BESTUURSRECHT
DEEL 1: PUBLIEKRECHT IN PERSPECTIEF
Hoofdstuk 1: basisbegrippen en centrale thema’s van het publiekrecht
1. Begrip en evolutie van het bestuur
- Montesquieu, De L’esprit des Lois (1748)
“C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser
(…). Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, if faut que, par la disposition des
choses, le pouvoir arrête le pouvoir.”
• Trias politica (scheiding der machten): machtsmisbruik tegengaan door evenwicht
van checks&balances
• Staatsmachten controleren elkaar
-Het goede bewind
• Fresco met nadruk op wereldse deugden
• Vrouwe Justitia
• Raad
• Het Goede Bestuur
=> Concordia verbindt machten met draad
-Wat zijn de fundamentele deugden voor een goed bestuur
• Vredelievendheid
• Kijkt vooruit
• Zorgvuldigheid
• Grootmoedigheid (redelijk zijn)
• Gematigd zijn
• Rechtvaardigheid
• Gelijkheid
-Bestuur
= organen en instellingen van uitvoerende macht (taak van tenuitvoerlegging)
• Ook:
o lokale besturen (gemeenten, provincies) vallen onder bestuursbegrip
o bepaalde bestuurlijke handelingen hebben materieel wetgevende inhoud
§ Wetgeving in materiële zin: regels die gelden voor onbepaald aantal
situaties en onbepaald aantal personen
Bv. coronamaatregelen (afstand, avondklok, …)
<-> Wetgeving in formele zin: uitgevaardigd door wetgevende macht
o bestuurlijke rechtscolleges (uitvoerende macht): rechtsprekende functie,
maar geen besturen
§ bv. Raad van State
1
,-Bureaucratiemodel van Max Weber (19de-20ste eeuw)
= Hoe moet bestuur eruit zien in moderne samenleving?
• primaat van de politiek
• administratie voert instructies uit als willoze machine
• onderworpen aan formele regels en procedures
o Burgers gelijk behandelen en willekeur vermijden
• gekenmerkt door een depersonalisering van onderlinge verhoudingen
• strikte hiërarchie
o zoals in het leger (cfr. Brussel): ministers, administrateur, administrateur-
generaal, …
• Maar: gewijzigde perceptie van bureaucratie: log, duur, niet flexibel,
gebruiksonvriendelijk, …
-Ronald Reagan, 20 januari 1981
• “Government is not the solution of the problem; government is the problem”
o Overheid moet zo klein mogelijk zijn
o Belangrijke rollen voor private instellingen met expertise
-Overheidsapparaat is steeds verder uitgebouwd (uiteenlopende aangelegenheden)
-Opkomst van nieuwe organisatievormen en werkmethodes:
• modernisering naar beeld van private ondernemerschap
• beroep op gespecialiseerde diensten en instellingen met zekere autonomie:
verzelfstandiging
o bv. overheidsondernemingen en intercommunales
• kerntakendebat
o welke taken moet overheid zelf uitvoeren en welke sectoren privatiseren?
o Bv. EU: vrijmaken energiemarkt
o Bv. ENG: treinen zijn privé
<-> BE: nmbs (federale instelling)
• privatisering van overheidstaken
o Overheidsbedrijf komt in private handen (OH minder of geen aandelen)
DUS: rol overheid evolueert
• Federale staat -> regulerende overheid
o Meer regelgeving door overheid voor private sectoren, want overheid heeft
zijn rol teveel losgelaten (fundamentele waarborgen behouden)
o Cfr. bankencrisis
2. Besturen in de gelaagde rechtsorde: decentralisatie en federalisme
-Recht kan niet tot één bestuurslaag worden herleid:
• Vroeger: bestuur op 1 niveau, weinig invloed van supranationaal niveau
• Nu: veel complexer
o burger maakt deel uit van verschillende overheidsverbanden, van lokaal tot
internationaal niveau
o verhoudingen tussen verschillende bestuursniveaus met eigen
bevoegdheden en administratie
2
,-Technieken van verticale machtenscheiding:
• decentralisatie: centrale overheid kent bepaalde taken toe aan ondergeschikte
(lokale) besturen
o Onder toezicht
o Kunnen geen regels uitvaardigen met kracht van wet
• federalisme: spreiding van bevoegdheden tussen verschillende autonome
rechtsordes
o Geen toezicht
o Kunnen regels uitvaardigen met kracht van wet
o D.i. een voorbeeld van verzelfstandiging
-Gecentraliseerde eenheidsstaat (bestaat niet meer in democratie)
• soevereiniteit onverdeeld bij centrale overheid
• interne en externe deconcentratie : geen rechtspersoonlijkheid en hiërarchisch
toezicht
o Bv. fiscaal controleur van de provinciale belastingsdienst kan bepaalde
beslissingen nemen en opdrachten uitvoeren in naam van de belastingen in
Brussel
• bv. Romeinse Rijk
<-> Meeste staten kennen decentralisatie: ondergeschikte besturen zijn geen deel van
centrale overheid
o eigen rechtspersoonlijkheid
o minder verregaande vorm van toezicht: bestuurlijk toezicht (i.p.v.
