Bestuursrecht
Deel I: Publiekrecht in perspectief
Basisbegrippen en centrale thema’s (p. 24-25, 29-45 en 49-50)
Begrip en evolutie van het bestuur
Staatsstructuur: trias politica -> horizontale machtenscheiding: WM, RM, UM (vandaag de
dag geen strikte scheiding meer)
Bestuur = organen en instellingen van de uitvoerende macht (ook lokale besturen) MAAR
meer dan ‘uitvoerende’ taken:
Bepaalde bestuurlijke handelingen hebben een materieel wetgevende inhoud
(=regels van algemene draagwijdte kunnen ook door besturen worden uitgevaardigd)
Bv. gemeentereglement
Bestuurlijke rechtscolleges oefenen een rechtsprekende functie uit en zijn geen
besturen: bv. Raad van State
Ook WM en RM nemen bestuurlijke beslissingen: bv. gunning overheidsopdracht,
aanwerving personeel
Bureaucratiemodel (= kenmerken waaraan moderne administratie moet beantwoorden) van
Max Weber (1864-1920):
primaat van de politiek ( = voert uit wat politiek aangeeft)
administratie voert instructies uit als willoze machine
onderworpen aan formele regels en procedures (als bescherming van de overheid
tegen zichzelf, bv: vriendjespolitiek)
gekenmerkt door een depersonalisering van onderlinge verhoudingen en een strikte
hiërarchie
Vandaag de dag nog kenmerken terug te vinden zoals de hiërarchie (bv: minister afhankelijk
van verschillende administraties voor het uitvoeren van beleid, ook deze administratie is
hiërarchisch) en depersonalisatie MAAR wel een gewijzigde perceptie van bureaucratie (log,
duur, niet flexibel, gebruiksonvriendelijk) -> overheid moet performanter worden ( = snel en
efficiënt)
Daarom is het overheidsapparaat steeds verder uitgebouwd, in meest uiteenlopende
aangelegenheden: openbaar vervoer, gezondheidszorg, burgerlijke stand, sociale zekerheid,
cultuur, radio en televisie, onderwijs, …
Opkomst van nieuwe organisatievormen en werkmethodes:
Modernisering naar het beeld van het private ondernemerschap
Verzelfstandiging door beroep op gespecialiseerde diensten en instellingen, steeds
meer besturen staan verder van de centrale overheid, bv: NMBS (zie hierna:
functionele decentralisatie)
kerntakendebat (wat moet een overheid nog zelf doen, welke taken behoren
fundamenteel tot de overheid en welke niet?) en privatisering van overheidstaken
1
,Besturen in de gelaagde rechtsorde
Gelaagde rechtsorde: burger maakt deel uit van verschillende overheidsniveaus = verticale
machtenscheiding
Er zijn verschillende technieken van federale machtenscheiding: federalisme (autonoom)/
decentralisatie (ondergeschikt):
Federalisme: spreiding van bevoegdheden tussen verschillende autonome
rechtsordes, decreten op gelijk niveau met formele wetten!
Decentralisatie: centrale overheid kent taken toe aan ondergeschikte (lokale)
besturen
Eigen rechtspersoonlijkheid
Bestuurlijk (i.p.v. hiërarchisch) toezicht: zwakkere vorm van toezicht
Wetten in HDN onder formele wetten
Deconcentratie: delegatie van bepaalde taken vanuit het centrale bestuur naar lagere
instanties of ambten
Geen aparte rechtspersoonlijkheid, onderdeel van centraal bestuur, bv. FOD (in naam
van minister)
Hiërarchisch toezicht (lager niveau moet luisteren naar hoger niveau)
Territoriale decentralisatie (= lokale besturen):
Algemeen omschreven bevoegdheden
Publiekrechtelijke lichamen, gesteund op politieke vertegenwoordiging en
bevoegd voor bepaald grondgebied
Functionele decentralisatie:
Specifiek omschreven bevoegdheden
Organieke autonomie, niet gesteund op politieke vertegenwoordiging
Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
Decentralisatie en federalisme zijn complementaire staatsvormen!
