Onderwijsbeleid in Vlaanderen
Inleiding: de basispijlers van het Vlaamse onderwijsbeleid
Wat is onderwijsbeleid?
Onderwijsbeleid omvat alle beslissingen, regelgeving en maatregelen waarmee een overheid vastlegt hoe
onderwijs georganiseerd, gefinancierd en gecontroleerd wordt. Bepaalde thema's keren daarbij telkens
terug, ongeacht welke concrete beleidsdiscussie aan de orde is. Een mooi voorbeeld is schoolautonomie als
afgeleide van de vrijheid van onderwijs: die vrijheid houdt in dat scholen zelf kunnen bepalen hoe ze hun
onderwijs concreet organiseren. Toen tijdens de COVID-19-pandemie bleek dat afstandsonderwijs
voordelen had, wilde het Gemeenschapsonderwijs (GO!) die aanpak gedeeltelijk voortzetten — tot 50%
afstandsonderwijs. Ouders en vakbonden protesteerden, maar toch kreeg het decreet over het interactief
afstandsonderwijs in het secundair onderwijs een principiële goedkeuring en trad het op 1 september 2022
in werking, na advies van de Vlor. Dit voorbeeld toont meteen hoe stakeholders zich vastbijten in
beleidsdiscussies en er een onderhandelingspositie uit afleiden — een patroon dat doorheen heel deze
samenvatting terugkeert.
Belgische wortels, Vlaamse bevoegdheid
Deze samenvatting bespreekt zeven horizontale pijlers van het Belgische/Vlaamse onderwijsbeleid. Die
dubbele naam is geen toeval: pas sinds de derde staatshervorming van 1988-1989 is onderwijs een Vlaamse
materie geworden, en de Belgische wortels blijven tot vandaag aanwezig. Zo ligt de eerste pijler, de vrijheid
van onderwijs, verankerd in artikel 17 van de Belgische Grondwet van 17 februari 1831. Een
gemeenschappelijk kenmerk van de horizontale pijlers is dat ze sterk verankerd zitten in de wettelijke en
decretale basis van het onderwijs — vandaar dat deze samenvatting die juridische basis apart behandelt als
een diagonale pijler.
De vier laatste horizontale pijlers (kwaliteitszorg, diversiteit, stakeholders, kwalificatiestructuur) zijn maar
ten dele geworteld in de oorspronkelijke Belgische regelgeving. Ze zijn vooral het resultaat van grondige
herschikkingen door enerzijds de inbedding in de Europese context (denk aan de kwalificatiestructuur) en
anderzijds maatschappelijke verschuivingen door migratie en discussies over diversiteit en inclusie. Het zijn
pijlers die het voorbije decennium flink zijn 'verbouwd' — en verbouwingen leiden niet altijd tot een mooi
eindresultaat, zeker niet wanneer ze elkaar snel opvolgen zonder dat eerdere ingrepen goed geëvalueerd
konden worden. De aanpassing van de eindtermen, waarover al twee legislaturen wordt gediscussieerd,
met als recent orgelpunt de herwerking tegen 2025 na een uitspraak van het Grondwettelijk Hof in 2022, is
daarvan het schoolvoorbeeld.
Horizontale, verticale en diagonale pijlers
Type pijler Waarover gaat het? Voorbeeld
Fundamentele principes die telkens terugkeren, Vrijheid van onderwijs, leerplicht,
Horizontale pijlers
ongeacht het onderwijsniveau kwaliteitszorg, inclusie …
Basisonderwijs, secundair
De basisstructuur van het onderwijs, ingericht
Verticale pijlers onderwijs, hoger onderwijs,
volgens niveaus én leeftijdsgrenzen
volwassenenonderwijs …
Diagonale pijler De juridische basis die dwars doorheen alle Grondwet, decreten, besluiten van
, Type pijler Waarover gaat het? Voorbeeld
de Vlaamse Regering,
niveaus en principes loopt
omzendbrieven …
De verticale pijlers verwijzen naar de basisstructuur van het onderwijs, ingericht volgens niveaus. Die
niveaus zijn niet alleen afgeleid van een ruimere kwalificatiestructuur, maar ook sterk bepaald door
leeftijdsgrenzen. De bespreking van die kwalificatiestructuur illustreert hoe het denken over het belang van
onderwijs is verschoven: van een focus op 'beperkte kwalificaties' (bijvoorbeeld enkel lager onderwijs),
gericht op inschakeling in een agrarische of industriële maatschappij, naar het garanderen van kwalificaties
die passen bij een postindustriële, dienstengerichte samenleving. Het onderscheid tussen hoger onderwijs
en volwassenenonderwijs is in die zin eigenlijk een anomalie: in het buitenland spreekt men eerder van
tertiair onderwijs, dat ook onderwijs aan volwassenen omvat en aansluit bij verschillende
kwalificatieniveaus. Dat een opdeling volgens leeftijd stilaan achterhaald is, en dat een focus vanuit
kwalificaties beter aansluit bij de realiteit, wordt treffend geïllustreerd door de horizontale pijler over de
Vlaams-Europese kwalificatiestructuur (zie verder).