hiërarchisch)
o niet volledig autonoom bij uitoefening van bevoegdheden
o bv. lokale besturen (gemeenten en provincies)
-Territoriale decentralisatie
• algemeen omschreven bevoegdheden in GW
• aan publiekrechtelijke lichamen
o politieke vertegenwoordiging (verkiezingen)
o bv. gemeenten en provincies
-Functionele decentralisatie
• specifiek omschreven bevoegdheden in een welbepaald domein
• aan instelling met organieke autonomie
o geen politieke vertegenwoordiging
o bv. Museum M in Leuven, nmbs
-Decentralisatie en federalisme zijn complementaire staatsvormen in België
<-> decentralisatie + eenheidsstaat: FR, NL (geen federale staat, wel lokale besturen)
-Dubbele betekenis centralisatie en centrale overheid:
• gezagsstructuur binnen staat, met concentratie van bevoegdheden bij één of meer
centrale organen
• organisatiebeginsel binnen één bestuurslaag van gedecentraliseerde staat
o bv. gemeentehuis als centrale administratie van de gemeente
-Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
• Lokaal, regionaal, deelstatelijk, federaal
• Overheid richt besturen op om taken over te dragen
o Performante beslissingen nemen
o Meer autonomie
3
, 3. Verhouding tussen regering en administratie
-Veelbeschreven spanningsveld in politieke wetenschap:
• politisering ambtenarij: grote gespecialiseerde equipes drukken stempel op beleid
o politiek afhankelijk van administratie (beleid uittekenen, aanvaarden, …)
• politieke verantwoordelijkheid rust bij minister/ regering
o motie van wantrouwen: als iets misgaat bij administratie is minister
verantwoordelijk
o ontslag van minister
• bv. ontsnapping Dutroux: ontslag minister Declerq van justitie
• bv. dioxinecrisis
-Technieken om controle op administratie te behouden:
• Spoils system in VS (19de eeuw)
o Nieuwe president kon ambtenarij opnieuw benoemen (minstens de top)
o Zo zeker dat die zijn beleid steunen
o Eind 19de eeuw: systeem van verdiensten
§ Procedure om te tonen dat je geschikt bent voor functie via examen
• praktijk van partijpolitisering van administratie
o topmannen van administraties worden opnieuw benoemd
o discussie in regering wie nieuwe positie krijgt (partijen tov elkaar)
! Wel systeem van verdiensten om in aanmerking te komen
• ministeriële kabinetten: brug tussen politiek en administratie
o experten die dicht bij minister staan voor advies
-Administratieve rekenplichtigheid (accountability) staat centraal
• Verplichting ambtenaren om rekenschap af te leggen
o inzicht geven in beleid en motieven (beweegredenen)
o audits, rapporten en jaarverslagen
§ bv. financiële balans, wat is allemaal bereikt, …
§ presenteren aan minister en parlement
o zwijgplicht -> spreekrecht/spreekplicht
§ vroeger: ambtenaar loyaal (geen kritiek uiten)
§ nu: bescherming om wantoestanden aan het licht te brengen
• Administratieve en tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid: klacht van burger bij
ombudsfuncties
o Ambtenaar kan ter verantwoording geroepen worden: administratieve
procedures/tuchtsancties
o Handelingen binnen en buiten beroep met neerslag op waardigheid
ambtenaar
o Als burger niet juiste dienstverlening gekregen heeft: overal
ombudsdiensten in overheidslandschap
4. Afwezigheid van codificatie van het bestuursrecht
-> bestuursrecht versplintert door verspreide wetgeving over verschillende niveaus
en verschillende domeinen
-Verreikende overheidstussenkomst heeft vele oorzaken:
• uitbouw sociale staat en openbare nutsvoorzieningen (midden 19de eeuw)
• verdere uitbouw verzorgingsstaat na WOII: sociaal vangnet, publieke
voorzieningen, … (welzijn in handen van overheid)
• verstedelijking en bevolkingsgroei -> meer planmatig omgaan met grond en ruimte
o omgevingsrecht: hoe structureren, milieunormering, …
• industrialisering -> overheidsingrijpen ter bescherming van veiligheid en milieu
o veiligheid op het werk, milieu, volksgezondheid, …
• rampen en crises -> noodplannen, maatregelen en verstrengd toezicht
4
DEEL 1: PUBLIEKRECHT IN PERSPECTIEF
Hoofdstuk 1: basisbegrippen en centrale thema’s van het publiekrecht
1. Begrip en evolutie van het bestuur
- Montesquieu, De L’esprit des Lois (1748)
“C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser
(…). Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, if faut que, par la disposition des
choses, le pouvoir arrête le pouvoir.”
