Samenvatting: New Public Governance
College 1 Inleiding sturingsparadigma’s
Osborne et al
Koppenjan
College 2 Tussen organisaties:
Provan en Milward Interorganisationele samenwerking
College 3 Governance en verantwoording
Van Montfort en Boers
NSOB
Van Duivenboden et al
College 4 Binnen organisaties:
Wilensky Professionals
Brandsen en Honingh
College 5 Gastcollege Heika van Es
ROB
College 6 Tussen overheid en burgers:
Quick en Bryson Burgerparticipatie
Ostrom
College 7 Technologie en behaviouralisme
Lember
Spencer
WRR
John et al
College 8 Sectoren: onderwijs
Onderwijsraad
Werfhorst
College 9 Sectoren: wonen
Hochstenbach en Verloo
,Osborne et al
College 1
New Theory for Public Service Management
De auteurs van dit artikel beweren dat de huidige theorie rondom publieke dienstverlening niet
geschikt meer zijn. Dit vanwege de volgende twee redenen:
De theorie richt zich op interorganisatorische processen. De nieuwe context is complexer en
vergt andere benaderingen rondom publieke dienstverlening. Het is niet meer mogelijk om je
alleen maar te concentreren op de administratieve processen of intra organisatorisch beheer. De
focus moet worden verlegd naar een breder paradigma wat de nadruk legt op zowel de
organisatorische kant van de dienstverlening als de effectiviteit van de dienstverlening, ookwel
New Public Governance.
De theorie is afgeleid van de productiesector in plaats van de openbare dienstverlening. Hierdoor
werd de openbare dienstverlening gezien als een voorgefabriceerd product (een pak melk of een
appel) in plaats van een openbare dienst (gezondheidszorg en onderwijs).
De hedendaagse theorie rondom publieke dienstverlening valt voor een groot deel binnen het New
Public Management. Deze theorie is ontstaan vanuit drie kritiekpunten op de traditionele oogpunten
van bestuurskunde. De kritiekpunten waren:
Het vaststellen van politieke bestuurskunde als dichotomie in de praktijk
Ambtenaren bevredigden hun eigen behoeften in plaats van die van de burgers
Het openbaar bestuur werd als inefficiënt en ineffectief gezien om openbare middelen toe te
wijzen.
De New Public Managementbeweging pleitte voor een meer management- en marktgeoriënteerd
kader rondom de publieke dienstverlening. Hood formuleerde uiteindelijk het klassieke New Public
Management in 1991 in zijn artikel. Belangrijke elementen waren volgens hem: een bewust
bestuurlijke benadering van de levering van openbare dienstverlening waarbij er gestuurd werd op
outputcontrole, de groei van het gebruik door markt- en concurrentiewerking. Burgers werden vanaf
nu gezien als klanten van de openbare dienstverlening.
De publieke dienstverlening heeft drie onderscheidende kenmerken. Een publieke dienst kan bijna
nooit voldoen aan alle drie de kenmerken. Om te volstaan als publieke dienst, moet het ten minste
aan een kenmerk voldoen.
(1) Proces: ondanks dat een product altijd concreet is en een service ongrijpbaar is. De publieke
dienstverlening wordt beoordeeld op het proces en niet alleen op het resultaat. Voorbeeld: iemand
kan beter worden in het ziekenhuis, maar is dat op een efficiënte en effectieve manier gebeurt?
(2) Andere productielogica: bij producten vinden productie, verkoop en consumptie afzonderlijk van
elkaar plaats. Bij publieke dienstverlening vinden productie en consumptie tegelijkertijd plaats. Er is
dan ook een andere bedrijfslogica nodig. Voorbeeld: de productie en het gebruik van een
sportevenement vinden op hetzelfde moment plaats.
(3) Rol van de gebruiker: deze is kwalitatief verschillend voor producten en dienstverlening. Bij
producten zijn gebruikers de kopers en later de consument. Bij dienstverlening is de gebruiker ook
een coproducent.
Service dominante inzichten zijn afwezig in de literatuur rondom publieke dienstverlening. Zowel de
theorie als de praktijk rondom het openbaar bestuur zou worden verbeterd door een dominante
benadering van de publieke dienstverlening. Hiervoor zijn vier potentiele bijdragen.