De diagonale pijler is nieuw ten
opzichte van vroegere behandelingen
van het Vlaamse onderwijsbeleid. Een
groot deel van de complexiteit van het
onderwijs wordt namelijk veroorzaakt
door de regelgeving zelf, en door de
voortdurende veranderingen daarin.
Toen er in het voorjaar van 2022
gediscussieerd werd over het inkorten
van de zomervakantie, formuleerde de
Vlor — op vraag van de minister — een
advies waarin letterlijk stond dat een
reorganisatie van het schooljaar 'een
grote impact zou hebben op de
onderwijsregelgeving', die dan 'volledig
gescreend en op heel wat punten
aangepast' zou moeten worden. Zonder
een grondige analyse en aanpassing van de regelgeving kan je in veel onderwijsdossiers dus weinig
beweging krijgen. De diagonale pijler verwijst naar een brede waaier van regelgeving: de Grondwet,
Belgische wetgeving, Vlaamse decreten, memories van toelichting, en reglementen van koepels, netten en
zelfs individuele schoolbesturen (denk aan het schoolreglement), die juridische rechtskracht krijgen omdat
ze door decreten of wetten verplicht worden.
Brengen we de drie soorten pijlers samen, dan valt op hoezeer beslissingen over het opzetten en
functioneren van verschillende onderwijsniveaus rechtstreeks beïnvloed worden door de horizontale pijlers.
Zo is de discussie over de hervorming van het secundair onderwijs al decennialang beïnvloed door de
discussie over de vrijheid van onderwijs en de daaraan gekoppelde schoolautonomie.
,Onderwijsbeleid als macroniveau in een onderwijskundig referentiekader
Onderwijsbeleid is een bepalende factor binnen een breder referentiekader dat leren en instructie helpt
beschrijven. Waar discussies over leren en instructie vooral het microniveau benadrukken (de
doeltreffendheid van een werkvorm, een evaluatieaanpak, een kenmerk van een leerling), leggen discussies
over onderwijsbeleid vooral de nadruk op het macroniveau (wetgeving, onderwijsverstrekkers en -koepels,
de minister van Onderwijs, Vlaamse regelgeving) en het mesoniveau (het leiderschap van een directeur, de
ligging van een school, de samenwerking binnen een lerarenteam). Het macroniveau heeft daarbij altijd een
directe invloed op zowel het meso- als het microniveau: de kwaliteitszorg op schoolniveau wordt
rechtstreeks bepaald door regelgeving op macroniveau (bijvoorbeeld de invulling van de schoolinspectie),
en lesdoelstellingen op microniveau worden rechtstreeks afgeleid van eindtermen of sleutelcompetenties
op macroniveau.
Op macroniveau valt vooral op hoezeer het 'interne' functioneren van onderwijs beïnvloed, belaagd,
versterkt, gehinderd of doorkruist wordt door tal van stakeholders: vakbonden, leerkrachtenorganisaties,
politieke partijen, economische drukkingsgroepen (zoals VOKA), ideologische groeperingen (zoals de Kerk of
de vrijmetselarij), de academische wereld, jongerenorganisaties … Die invloed verloopt soms heel expliciet
(protestmarsen, petities, stakingen), soms eerder impliciet (intern overleg, paritair overleg,
consultatierondes) — vaak vastgelegd in overlegakkoorden of ingebakken in vaste procedures.