• Trias politica (scheiding der machten): machtsmisbruik tegengaan door evenwicht
van checks&balances
• Staatsmachten controleren elkaar
-Het goede bewind
• Fresco met nadruk op wereldse deugden
• Vrouwe Justitia
• Raad
• Het Goede Bestuur
=> Concordia verbindt machten met draad
-Wat zijn de fundamentele deugden voor een goed bestuur
• Vredelievendheid
• Kijkt vooruit
• Zorgvuldigheid
• Grootmoedigheid (redelijk zijn)
• Gematigd zijn
• Rechtvaardigheid
• Gelijkheid
-Bestuur
= organen en instellingen van uitvoerende macht (taak van tenuitvoerlegging)
• Ook:
o lokale besturen (gemeenten, provincies) vallen onder bestuursbegrip
o bepaalde bestuurlijke handelingen hebben materieel wetgevende inhoud
§ Wetgeving in materiële zin: regels die gelden voor onbepaald aantal
situaties en onbepaald aantal personen
Bv. coronamaatregelen (afstand, avondklok, …)
<-> Wetgeving in formele zin: uitgevaardigd door wetgevende macht
o bestuurlijke rechtscolleges (uitvoerende macht): rechtsprekende functie,
maar geen besturen
§ bv. Raad van State
1
,-Bureaucratiemodel van Max Weber (19de-20ste eeuw)
= Hoe moet bestuur eruit zien in moderne samenleving?
• primaat van de politiek
• administratie voert instructies uit als willoze machine
• onderworpen aan formele regels en procedures
o Burgers gelijk behandelen en willekeur vermijden
• gekenmerkt door een depersonalisering van onderlinge verhoudingen
• strikte hiërarchie
o zoals in het leger (cfr. Brussel): ministers, administrateur, administrateur-
generaal, …
• Maar: gewijzigde perceptie van bureaucratie: log, duur, niet flexibel,
gebruiksonvriendelijk, …
-Ronald Reagan, 20 januari 1981
• “Government is not the solution of the problem; government is the problem”
o Overheid moet zo klein mogelijk zijn
o Belangrijke rollen voor private instellingen met expertise
-Overheidsapparaat is steeds verder uitgebouwd (uiteenlopende aangelegenheden)
-Opkomst van nieuwe organisatievormen en werkmethodes:
• modernisering naar beeld van private ondernemerschap
• beroep op gespecialiseerde diensten en instellingen met zekere autonomie:
verzelfstandiging
o bv. overheidsondernemingen en intercommunales
• kerntakendebat
o welke taken moet overheid zelf uitvoeren en welke sectoren privatiseren?
o Bv. EU: vrijmaken energiemarkt
o Bv. ENG: treinen zijn privé
<-> BE: nmbs (federale instelling)
• privatisering van overheidstaken
o Overheidsbedrijf komt in private handen (OH minder of geen aandelen)
DUS: rol overheid evolueert
• Federale staat -> regulerende overheid
o Meer regelgeving door overheid voor private sectoren, want overheid heeft
zijn rol teveel losgelaten (fundamentele waarborgen behouden)
o Cfr. bankencrisis
2. Besturen in de gelaagde rechtsorde: decentralisatie en federalisme
-Recht kan niet tot één bestuurslaag worden herleid:
• Vroeger: bestuur op 1 niveau, weinig invloed van supranationaal niveau
• Nu: veel complexer
o burger maakt deel uit van verschillende overheidsverbanden, van lokaal tot
internationaal niveau
o verhoudingen tussen verschillende bestuursniveaus met eigen
bevoegdheden en administratie
2
,-Technieken van verticale machtenscheiding:
• decentralisatie: centrale overheid kent bepaalde taken toe aan ondergeschikte
(lokale) besturen
o Onder toezicht
o Kunnen geen regels uitvaardigen met kracht van wet
• federalisme: spreiding van bevoegdheden tussen verschillende autonome
rechtsordes
o Geen toezicht
o Kunnen regels uitvaardigen met kracht van wet
o D.i. een voorbeeld van verzelfstandiging
-Gecentraliseerde eenheidsstaat (bestaat niet meer in democratie)
• soevereiniteit onverdeeld bij centrale overheid
• interne en externe deconcentratie : geen rechtspersoonlijkheid en hiërarchisch
toezicht
o Bv. fiscaal controleur van de provinciale belastingsdienst kan bepaalde
beslissingen nemen en opdrachten uitvoeren in naam van de belastingen in
Brussel
• bv. Romeinse Rijk
<-> Meeste staten kennen decentralisatie: ondergeschikte besturen zijn geen deel van
centrale overheid
o eigen rechtspersoonlijkheid
o minder verregaande vorm van toezicht: bestuurlijk toezicht (i.p.v.