(1) Strategische oriëntatie: effectieve organisaties maken beslissingen rondom doelbehaling op
zowel korte- als lange termijn. Dit wordt ook wel gezien als een holistisch (alomvattend)
organisatieconcept voor dienstverlenende organisaties.
,(2) Marketing openbare diensten: publieke dienstverlening moet verschillende aspecten omvatten
zoals strategische positionering, communicatie met gebruikers van de dienstverlening en de
evaluatie van de kwaliteit en effectiviteit. Door middel van ‘sociale marketing’ kan een
gedragsverandering van burgers worden gestimuleerd. Door ‘dienstende marketing’ wordt er een
inzicht gegeven in hoe diensten te rantsoeneren zijn tijdens economische schaarste of wanneer de
vraag groter is dan het aanbod. Marktbenadering is essentieel om zowel de strategische intentie in
een belofte te veranderen, als de verwachting van de gebruiker vorm te geven. Het vormt een
raamwerk van vertrouwen in de publieke dienstverlening.
(3) Coproductie: dit is de manier waarop gebruikersbetrokkenheid wordt ingezet in het proces
binnen publieke dienstverlening. Coproductie kan alleen plaatsvinden in opdracht van en
gecontroleerd door serviceprofessionals. Deze manier van werken is niet meer weg te denken, de
kennis en de ervaring van de gebruiker van de dienstverlening staat dominant centraal in de huidige
benadering van de openbare dienstverlening.
(4) Operationeel beheer: dit gaat over hoe publieke organisaties de levering van hun goederen en
diensten ontwerpen, plannen, controleren, beheren en verbeteren. Zonder deze dominante aanpak
zal het leiden tot een efficiëntere maar niet tot een effectievere manier van het aanbieden van
openbare diensten.
Een fatale fout binnen het New Public Management is dat theorieën zijn afgeleid uit de
productiesector en niet de dienstverleningssector. Dit is zichtbaar in de tekortkoming in de
empirische en theoretische inzichten rondom de publieke dienstverlening. Het artikel pleit daarom
voor een andere benadering: een dominante servicemanagementtheorie.
, Koppenjan
College 1
Het verknipt bestuur
Hoofdstuk 1: Inleiding verknipte dienstverlening
In 2011 werd door een groep regionale spoorvervoerders (Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland
ook wel FMN) het Nieuwe Spoorplan aangeboden aan de Minister van Infrastructuur en Milieu. Op
dit moment had de Minister twee keuzes: of het Nederlandse treinsporennet in de handen van de
Nederlandse Spoorwegen laten, of kleine lokale aanbieders ook een kans gunnen door het
treinsporennet openbaar te maken waarbij het alleenrecht van de Nederlandse Spoorwegen zou
komen te vervallen. Het opknippen van een (semi)publieke dienstverlening levert vaak problemen
op, zo ook in het geval van het opknippen van het Nederlandse treinsporennet.
De publieke dienstverlening kijkt vaak met een schuin oog naar management- en organisatievormen
uit de private sector. Bijvoorbeeld rondom de hoogten van salarissen van bestuurders, de
stopwatchcultuur waardoor verpleegkundigen minder tijd hebben voor de cliënt en aanbesteding in
de thuiszorg. Het openbaar bestuur, en met name politici en bestuurders, zijn in de afgelopen jaren
doodgegooid met de termen efficiëntie, prestatiemeting en marktwerking. Dit zijn termen die in het
New Public Management tijdperk meermaals worden genoemd. In dit paradigma wordt de overheid
bestuurd als een privaat bedrijf. Er wordt gedacht dat het inefficiënt werken van
overheidsorganisaties kan worden opgelost door middel van het opknippen van de publieke
dienstverlening (door privatisering).
Het is een irreële gedachte dat er een bureaucratie bestaat waarin neutrale, rationele ambtenaren
zich in dienst stellen van de overheid om een representatie te zijn voor de democratie en werken
vanuit een public service motivation. Dit komt omdat we in een complexe, pluriforme en meer
individualiserende maatschappij leven die niet vanuit een centraal punt gestuurd kan worden.
