraden en, bij aanneming van het amendement, berusten in de
aangebrachte wijzingen. Daarnaast kan hij het volgende doen:
Onaanvaardbaar amendement
De minister kan verklaren dat het amendement voor hem onaanvaardbaar is. Als er geen politieke
consequenties mee zijn gemoeid, dan kan het betekenen dat de regering, bij aanneming van het
amendement, het wetsvoorstel zal intrekken. Het kan ook betekenen dat hij bij aanneming zijn
ontslag zal indienen. Als het amendement onaanvaardbaar is voor het gehele kabinet of voor een
aantal ministers, kan een totale of gedeeltelijke kabinetscrisis worden uitgelokt.
Intrekking van het wetsvoorstel
Wanneer een minister na de aanvaarding van amendement en wetsvoorstel tot de conclusie komt,
dat hij de geamendeerde wet niet met zijn verantwoordelijkheid kan dekken, kan de regering altijd
nog het wetsvoorstel intrekken. Art. 86 Gw stelt aan de bevoegdheid tot intrekken geen enkele
voorwaarde, behalve dat het voorstel nog niet door de Staten-Generaal is aangenomen.
Interne voorbereiding door de regering
Het wetgevingsinitiatief
De regering en de Tweede Kamer hebben allebei het recht om wetsvoorstellen in te dienen. Het
indienen van wetsvoorstellen is het initiatiefrecht. De Tweede Kamer heet het initiatiefrecht sinds
1815 en is opgenomen in art. 82 Gw. De Eerste Kamer heeft dit initiatiefrecht niet.
Voorbereiding van een wetsvoorstel
Het idee van de minister moet vorm krijgen. Het moet dus geredigeerd worden, waarbij zich allerlei
problemen van juridische en redactionele aard voordoen. Deze moeten worden opgelost door de
met het ontwerpen van wettelijke regelingen belaste ambtenaren van het departement van de
minister. Deze technische moeilijkheden zijn niet het ergst.
De wetsinhoud is het moeilijkst. De minister moet de beslissing nemen wat de inhoud gaat worden
van het wetsvoorstel. Daar kunnen de ambtenaren hem niet bij helpen. Om een beslissing te nemen
over tegenstrijdige belangen zal de minister een commissie benoemen, belast met het voorbereiden
van een wetsvoorstel. Als het onderwerp bijzonder belangrijk wordt gevonden, wordt ook wel een
staatscommissie gekozen; een dergelijke commissie wordt bij koninklijk besluit ingesteld.
Om reacties buiten het parlement uit te lokken komt het regelmatig voor dat een voorontwerp via
internet ter consultatie wordt aangeboden. Ook kan, om reacties in het parlement uit te lokken, een
nota met betrekking tot de voorgenomen wetgeving aan de Tweede Kamer worden gezonden.
Ministerraad
Wanneer het wetsvoorstel het departement verlaat, dus uit de fase van interne voorbereiding treedt,
wordt het bij de ministerraad ingediend. Dit gebeurt op grond van art. 4 lid 2 sub a.1 van het
Reglement van Orde voor de ministerraad. Het wordt aan alle ministers toegezonden, die naar
aanleiding van de, van hun ambtenaren, verkregen adviezen in de vergadering van de raad waar het
voorstel behandeld wordt, opmerkingen maken. Deze kunnen aanleiding zijn om wijzigingen in het
voorstel te maken.
Advies Raad van State
Als de ministerraad akkoord is, wordt het wetsvoorstel bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt door de Koning op voordracht van de betrokken minister,
of door de betrokken minister krachtens koninklijke machtiging. De afdeling moet op grond van art.
73 Gw jo. 17 Wet RvS over voorstellen van wet worden gehoord. De Afdeling brengt een advies uit
over voorstellen van wet. Hierbij toetst zij de beleidsmatige inhoud, de juridische kwaliteit en de
wetstechnische kwaliteit van het wetsvoorstel.
