Samenvatting Openbaar Bestuur
1. De wereld van het openbaar bestuur
1.3 Inleiding: De praktijk van het besturen
Het openbaar bestuur is een ingewikkeld onderwerp van studie. Het gaat om partijen, beslissingen
en activiteiten die het lot van mensen ingrijpend beïnvloeden.
1.4 Wat is openbaar bestuur?
Er zijn verschillende definities van ‘openbaar bestuur’ in omloop. Bovens omschrijft het als volgt:
• Openbaar bestuur: Een geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij.
- Beperkte opvatting: de overheid
- Ruime opvatting: organisaties die publieke taak vervullen en sturing geven aan
maatschappij (ziekenhuizen, ANWB).
- Bestuur: richting geven, koers uitzetten
- Openbaar: de koers van de maatschappij wordt als geheel of van grote delen ervan
bepaald (reikwijdte).
De maatschappij heeft drie logica’s van sturing; de staat, het middenveld en de markt. Organisaties
kunnen schuiven van veld; liberalisering (van staat naar markt), nationalisering (van markt naar
staat).
- De staat: dienen van het algemeen belang.
- Het middenveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn.
- De markt: levert producten en diensten op commerciële grond.
• Overheidsorganisaties (de staat): bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren.
- Politieke leiding van de overheid: omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct
of indirect verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen
vertegenwoordigende organen. (Staten-Generaal, gemeenteraden, regering)
- Ambtenaren (ambtelijk apparaat): benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan
de politieke leiding. (Ministerie van Financiën)
- Overheid: politieke instituties plus het ambtelijk apparaat.
, - Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s): Niet rechtstreeks aan politieke gezagdragers
ondergeschikte publieke organisaties en functionarissen. (CBS, Havenbedrijf Rotterdam)
- Publieke sector: alle organisaties met een privaatrechtelijke grondslag (overheid plus
zelfstandige publieke organisaties).
• Maatschappelijk middenveld: een veld van qua rechtsvorm private organisaties tussen de
overheid en de bedrijven/individuele burgers in, maar toch betrokken bij openbaar bestuur.
- Private organisaties met (deels) publieke taken: ziekenhuizen en schoolbesturen.
- Private organisaties zonder winstoogmerk: een belang behartigen of een bepaald ideëel
doel nastreven, zoals ANWB, Greenpeace, Ajax, Rode Kruis.
• De markt
- Private sector: alle organisaties met een privaatrechtelijke grondslag (bedrijfsleven plus
middenveld).
- Bedrijfsleven: particuliere organisaties met winstoogmerk (Shell, Google).
Kernaanpak: Het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke organisaties is de
rechtstatelijke vorm. Publieke organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke
organisaties hebben deze niet.
• De mate van publiekheid: er zijn geen puur publieke of puur private organisaties volgens
Bozeman. De dimensionele aanpak maakt een onderscheid tussen drie verschillende
dimensies:
- Eigendom: rechtelijke grondslag, van wie is de organisatie?
- Bekostiging: wie bekostigt de organisatie?
- Controle: de mate waarin politieke controle plaatsvindt.
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Om ordening aan te brengen in de verscheidenheid en vervlechting van het openbaar bestuur
worden er een horizontale- en verticale dimensie van elkaar onderscheiden. De term multi-level
governance wordt gebruikt om beide dimensies te omvatten. Het betekent dat het besturen op
meerdere niveaus plaats vindt, zowel door de overheid als andere partijen (governance).
• Verticale dimensie: het openbaar bestuur kan op meerdere niveaus gestalte krijgen (wijk,
gemeente, regio, provincie, natiestaat…).
- Het huis van Thorbecke: een model naar de Grondwet van 1848 bestaande uit drie
hoofdlagen; gemeenten, provincies en het rijk. Door de groei van de EU ook een
multinationale bestuurslaag.
- Een gedecentraliseerde eenheidsstaat: de Nederlandse staatsvorm. De eenheidsstaat
staat voor een uniform bestuursstelsel met een duidelijk primaat (oppergezag) van de
landelijke overheid. Gedecentraliseerd betekent dat gemeenten en provincies hun eigen
stem en belangrijke bevoegdheden hebben.
- Door globalisering en decentralisatie is de nationale regering sterk afhankelijk van de
decentrale overheden.
• Horizontale dimensie: de overheid heeft voor veel domeinen weliswaar een formeel
mandaat, maar voor sturing is de inzet van veel verschillende maatschappelijke partijen en
verbanden nodig.
, 1.6 Openbaar bestuur als good governance
Het beoordelingskader voor een goed bestuur wordt getypeerd op basis van vier dimensies.