Hierdoor wordt het algemeen belang voorbijgeschoten. Er wordt gekeken naar organisatorische
factoren (is er nog budget?) in plaats van democratische factoren (wat wil de burger en heeft de
burger nodig?).
Hoofdstuk 2: Wat is goede publieke dienstverlening?
Publieke dienstverlening is het leveren van diensten aan burgers in het kader van het publiek belang.
Het gaat hierbij voornamelijk om goederen die de markt niet kan produceren en waarvan de burgers
vinden dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft om deze te leveren. Er zijn verschillen tussen
publieke en private goederen.
Als eerste geldt bij publieke goederen dat het enkelvoudige doelstellingen (openbaar vervoer)
zijn. Echter zijn deze vaak tegenstrijdig (openbaar vervoer en overstappen).
Als tweede worden publieke goederen gezien als ‘zachte publieke waarden’. Door aspecten als
efficiëntie, effectiviteit en doelmatigheid wordt het zachte vaak voorbij gegaan. Bij private
goederen is er geen zachte kant, het gaat hard gezien om geld verdienen.
Als derde wordt er bij publieke goederen ook gekeken naar het proces, ookwel de input. Bij de
private goederen wordt er gekeken naar het eindproduct: hoeveel geld is er verdiend?
Als vierde is het bij publieke goederen lastig om prestatie indicatoren vast te stellen, dit komt
door de meervoudige kwaliteitseis.
Als vijfde is het in de publieke sector moeilijk om in te spelen op vraag en aanbod. Hierdoor is er
vaker sprake van onder- en overconsumptie. Voorbeeld: een ziekenhuis staat er, en wordt niet
afgeschaald bij een lagere vraag. Bij de productie van computers wordt de productie wel
afgeschaald bij lagere verkoopcijfers.
Als zesde zijn publieke diensten zelden een op zichzelf staand goed. In de dienstverlening moeten
verschillende organisaties samenwerken om tot doelrealisatie te komen. Dit is lastig omdat elke
College 1 Inleiding sturingsparadigma’s
Osborne et al
Koppenjan
College 2 Tussen organisaties:
Provan en Milward Interorganisationele samenwerking
College 3 Governance en verantwoording
Van Montfort en Boers
NSOB
Van Duivenboden et al
College 4 Binnen organisaties:
Wilensky Professionals
Brandsen en Honingh
College 5 Gastcollege Heika van Es
ROB
College 6 Tussen overheid en burgers:
Quick en Bryson Burgerparticipatie
Ostrom
College 7 Technologie en behaviouralisme
Lember
Spencer
WRR
John et al
College 8 Sectoren: onderwijs
Onderwijsraad
Werfhorst
College 9 Sectoren: wonen
Hochstenbach en Verloo
,Osborne et al
College 1
New Theory for Public Service Management
De auteurs van dit artikel beweren dat de huidige theorie rondom publieke dienstverlening niet
geschikt meer zijn. Dit vanwege de volgende twee redenen:
De theorie richt zich op interorganisatorische processen. De nieuwe context is complexer en
vergt andere benaderingen rondom publieke dienstverlening. Het is niet meer mogelijk om je
alleen maar te concentreren op de administratieve processen of intra organisatorisch beheer. De
focus moet worden verlegd naar een breder paradigma wat de nadruk legt op zowel de
organisatorische kant van de dienstverlening als de effectiviteit van de dienstverlening, ookwel
New Public Governance.
De theorie is afgeleid van de productiesector in plaats van de openbare dienstverlening. Hierdoor
werd de openbare dienstverlening gezien als een voorgefabriceerd product (een pak melk of een
appel) in plaats van een openbare dienst (gezondheidszorg en onderwijs).
De hedendaagse theorie rondom publieke dienstverlening valt voor een groot deel binnen het New
Public Management. Deze theorie is ontstaan vanuit drie kritiekpunten op de traditionele oogpunten
van bestuurskunde. De kritiekpunten waren:
Het vaststellen van politieke bestuurskunde als dichotomie in de praktijk
Ambtenaren bevredigden hun eigen behoeften in plaats van die van de burgers
Het openbaar bestuur werd als inefficiënt en ineffectief gezien om openbare middelen toe te
wijzen.