Die bredere context bepaalt ook het budget voor onderwijs in Vlaanderen. Bijna een kwart van de Vlaamse
overheidsuitgaven (24%) gaat naar onderwijs, en dat budget is de voorbije jaren systematisch blijven
toenemen, ondanks bijkomende overgehevelde bevoegdheden. Maar het is minstens even belangrijk te
beseffen dat 66,5% van dat budget structureel vastligt in salarissen, en dat er dus maar 29% voor werking
overblijft — en ook dat werkingsbudget is grotendeels al toegewezen. Dat geeft de actoren in het
onderwijsveld weinig beleidsruimte om stevige beslissingen of bijsturingen betaalbaar te maken.
, Horizontale pijlers
Dit hoofdstuk werkt de zeven horizontale pijlers van het Vlaamse onderwijsbeleid grondig uit: de
fundamentele principes die telkens terugkeren, ongeacht welk onderwijsniveau of welke concrete
beleidsmaatregel aan de orde is.
1. Vrijheid van onderwijs
1.1 De grondwettelijke vrijheid van onderwijs
De vrijheid van onderwijs staat zeer expliciet in de allereerste versie van de Belgische Grondwet,
aangenomen op 17 februari 1831 en bevestigd op 8 september 1831 na de stemming in Kamer en Senaat.
Artikel 17 luidt (in de oorspronkelijke Franse tekst): onderwijs is vrij, elke preventieve maatregel is
verboden, en overtredingen worden enkel bij wet geregeld; het door de staat bekostigde openbaar
onderwijs wordt eveneens bij wet geregeld.
Dat de Grondwet onderwijs regelt, houdt het legaliteitsbeginsel in: elke ingreep in het onderwijs moet
terugvallen op die grondwettelijke basis, en een wetgever (bijvoorbeeld een minister) kan de Grondwet niet
zomaar negeren. Dit beginsel vermijdt willekeur en ad-hoc-beleid. Artikel 17 regelt tegelijk twee zaken: de
vrijheid van onderwijs en de kosteloosheid van onderwijs, ten minste wanneer het door de staat wordt
ingericht. Cruciaal is dat de Grondwet vooral de vrijheid beklemtoont om onderwijs 'in te richten'.
Deze bepaling moet historisch gekaderd worden. Onder het bewind van Willem I — toen België deel
uitmaakte van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden — nam de overheid de touwtjes van het onderwijs
sterk in handen, als tegenreactie op de grote invloed van de Katholieke Kerk. Willem I schafte het vrij
middelbaar onderwijs af en richtte in Leuven een eigen priesteropleiding op. Die aanval op de Kerk dreef
katholieke politici in de armen van de liberalen, en samen brachten ze de Belgische Omwenteling op gang
— de start van de onafhankelijkheid in 1831. Willem I legde daarmee, zonder het te willen, de kiem van alle
latere schoolstrijden: hij had laten zien dat wie de macht heeft, het onderwijs naar zijn hand kan zetten.
Deze discussie is allerminst afgesloten. Onderwijskoepels grijpen tot vandaag naar de Grondwet terug om
standpunten te onderbouwen. Een recent voorbeeld: in 2022 vroegen de Federatie van de Rudolf
Steinerscholen en Katholiek Onderwijs Vlaanderen bij het Grondwettelijk Hof de schorsing en vernietiging
van de nieuwe eindtermen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs, op basis van artikel 24 §1
van de Grondwet, dat inrichtende machten het recht waarborgt om een eigen pedagogisch project te
bepalen (zie ook pijler 4).
1.2 Van actieve naar passieve vrijheid: het recht op onderwijs
Actieve vrijheid Passieve vrijheid
Recht om onderwezen te worden, in een
Betekenis Vrijheid om zelf onderwijs te organiseren
levensbeschouwelijk milieu naar keuze
Oorspronkelijke lezing van artikel 17 Latere, geleidelijk gegroeide
Historische fase
(1831) interpretatie
Wie centraal? De onderwijsverstrekker Het kind / de burger
De grondwettelijke tekst is in de loop der jaren niet steeds op dezelfde manier begrepen. De rechtsgeleerde
Van Orshoven (1990) beschrijft hoe het accent verschoof van de door de grondwetgever van 1831 in de
Inleiding: de basispijlers van het Vlaamse onderwijsbeleid
Wat is onderwijsbeleid?