1) Democratie: Responsief bestuur
- Het beleid moet passen bij de voorkeuren van de burgers, een democratisch bestuur.
- Bestuurlijke besluitvormingsprocessen moeten transparant en toegankelijk zijn voor
burgers.
2) Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht
- De overheid handelt op wettelijke grondslag
- De macht van de overheid moet ingeperkt en gecontroleerd zijn vanwege monopolies
zoals belasting heffen en wetten uitvaardigen. De wet is niet het instrument van de
overheid maar biedt de burger bescherming.
- De invloed van rechtsregels en rechterlijke instanties op het openbaar bestuur zijn groter
geworden.
o De rechtsbescherming tegen de overheid is sterk uitgebreid.
o De juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur worden
gesteld zijn hoger geworden.
• De Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt strikte kaders op waarbinnen de overheid zich
moet bewegen.
o Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken. Juridisering:
een toename van formele regels en van formele vormen van conflictbeslechting
in het domein van openbaar bestuur.
3) Doeltreffendheid en doelmatigheid: Presterend bestuur
- Effectiviteit (doeltreffend): de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid worden
gehaald.
- Efficiency (doelmatig): met zo in mogelijk middelen de doelen bereiken.
4) Integriteit: Onkreukbaar bestuur
Politici, bestuurders en ambtenaren behoren integer te zijn. Niet voor eigen gewin
gebruikmaken van hun machtspositie, niet afwijken van algemeen geldende ethische normen
en niet omkoopbaar zijn (belangenverstrengeling).
• Spanningsvelden
- Doelmatigheid versus rechtmatigheid: het in acht nemen van het rechtmatigheidsbeginsel
gaat ten koste van doelmatigheid.
- Democratie versus rechtmatigheid: informanten worden ingezet tegen de groei van
criminaliteit, het zijn echter misdadigers dus botst met een aantal beginselen van het
strafrecht.
- Integriteit versus democratie: het dienst verlenen en een controlerende taak staan soms op
gespannen voet.
1.7 Een veranderend openbaar bestuur
• Regenten, nachtwakers en verzorgers (1648-1930)
- Regenten in de Republiek
- Nachtwakers in de eenheidsstaat
- Professionals in de verzorgingsstaat
- Nachtwakerstaat: een staat waarin de overheid een minimum aan taken heeft. De enige
twee taken voor de overheid zijn in principe het garanderen van de veiligheid van de
inwoners en het handhaven van de rechtsorder.
1. De wereld van het openbaar bestuur
1.3 Inleiding: De praktijk van het besturen
Het openbaar bestuur is een ingewikkeld onderwerp van studie. Het gaat om partijen, beslissingen
en activiteiten die het lot van mensen ingrijpend beïnvloeden.
1.4 Wat is openbaar bestuur?
Er zijn verschillende definities van ‘openbaar bestuur’ in omloop. Bovens omschrijft het als volgt:
• Openbaar bestuur: Een geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij.
- Beperkte opvatting: de overheid
- Ruime opvatting: organisaties die publieke taak vervullen en sturing geven aan
maatschappij (ziekenhuizen, ANWB).
- Bestuur: richting geven, koers uitzetten
- Openbaar: de koers van de maatschappij wordt als geheel of van grote delen ervan
bepaald (reikwijdte).
De maatschappij heeft drie logica’s van sturing; de staat, het middenveld en de markt. Organisaties
kunnen schuiven van veld; liberalisering (van staat naar markt), nationalisering (van markt naar
staat).
- De staat: dienen van het algemeen belang.
- Het middenveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn.
- De markt: levert producten en diensten op commerciële grond.
• Overheidsorganisaties (de staat): bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren.
- Politieke leiding van de overheid: omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct
of indirect verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen
vertegenwoordigende organen. (Staten-Generaal, gemeenteraden, regering)
- Ambtenaren (ambtelijk apparaat): benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan
de politieke leiding. (Ministerie van Financiën)
- Overheid: politieke instituties plus het ambtelijk apparaat.
, - Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s): Niet rechtstreeks aan politieke gezagdragers
ondergeschikte publieke organisaties en functionarissen. (CBS, Havenbedrijf Rotterdam)
- Publieke sector: alle organisaties met een privaatrechtelijke grondslag (overheid plus
zelfstandige publieke organisaties).
• Maatschappelijk middenveld: een veld van qua rechtsvorm private organisaties tussen de
overheid en de bedrijven/individuele burgers in, maar toch betrokken bij openbaar bestuur.
- Private organisaties met (deels) publieke taken: ziekenhuizen en schoolbesturen.
- Private organisaties zonder winstoogmerk: een belang behartigen of een bepaald ideëel
doel nastreven, zoals ANWB, Greenpeace, Ajax, Rode Kruis.