De New Public Managementbeweging pleitte voor een meer management- en marktgeoriënteerd
kader rondom de publieke dienstverlening. Hood formuleerde uiteindelijk het klassieke New Public
Management in 1991 in zijn artikel. Belangrijke elementen waren volgens hem: een bewust
bestuurlijke benadering van de levering van openbare dienstverlening waarbij er gestuurd werd op
outputcontrole, de groei van het gebruik door markt- en concurrentiewerking. Burgers werden vanaf
nu gezien als klanten van de openbare dienstverlening.
De publieke dienstverlening heeft drie onderscheidende kenmerken. Een publieke dienst kan bijna
nooit voldoen aan alle drie de kenmerken. Om te volstaan als publieke dienst, moet het ten minste
aan een kenmerk voldoen.
(1) Proces: ondanks dat een product altijd concreet is en een service ongrijpbaar is. De publieke
dienstverlening wordt beoordeeld op het proces en niet alleen op het resultaat. Voorbeeld: iemand
kan beter worden in het ziekenhuis, maar is dat op een efficiënte en effectieve manier gebeurt?
(2) Andere productielogica: bij producten vinden productie, verkoop en consumptie afzonderlijk van
elkaar plaats. Bij publieke dienstverlening vinden productie en consumptie tegelijkertijd plaats. Er is
dan ook een andere bedrijfslogica nodig. Voorbeeld: de productie en het gebruik van een
sportevenement vinden op hetzelfde moment plaats.
(3) Rol van de gebruiker: deze is kwalitatief verschillend voor producten en dienstverlening. Bij
producten zijn gebruikers de kopers en later de consument. Bij dienstverlening is de gebruiker ook
een coproducent.
Service dominante inzichten zijn afwezig in de literatuur rondom publieke dienstverlening. Zowel de
theorie als de praktijk rondom het openbaar bestuur zou worden verbeterd door een dominante
benadering van de publieke dienstverlening. Hiervoor zijn vier potentiele bijdragen.
(1) Strategische oriëntatie: effectieve organisaties maken beslissingen rondom doelbehaling op
zowel korte- als lange termijn. Dit wordt ook wel gezien als een holistisch (alomvattend)
organisatieconcept voor dienstverlenende organisaties.
,(2) Marketing openbare diensten: publieke dienstverlening moet verschillende aspecten omvatten
zoals strategische positionering, communicatie met gebruikers van de dienstverlening en de
evaluatie van de kwaliteit en effectiviteit. Door middel van ‘sociale marketing’ kan een
gedragsverandering van burgers worden gestimuleerd. Door ‘dienstende marketing’ wordt er een
inzicht gegeven in hoe diensten te rantsoeneren zijn tijdens economische schaarste of wanneer de
vraag groter is dan het aanbod. Marktbenadering is essentieel om zowel de strategische intentie in
een belofte te veranderen, als de verwachting van de gebruiker vorm te geven. Het vormt een
raamwerk van vertrouwen in de publieke dienstverlening.
(3) Coproductie: dit is de manier waarop gebruikersbetrokkenheid wordt ingezet in het proces
binnen publieke dienstverlening. Coproductie kan alleen plaatsvinden in opdracht van en
gecontroleerd door serviceprofessionals. Deze manier van werken is niet meer weg te denken, de
kennis en de ervaring van de gebruiker van de dienstverlening staat dominant centraal in de huidige
benadering van de openbare dienstverlening.
(4) Operationeel beheer: dit gaat over hoe publieke organisaties de levering van hun goederen en
diensten ontwerpen, plannen, controleren, beheren en verbeteren. Zonder deze dominante aanpak
zal het leiden tot een efficiëntere maar niet tot een effectievere manier van het aanbieden van
openbare diensten.
Een fatale fout binnen het New Public Management is dat theorieën zijn afgeleid uit de
productiesector en niet de dienstverleningssector. Dit is zichtbaar in de tekortkoming in de
empirische en theoretische inzichten rondom de publieke dienstverlening. Het artikel pleit daarom
voor een andere benadering: een dominante servicemanagementtheorie.