Onderwijsbeleid omvat alle beslissingen, regelgeving en maatregelen waarmee een overheid vastlegt hoe
onderwijs georganiseerd, gefinancierd en gecontroleerd wordt. Bepaalde thema's keren daarbij telkens
terug, ongeacht welke concrete beleidsdiscussie aan de orde is. Een mooi voorbeeld is schoolautonomie als
afgeleide van de vrijheid van onderwijs: die vrijheid houdt in dat scholen zelf kunnen bepalen hoe ze hun
onderwijs concreet organiseren. Toen tijdens de COVID-19-pandemie bleek dat afstandsonderwijs
voordelen had, wilde het Gemeenschapsonderwijs (GO!) die aanpak gedeeltelijk voortzetten — tot 50%
afstandsonderwijs. Ouders en vakbonden protesteerden, maar toch kreeg het decreet over het interactief
afstandsonderwijs in het secundair onderwijs een principiële goedkeuring en trad het op 1 september 2022
in werking, na advies van de Vlor. Dit voorbeeld toont meteen hoe stakeholders zich vastbijten in
beleidsdiscussies en er een onderhandelingspositie uit afleiden — een patroon dat doorheen heel deze
samenvatting terugkeert.
Belgische wortels, Vlaamse bevoegdheid
Deze samenvatting bespreekt zeven horizontale pijlers van het Belgische/Vlaamse onderwijsbeleid. Die
dubbele naam is geen toeval: pas sinds de derde staatshervorming van 1988-1989 is onderwijs een Vlaamse
materie geworden, en de Belgische wortels blijven tot vandaag aanwezig. Zo ligt de eerste pijler, de vrijheid
van onderwijs, verankerd in artikel 17 van de Belgische Grondwet van 17 februari 1831. Een
gemeenschappelijk kenmerk van de horizontale pijlers is dat ze sterk verankerd zitten in de wettelijke en
decretale basis van het onderwijs — vandaar dat deze samenvatting die juridische basis apart behandelt als
een diagonale pijler.
De vier laatste horizontale pijlers (kwaliteitszorg, diversiteit, stakeholders, kwalificatiestructuur) zijn maar
ten dele geworteld in de oorspronkelijke Belgische regelgeving. Ze zijn vooral het resultaat van grondige
herschikkingen door enerzijds de inbedding in de Europese context (denk aan de kwalificatiestructuur) en
anderzijds maatschappelijke verschuivingen door migratie en discussies over diversiteit en inclusie. Het zijn
pijlers die het voorbije decennium flink zijn 'verbouwd' — en verbouwingen leiden niet altijd tot een mooi
eindresultaat, zeker niet wanneer ze elkaar snel opvolgen zonder dat eerdere ingrepen goed geëvalueerd
konden worden. De aanpassing van de eindtermen, waarover al twee legislaturen wordt gediscussieerd,
met als recent orgelpunt de herwerking tegen 2025 na een uitspraak van het Grondwettelijk Hof in 2022, is
daarvan het schoolvoorbeeld.
Horizontale, verticale en diagonale pijlers
Type pijler Waarover gaat het? Voorbeeld
Fundamentele principes die telkens terugkeren, Vrijheid van onderwijs, leerplicht,
Horizontale pijlers
ongeacht het onderwijsniveau kwaliteitszorg, inclusie …
Basisonderwijs, secundair
De basisstructuur van het onderwijs, ingericht
Verticale pijlers onderwijs, hoger onderwijs,
volgens niveaus én leeftijdsgrenzen
volwassenenonderwijs …
Diagonale pijler De juridische basis die dwars doorheen alle Grondwet, decreten, besluiten van
, Type pijler Waarover gaat het? Voorbeeld
de Vlaamse Regering,
niveaus en principes loopt
omzendbrieven …
De verticale pijlers verwijzen naar de basisstructuur van het onderwijs, ingericht volgens niveaus. Die
niveaus zijn niet alleen afgeleid van een ruimere kwalificatiestructuur, maar ook sterk bepaald door
leeftijdsgrenzen. De bespreking van die kwalificatiestructuur illustreert hoe het denken over het belang van
onderwijs is verschoven: van een focus op 'beperkte kwalificaties' (bijvoorbeeld enkel lager onderwijs),
gericht op inschakeling in een agrarische of industriële maatschappij, naar het garanderen van kwalificaties
die passen bij een postindustriële, dienstengerichte samenleving. Het onderscheid tussen hoger onderwijs
en volwassenenonderwijs is in die zin eigenlijk een anomalie: in het buitenland spreekt men eerder van
tertiair onderwijs, dat ook onderwijs aan volwassenen omvat en aansluit bij verschillende
kwalificatieniveaus. Dat een opdeling volgens leeftijd stilaan achterhaald is, en dat een focus vanuit
kwalificaties beter aansluit bij de realiteit, wordt treffend geïllustreerd door de horizontale pijler over de
Vlaams-Europese kwalificatiestructuur (zie verder).