Verhouding tussen regering en administratie
Klassieke actoren UM: Koning + regering van ministers en staatssecretarissen
In politieke wetenschap veelbeschreven spanningsveld:
Politisering van de ambtenarij: grote gespecialiseerde en permanente equipes wegen
op het beleid
Politieke verantwoordelijkheid rust bij minister/ regering (als bestuursinstanties zich
niet hebben gedragen zoals het hoort, zal minister verantwoordelijk worden
gehouden) -> kan leiden tot motie van wantrouwen en ontslag van minister (bv:
Wouter Beke na de crisis rond de crèches)
2
,Het beleid is in grote mate afhankelijk van de administratie, daarom technieken om controle
op administratie te behouden:
Negentiende-eeuwse “spoils system” in de VS
= diegene die de verkiezingen wint, kan grotendeels nieuwe ambtenaren benoemen
en zich zo verzekeren van ambtenaren die getouw het beleid uitvoeren -> afgeschaft
door ‘marits’ = benoeming o.b.v. verdiensten)
Praktijk van partijpolitisering van de administratie (steeds meer betrokken in politieke
aangelegenheden)
Ministeriële kabinetten (beleidscellen): slaan brug tussen politiek en administratie
Verplichting voor administratie om rekenschap af te leggen (“accountability”)
Inzicht geven in beleid en motieven via openbaarheid van bestuur (burgers
hebben recht op inzage van bestuursdocumenten) + uitdrukkelijke motivering
Audits, rapporten en jaarverslagen
Zwijgplicht wordt spreekrecht of zelfs spreekplicht met
klokkenluidersbescherming
Door de gewijzigde verhouding tussen politiek en de ambtenarij (waarbij er politisering van
de administratie + bureaucratisering van de politiek = ministers hebben inde tijd voor beleid
door technische aangelegenheden) is er nu ook administratieve en tuchtrechtelijke
verantwoordelijkheid:
Klacht van burger bij ombudsdienst wanneer burger het ergens niet mee eens
is, kan op verschillende plaatsen (steden, Vlaams en federaal niveau,
pensioen,…)
Parlementaire onderzoekscommissie (binnen parlement worden
overheidsdiensten onderzocht, vaak door een crisis! Niet alleen de minister
maar ook de betrokken ambtenaar moet zich verantwoorden)
Tuchtprocedure (= wanneer ambtenaar iets niet doet zoals het hoort)
Geen codificatie van het bestuursrecht
Bestuursrecht = “De regels die algemeen gelden voor de organisatie en de werking van de
bestuursorganen en -instellingen, alsook voor de beslechting van administratieve geschillen”
Bestuursrecht is heel uitgebreid: een lappendeken dat bovendien vaak georganiseerd
is op verschillende beleidsniveaus
Er is steeds meer en meer overheidsinmenging en versnippering -> verreikende
overheidstussenkomst heeft vele oorzaken:
Uitbouw van de sociale staat en de openbare nutsvoorzieningen vanaf midden 19 de
eeuw
Verdere uitbouw verzorgingsstaat na de 2 de wereldoorlog (sociaal vangnet, publieke
voorzieningen, …)
Verstedelijking en bevolkingsgroei dwong overheid tot meer planmatig omgaan met
grond en ruimte
Industrialisering vroeg om meer overheidsingrijpen ter bescherming van veiligheid en
milieu
3
, Rampen en crises zetten overheid aan tot noodplannen, maatregelen en verstrengd
toezicht
Veel regelgeving: bijzonder bestuursrecht (ruimtelijke ordening, overheidsopdrachten,
ambtenarenrecht, milieurecht, …) MAAR te uitgebreid voor deze cursus!
Daarom focus op het algemeen bestuursrecht:
Bestuursbegrip en verschijningsvormen
(Actie)middelen van het bestuur om het algemeen belang te behartigen
Regels/ beginselen waaraan bestuur gebonden is
Verhouding tussen de besturen onderling (bv: bestuurlijk toezicht)
Rechtsbescherming van de burger ten aanzien van het bestuur
MAAR geen wetboek: regels zijn verspreid over supranationale normen, (grond)wetten,
reglementen, besluiten, omzendbrieven… De fundamentele beginselen en leerstukken
(intrekkingsleer) kwamen tot ontwikkeling in rechtspraak.
Veel voordelen aan codificatie: eensgezindheid (begrippen op zelfde manier begrijpen),
toegankelijkheid/rechtszekerheid, efficiëntie en tijdswinst, verankering van rechtspraak
MAAR codificatie ligt niet voor de hand, want rechtspraak is evolutief/verandert
voortdurend! In Nederland wel Algemene Wet Bestuursrecht, daar al moeilijk te realiseren
MAAR hier nog moeilijker door alle verschillende niveaus van bestuur! Op het Vlaams niveau
zijn er wel 12 decreten samengevoegd in het Bestuursdecreet (codex)
Bijzondere positie van het bestuur
Het bestuur staat hoger dan de burger omdat het het algemeen belang behartigt (optreden
van de overheid is altijd doelgebonden en bijzonder breed) + gezag uitoefent: discretionaire
(= beleidsvrijheid, geen willekeur -> behoorlijk bestuur!) <-> gebonden bevoegdheden (=
geen beleidsvrijheid)
leidt tot een bevoorrechte positie van het bestuur (fundamentele ongelijkheid tussen
overheid en burger, het particulier belang moet wijken voor het overheidsbelang) +
bijzondere prerogatieven (bv: bijzonder statuut van overheidsgoederen, immuniteit
van uitvoering en eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen -> verregaande
inmenging in private of ondernemingssfeer (onteigening, belastingen heffen, een
discotheek sluiten, een omgevingsvergunning toekennen of weigeren)
Voorrechten van de bestuurlijke rechtshandeling:
Verbindende kracht: instemming van de bestuurde is niet vereist
Dwingende kracht (privilège du préalable)
Vermoeden van overeenstemming met het recht (instanties zijn op basis van de
grondwet bevoegd en ontlenen daaraan het gezag om eenzijdig bindende
beslissingen uit te voeren -> wij moeten gehoorzamen (protest/beroep mogelijk maar
eerst altijd gehoorzamen!)