, Koppenjan
College 1
Het verknipt bestuur
Hoofdstuk 1: Inleiding verknipte dienstverlening
In 2011 werd door een groep regionale spoorvervoerders (Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland
ook wel FMN) het Nieuwe Spoorplan aangeboden aan de Minister van Infrastructuur en Milieu. Op
dit moment had de Minister twee keuzes: of het Nederlandse treinsporennet in de handen van de
Nederlandse Spoorwegen laten, of kleine lokale aanbieders ook een kans gunnen door het
treinsporennet openbaar te maken waarbij het alleenrecht van de Nederlandse Spoorwegen zou
komen te vervallen. Het opknippen van een (semi)publieke dienstverlening levert vaak problemen
op, zo ook in het geval van het opknippen van het Nederlandse treinsporennet.
De publieke dienstverlening kijkt vaak met een schuin oog naar management- en organisatievormen
uit de private sector. Bijvoorbeeld rondom de hoogten van salarissen van bestuurders, de
stopwatchcultuur waardoor verpleegkundigen minder tijd hebben voor de cliënt en aanbesteding in
de thuiszorg. Het openbaar bestuur, en met name politici en bestuurders, zijn in de afgelopen jaren
doodgegooid met de termen efficiëntie, prestatiemeting en marktwerking. Dit zijn termen die in het
New Public Management tijdperk meermaals worden genoemd. In dit paradigma wordt de overheid
bestuurd als een privaat bedrijf. Er wordt gedacht dat het inefficiënt werken van
overheidsorganisaties kan worden opgelost door middel van het opknippen van de publieke
dienstverlening (door privatisering).
Het is een irreële gedachte dat er een bureaucratie bestaat waarin neutrale, rationele ambtenaren
zich in dienst stellen van de overheid om een representatie te zijn voor de democratie en werken
vanuit een public service motivation. Dit komt omdat we in een complexe, pluriforme en meer
individualiserende maatschappij leven die niet vanuit een centraal punt gestuurd kan worden.
Hierdoor wordt het algemeen belang voorbijgeschoten. Er wordt gekeken naar organisatorische
factoren (is er nog budget?) in plaats van democratische factoren (wat wil de burger en heeft de
burger nodig?).
Hoofdstuk 2: Wat is goede publieke dienstverlening?
Publieke dienstverlening is het leveren van diensten aan burgers in het kader van het publiek belang.
Het gaat hierbij voornamelijk om goederen die de markt niet kan produceren en waarvan de burgers
vinden dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft om deze te leveren. Er zijn verschillen tussen
publieke en private goederen.
Als eerste geldt bij publieke goederen dat het enkelvoudige doelstellingen (openbaar vervoer)
zijn. Echter zijn deze vaak tegenstrijdig (openbaar vervoer en overstappen).
Als tweede worden publieke goederen gezien als ‘zachte publieke waarden’. Door aspecten als
efficiëntie, effectiviteit en doelmatigheid wordt het zachte vaak voorbij gegaan. Bij private
goederen is er geen zachte kant, het gaat hard gezien om geld verdienen.
Als derde wordt er bij publieke goederen ook gekeken naar het proces, ookwel de input. Bij de
private goederen wordt er gekeken naar het eindproduct: hoeveel geld is er verdiend?
Als vierde is het bij publieke goederen lastig om prestatie indicatoren vast te stellen, dit komt
door de meervoudige kwaliteitseis.
Als vijfde is het in de publieke sector moeilijk om in te spelen op vraag en aanbod. Hierdoor is er
vaker sprake van onder- en overconsumptie. Voorbeeld: een ziekenhuis staat er, en wordt niet
afgeschaald bij een lagere vraag. Bij de productie van computers wordt de productie wel
afgeschaald bij lagere verkoopcijfers.
Als zesde zijn publieke diensten zelden een op zichzelf staand goed. In de dienstverlening moeten
verschillende organisaties samenwerken om tot doelrealisatie te komen. Dit is lastig omdat elke