De diagonale pijler is nieuw ten
opzichte van vroegere behandelingen
van het Vlaamse onderwijsbeleid. Een
groot deel van de complexiteit van het
onderwijs wordt namelijk veroorzaakt
door de regelgeving zelf, en door de
voortdurende veranderingen daarin.
Toen er in het voorjaar van 2022
gediscussieerd werd over het inkorten
van de zomervakantie, formuleerde de
Vlor — op vraag van de minister — een
advies waarin letterlijk stond dat een
reorganisatie van het schooljaar 'een
grote impact zou hebben op de
onderwijsregelgeving', die dan 'volledig
gescreend en op heel wat punten
aangepast' zou moeten worden. Zonder
een grondige analyse en aanpassing van de regelgeving kan je in veel onderwijsdossiers dus weinig
beweging krijgen. De diagonale pijler verwijst naar een brede waaier van regelgeving: de Grondwet,
Belgische wetgeving, Vlaamse decreten, memories van toelichting, en reglementen van koepels, netten en
zelfs individuele schoolbesturen (denk aan het schoolreglement), die juridische rechtskracht krijgen omdat
ze door decreten of wetten verplicht worden.
Brengen we de drie soorten pijlers samen, dan valt op hoezeer beslissingen over het opzetten en
functioneren van verschillende onderwijsniveaus rechtstreeks beïnvloed worden door de horizontale pijlers.
Zo is de discussie over de hervorming van het secundair onderwijs al decennialang beïnvloed door de
discussie over de vrijheid van onderwijs en de daaraan gekoppelde schoolautonomie.
,Onderwijsbeleid als macroniveau in een onderwijskundig referentiekader
Onderwijsbeleid is een bepalende factor binnen een breder referentiekader dat leren en instructie helpt
beschrijven. Waar discussies over leren en instructie vooral het microniveau benadrukken (de
doeltreffendheid van een werkvorm, een evaluatieaanpak, een kenmerk van een leerling), leggen discussies
over onderwijsbeleid vooral de nadruk op het macroniveau (wetgeving, onderwijsverstrekkers en -koepels,
de minister van Onderwijs, Vlaamse regelgeving) en het mesoniveau (het leiderschap van een directeur, de
ligging van een school, de samenwerking binnen een lerarenteam). Het macroniveau heeft daarbij altijd een
directe invloed op zowel het meso- als het microniveau: de kwaliteitszorg op schoolniveau wordt
rechtstreeks bepaald door regelgeving op macroniveau (bijvoorbeeld de invulling van de schoolinspectie),
en lesdoelstellingen op microniveau worden rechtstreeks afgeleid van eindtermen of sleutelcompetenties
op macroniveau.
Op macroniveau valt vooral op hoezeer het 'interne' functioneren van onderwijs beïnvloed, belaagd,
versterkt, gehinderd of doorkruist wordt door tal van stakeholders: vakbonden, leerkrachtenorganisaties,
politieke partijen, economische drukkingsgroepen (zoals VOKA), ideologische groeperingen (zoals de Kerk of
de vrijmetselarij), de academische wereld, jongerenorganisaties … Die invloed verloopt soms heel expliciet
(protestmarsen, petities, stakingen), soms eerder impliciet (intern overleg, paritair overleg,
consultatierondes) — vaak vastgelegd in overlegakkoorden of ingebakken in vaste procedures.