Indiening
Als het wetsvoorstel en de memorie van toelichting naar aanleiding van de adviezen is omgewerkt of
bijgewerkt, zendt de minister het aan de Koning met het verzoek het voorstel aan de Tweede Kamer
te zenden, wat de Koning doet met een ‘koninklijke boodschap’ (een door de Koning ondertekende
aanbiedingsbrief). Het advies van de Afdeling advies van de RvS wordt tegelijk met de indiening van
het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer overgelegd en op grond van art. 26 Wet RvS gepubliceerd in
de Staatscourant.
, Voorbereidend onderzoek door de Tweede Kamer
Hiermee treedt het wetsvoorstel (met koninklijke boodschap, memorie van toelichting en advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State) in de openbaarheid, want zodra het door de voorzitter
van de Tweede Kamer is ontvangen, wordt het openbaar gemaakt. De procedure die door de Tweede
Kamer gevolgd wordt, is geregeld in haar Reglement van Orde.
Behandeling in een commissie
Wetsvoorstellen worden door de voorzitter, eerste en tweede ondervoorzitter van de kamer in
handen van een vaste of algemene commissie gesteld (art. 90 RvO TK). Het kan ook dat de kamer op
voorstel van de commissie, voordat het onderzoek begint, besluit dat een debat over het
wetsvoorstel wordt gehouden. De commissie onderzoekt het wetsvoorstel en brengt een verslag uit
(art. 94 RvO TK). Dit verslag wordt aan de minister gezonden, aan de leden rondgebracht en
gepubliceerd. Na ontvangst van de nota van de minister naar aanleiding van het verslag kan de
commissie besluiten om een nader verslag uit te brengen, in iedere stand van het onderzoek kan de
commissie schriftelijk of mondeling met de regering overleggen (art. 27 RvO TK).
De stemmingen vinden plaats in de plenaire vergadering (art. 102 RvO TK). Kamerleden hebben
krachtens art. 84 Gw het recht van amendement, het recht om wijzingen in het voorstel voor te
stellen. Als een amendement door de gehele commissie gesteund wordt, is aanneming van het
amendement nagenoeg zeker.
Openbare behandeling: amendementen
Wijziging van het wetsvoorstel
Na het voorbereidend onderzoek is de openbare behandeling in de plenaire kamer, waarbij de leden
van de Tweede Kamer ingevolge art. 84 Gw amendementen kunnen voorstellen. (Dit kan ook al in
een eerder stadium, art. 96 RvO TK). Als de Tweede Kamer een amendement aanneemt, is het
wetsvoorstel gewijzigd. De minister kan zich bij de behandeling bij laten staan door, door hem
aangewezen, personen (art. 69 lid 3 Gw).
Als de minister bezwaar heeft tegen een voorgesteld amendement kan hij verschillende wegen
kiezen. Hij kan het laten bij ontraden en, bij aanneming van het amendement, berusten in de
aangebrachte wijzingen. Daarnaast kan hij het volgende doen:
Onaanvaardbaar amendement
De minister kan verklaren dat het amendement voor hem onaanvaardbaar is. Als er geen politieke
consequenties mee zijn gemoeid, dan kan het betekenen dat de regering, bij aanneming van het
amendement, het wetsvoorstel zal intrekken. Het kan ook betekenen dat hij bij aanneming zijn
ontslag zal indienen. Als het amendement onaanvaardbaar is voor het gehele kabinet of voor een
aantal ministers, kan een totale of gedeeltelijke kabinetscrisis worden uitgelokt.
Intrekking van het wetsvoorstel
Wanneer een minister na de aanvaarding van amendement en wetsvoorstel tot de conclusie komt,
dat hij de geamendeerde wet niet met zijn verantwoordelijkheid kan dekken, kan de regering altijd
nog het wetsvoorstel intrekken. Art. 86 Gw stelt aan de bevoegdheid tot intrekken geen enkele
voorwaarde, behalve dat het voorstel nog niet door de Staten-Generaal is aangenomen.