• De markt
- Private sector: alle organisaties met een privaatrechtelijke grondslag (bedrijfsleven plus
middenveld).
- Bedrijfsleven: particuliere organisaties met winstoogmerk (Shell, Google).
Kernaanpak: Het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke organisaties is de
rechtstatelijke vorm. Publieke organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke
organisaties hebben deze niet.
• De mate van publiekheid: er zijn geen puur publieke of puur private organisaties volgens
Bozeman. De dimensionele aanpak maakt een onderscheid tussen drie verschillende
dimensies:
- Eigendom: rechtelijke grondslag, van wie is de organisatie?
- Bekostiging: wie bekostigt de organisatie?
- Controle: de mate waarin politieke controle plaatsvindt.
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Om ordening aan te brengen in de verscheidenheid en vervlechting van het openbaar bestuur
worden er een horizontale- en verticale dimensie van elkaar onderscheiden. De term multi-level
governance wordt gebruikt om beide dimensies te omvatten. Het betekent dat het besturen op
meerdere niveaus plaats vindt, zowel door de overheid als andere partijen (governance).
• Verticale dimensie: het openbaar bestuur kan op meerdere niveaus gestalte krijgen (wijk,
gemeente, regio, provincie, natiestaat…).
- Het huis van Thorbecke: een model naar de Grondwet van 1848 bestaande uit drie
hoofdlagen; gemeenten, provincies en het rijk. Door de groei van de EU ook een
multinationale bestuurslaag.
- Een gedecentraliseerde eenheidsstaat: de Nederlandse staatsvorm. De eenheidsstaat
staat voor een uniform bestuursstelsel met een duidelijk primaat (oppergezag) van de
landelijke overheid. Gedecentraliseerd betekent dat gemeenten en provincies hun eigen
stem en belangrijke bevoegdheden hebben.
- Door globalisering en decentralisatie is de nationale regering sterk afhankelijk van de
decentrale overheden.
• Horizontale dimensie: de overheid heeft voor veel domeinen weliswaar een formeel
mandaat, maar voor sturing is de inzet van veel verschillende maatschappelijke partijen en
verbanden nodig.
, 1.6 Openbaar bestuur als good governance
Het beoordelingskader voor een goed bestuur wordt getypeerd op basis van vier dimensies.
1) Democratie: Responsief bestuur
- Het beleid moet passen bij de voorkeuren van de burgers, een democratisch bestuur.
- Bestuurlijke besluitvormingsprocessen moeten transparant en toegankelijk zijn voor
burgers.
2) Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht
- De overheid handelt op wettelijke grondslag
- De macht van de overheid moet ingeperkt en gecontroleerd zijn vanwege monopolies
zoals belasting heffen en wetten uitvaardigen. De wet is niet het instrument van de
overheid maar biedt de burger bescherming.
- De invloed van rechtsregels en rechterlijke instanties op het openbaar bestuur zijn groter
geworden.
o De rechtsbescherming tegen de overheid is sterk uitgebreid.
o De juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur worden
gesteld zijn hoger geworden.
• De Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt strikte kaders op waarbinnen de overheid zich
moet bewegen.
o Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken. Juridisering:
een toename van formele regels en van formele vormen van conflictbeslechting
in het domein van openbaar bestuur.
3) Doeltreffendheid en doelmatigheid: Presterend bestuur
- Effectiviteit (doeltreffend): de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid worden
gehaald.
- Efficiency (doelmatig): met zo in mogelijk middelen de doelen bereiken.
4) Integriteit: Onkreukbaar bestuur
Politici, bestuurders en ambtenaren behoren integer te zijn. Niet voor eigen gewin
gebruikmaken van hun machtspositie, niet afwijken van algemeen geldende ethische normen
en niet omkoopbaar zijn (belangenverstrengeling).
• Spanningsvelden
- Doelmatigheid versus rechtmatigheid: het in acht nemen van het rechtmatigheidsbeginsel
gaat ten koste van doelmatigheid.
- Democratie versus rechtmatigheid: informanten worden ingezet tegen de groei van
criminaliteit, het zijn echter misdadigers dus botst met een aantal beginselen van het
strafrecht.
- Integriteit versus democratie: het dienst verlenen en een controlerende taak staan soms op
gespannen voet.
1.7 Een veranderend openbaar bestuur
• Regenten, nachtwakers en verzorgers (1648-1930)
- Regenten in de Republiek
- Nachtwakers in de eenheidsstaat
- Professionals in de verzorgingsstaat
- Nachtwakerstaat: een staat waarin de overheid een minimum aan taken heeft. De enige
twee taken voor de overheid zijn in principe het garanderen van de veiligheid van de
inwoners en het handhaven van de rechtsorder.