Die bredere context bepaalt ook het budget voor onderwijs in Vlaanderen. Bijna een kwart van de Vlaamse
overheidsuitgaven (24%) gaat naar onderwijs, en dat budget is de voorbije jaren systematisch blijven
toenemen, ondanks bijkomende overgehevelde bevoegdheden. Maar het is minstens even belangrijk te
beseffen dat 66,5% van dat budget structureel vastligt in salarissen, en dat er dus maar 29% voor werking
overblijft — en ook dat werkingsbudget is grotendeels al toegewezen. Dat geeft de actoren in het
onderwijsveld weinig beleidsruimte om stevige beslissingen of bijsturingen betaalbaar te maken.
, Horizontale pijlers
Dit hoofdstuk werkt de zeven horizontale pijlers van het Vlaamse onderwijsbeleid grondig uit: de
fundamentele principes die telkens terugkeren, ongeacht welk onderwijsniveau of welke concrete
beleidsmaatregel aan de orde is.
1. Vrijheid van onderwijs
1.1 De grondwettelijke vrijheid van onderwijs
De vrijheid van onderwijs staat zeer expliciet in de allereerste versie van de Belgische Grondwet,
aangenomen op 17 februari 1831 en bevestigd op 8 september 1831 na de stemming in Kamer en Senaat.
Artikel 17 luidt (in de oorspronkelijke Franse tekst): onderwijs is vrij, elke preventieve maatregel is
verboden, en overtredingen worden enkel bij wet geregeld; het door de staat bekostigde openbaar
onderwijs wordt eveneens bij wet geregeld.
Dat de Grondwet onderwijs regelt, houdt het legaliteitsbeginsel in: elke ingreep in het onderwijs moet
terugvallen op die grondwettelijke basis, en een wetgever (bijvoorbeeld een minister) kan de Grondwet niet
zomaar negeren. Dit beginsel vermijdt willekeur en ad-hoc-beleid. Artikel 17 regelt tegelijk twee zaken: de
vrijheid van onderwijs en de kosteloosheid van onderwijs, ten minste wanneer het door de staat wordt
ingericht. Cruciaal is dat de Grondwet vooral de vrijheid beklemtoont om onderwijs 'in te richten'.
Deze bepaling moet historisch gekaderd worden. Onder het bewind van Willem I — toen België deel
uitmaakte van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden — nam de overheid de touwtjes van het onderwijs
sterk in handen, als tegenreactie op de grote invloed van de Katholieke Kerk. Willem I schafte het vrij
middelbaar onderwijs af en richtte in Leuven een eigen priesteropleiding op. Die aanval op de Kerk dreef
katholieke politici in de armen van de liberalen, en samen brachten ze de Belgische Omwenteling op gang
— de start van de onafhankelijkheid in 1831. Willem I legde daarmee, zonder het te willen, de kiem van alle
latere schoolstrijden: hij had laten zien dat wie de macht heeft, het onderwijs naar zijn hand kan zetten.
Deze discussie is allerminst afgesloten. Onderwijskoepels grijpen tot vandaag naar de Grondwet terug om
standpunten te onderbouwen. Een recent voorbeeld: in 2022 vroegen de Federatie van de Rudolf
Steinerscholen en Katholiek Onderwijs Vlaanderen bij het Grondwettelijk Hof de schorsing en vernietiging
van de nieuwe eindtermen voor de tweede en derde graad secundair onderwijs, op basis van artikel 24 §1
van de Grondwet, dat inrichtende machten het recht waarborgt om een eigen pedagogisch project te
bepalen (zie ook pijler 4).
1.2 Van actieve naar passieve vrijheid: het recht op onderwijs
Actieve vrijheid Passieve vrijheid
Recht om onderwezen te worden, in een
Betekenis Vrijheid om zelf onderwijs te organiseren
levensbeschouwelijk milieu naar keuze
Oorspronkelijke lezing van artikel 17 Latere, geleidelijk gegroeide
Historische fase
(1831) interpretatie
Wie centraal? De onderwijsverstrekker Het kind / de burger
De grondwettelijke tekst is in de loop der jaren niet steeds op dezelfde manier begrepen. De rechtsgeleerde
Van Orshoven (1990) beschrijft hoe het accent verschoof van de door de grondwetgever van 1831 in de