hiërarchisch)
o niet volledig autonoom bij uitoefening van bevoegdheden
o bv. lokale besturen (gemeenten en provincies)
-Territoriale decentralisatie
• algemeen omschreven bevoegdheden in GW
• aan publiekrechtelijke lichamen
o politieke vertegenwoordiging (verkiezingen)
o bv. gemeenten en provincies
-Functionele decentralisatie
• specifiek omschreven bevoegdheden in een welbepaald domein
• aan instelling met organieke autonomie
o geen politieke vertegenwoordiging
o bv. Museum M in Leuven, nmbs
-Decentralisatie en federalisme zijn complementaire staatsvormen in België
<-> decentralisatie + eenheidsstaat: FR, NL (geen federale staat, wel lokale besturen)
-Dubbele betekenis centralisatie en centrale overheid:
• gezagsstructuur binnen staat, met concentratie van bevoegdheden bij één of meer
centrale organen
• organisatiebeginsel binnen één bestuurslaag van gedecentraliseerde staat
o bv. gemeentehuis als centrale administratie van de gemeente
-Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
• Lokaal, regionaal, deelstatelijk, federaal
• Overheid richt besturen op om taken over te dragen
o Performante beslissingen nemen
o Meer autonomie
3
, 3. Verhouding tussen regering en administratie
-Veelbeschreven spanningsveld in politieke wetenschap:
• politisering ambtenarij: grote gespecialiseerde equipes drukken stempel op beleid
o politiek afhankelijk van administratie (beleid uittekenen, aanvaarden, …)
• politieke verantwoordelijkheid rust bij minister/ regering
o motie van wantrouwen: als iets misgaat bij administratie is minister
verantwoordelijk
o ontslag van minister
• bv. ontsnapping Dutroux: ontslag minister Declerq van justitie
• bv. dioxinecrisis
-Technieken om controle op administratie te behouden:
• Spoils system in VS (19de eeuw)
o Nieuwe president kon ambtenarij opnieuw benoemen (minstens de top)
o Zo zeker dat die zijn beleid steunen
o Eind 19de eeuw: systeem van verdiensten
§ Procedure om te tonen dat je geschikt bent voor functie via examen
• praktijk van partijpolitisering van administratie
o topmannen van administraties worden opnieuw benoemd
o discussie in regering wie nieuwe positie krijgt (partijen tov elkaar)
! Wel systeem van verdiensten om in aanmerking te komen
• ministeriële kabinetten: brug tussen politiek en administratie
o experten die dicht bij minister staan voor advies
-Administratieve rekenplichtigheid (accountability) staat centraal
• Verplichting ambtenaren om rekenschap af te leggen
o inzicht geven in beleid en motieven (beweegredenen)
o audits, rapporten en jaarverslagen
§ bv. financiële balans, wat is allemaal bereikt, …
§ presenteren aan minister en parlement
o zwijgplicht -> spreekrecht/spreekplicht
§ vroeger: ambtenaar loyaal (geen kritiek uiten)
§ nu: bescherming om wantoestanden aan het licht te brengen
• Administratieve en tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid: klacht van burger bij
ombudsfuncties
o Ambtenaar kan ter verantwoording geroepen worden: administratieve
procedures/tuchtsancties
o Handelingen binnen en buiten beroep met neerslag op waardigheid
ambtenaar
o Als burger niet juiste dienstverlening gekregen heeft: overal
ombudsdiensten in overheidslandschap
4. Afwezigheid van codificatie van het bestuursrecht
-> bestuursrecht versplintert door verspreide wetgeving over verschillende niveaus
en verschillende domeinen
-Verreikende overheidstussenkomst heeft vele oorzaken:
• uitbouw sociale staat en openbare nutsvoorzieningen (midden 19de eeuw)
• verdere uitbouw verzorgingsstaat na WOII: sociaal vangnet, publieke
voorzieningen, … (welzijn in handen van overheid)
• verstedelijking en bevolkingsgroei -> meer planmatig omgaan met grond en ruimte
o omgevingsrecht: hoe structureren, milieunormering, …
• industrialisering -> overheidsingrijpen ter bescherming van veiligheid en milieu
o veiligheid op het werk, milieu, volksgezondheid, …
• rampen en crises -> noodplannen, maatregelen en verstrengd toezicht
4