Uitvoerbare kracht (privilège de l’exécution d’office)
4
Deel I: Publiekrecht in perspectief
Basisbegrippen en centrale thema’s (p. 24-25, 29-45 en 49-50)
Begrip en evolutie van het bestuur
Staatsstructuur: trias politica -> horizontale machtenscheiding: WM, RM, UM (vandaag de
dag geen strikte scheiding meer)
Bestuur = organen en instellingen van de uitvoerende macht (ook lokale besturen) MAAR
meer dan ‘uitvoerende’ taken:
Bepaalde bestuurlijke handelingen hebben een materieel wetgevende inhoud
(=regels van algemene draagwijdte kunnen ook door besturen worden uitgevaardigd)
Bv. gemeentereglement
Bestuurlijke rechtscolleges oefenen een rechtsprekende functie uit en zijn geen
besturen: bv. Raad van State
Ook WM en RM nemen bestuurlijke beslissingen: bv. gunning overheidsopdracht,
aanwerving personeel
Bureaucratiemodel (= kenmerken waaraan moderne administratie moet beantwoorden) van
Max Weber (1864-1920):
primaat van de politiek ( = voert uit wat politiek aangeeft)
administratie voert instructies uit als willoze machine
onderworpen aan formele regels en procedures (als bescherming van de overheid
tegen zichzelf, bv: vriendjespolitiek)
gekenmerkt door een depersonalisering van onderlinge verhoudingen en een strikte
hiërarchie
Vandaag de dag nog kenmerken terug te vinden zoals de hiërarchie (bv: minister afhankelijk
van verschillende administraties voor het uitvoeren van beleid, ook deze administratie is
hiërarchisch) en depersonalisatie MAAR wel een gewijzigde perceptie van bureaucratie (log,
duur, niet flexibel, gebruiksonvriendelijk) -> overheid moet performanter worden ( = snel en
efficiënt)
Daarom is het overheidsapparaat steeds verder uitgebouwd, in meest uiteenlopende
aangelegenheden: openbaar vervoer, gezondheidszorg, burgerlijke stand, sociale zekerheid,
cultuur, radio en televisie, onderwijs, …
Opkomst van nieuwe organisatievormen en werkmethodes:
Modernisering naar het beeld van het private ondernemerschap
Verzelfstandiging door beroep op gespecialiseerde diensten en instellingen, steeds
meer besturen staan verder van de centrale overheid, bv: NMBS (zie hierna:
functionele decentralisatie)
kerntakendebat (wat moet een overheid nog zelf doen, welke taken behoren
fundamenteel tot de overheid en welke niet?) en privatisering van overheidstaken
1
,Besturen in de gelaagde rechtsorde
Gelaagde rechtsorde: burger maakt deel uit van verschillende overheidsniveaus = verticale
machtenscheiding
Er zijn verschillende technieken van federale machtenscheiding: federalisme (autonoom)/
decentralisatie (ondergeschikt):
Federalisme: spreiding van bevoegdheden tussen verschillende autonome
rechtsordes, decreten op gelijk niveau met formele wetten!
Decentralisatie: centrale overheid kent taken toe aan ondergeschikte (lokale)
besturen
Eigen rechtspersoonlijkheid
Bestuurlijk (i.p.v. hiërarchisch) toezicht: zwakkere vorm van toezicht
Wetten in HDN onder formele wetten
Deconcentratie: delegatie van bepaalde taken vanuit het centrale bestuur naar lagere
instanties of ambten
Geen aparte rechtspersoonlijkheid, onderdeel van centraal bestuur, bv. FOD (in naam
van minister)
Hiërarchisch toezicht (lager niveau moet luisteren naar hoger niveau)
Territoriale decentralisatie (= lokale besturen):
Algemeen omschreven bevoegdheden
Publiekrechtelijke lichamen, gesteund op politieke vertegenwoordiging en
bevoegd voor bepaald grondgebied
Functionele decentralisatie:
Specifiek omschreven bevoegdheden
Organieke autonomie, niet gesteund op politieke vertegenwoordiging
Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
Decentralisatie en federalisme zijn complementaire staatsvormen!
Verhouding tussen regering en administratie
Klassieke actoren UM: Koning + regering van ministers en staatssecretarissen
In politieke wetenschap veelbeschreven spanningsveld:
Politisering van de ambtenarij: grote gespecialiseerde en permanente equipes wegen
op het beleid
Politieke verantwoordelijkheid rust bij minister/ regering (als bestuursinstanties zich
niet hebben gedragen zoals het hoort, zal minister verantwoordelijk worden
gehouden) -> kan leiden tot motie van wantrouwen en ontslag van minister (bv:
Wouter Beke na de crisis rond de crèches)
2
,Het beleid is in grote mate afhankelijk van de administratie, daarom technieken om controle
op administratie te behouden:
Negentiende-eeuwse “spoils system” in de VS
= diegene die de verkiezingen wint, kan grotendeels nieuwe ambtenaren benoemen
en zich zo verzekeren van ambtenaren die getouw het beleid uitvoeren -> afgeschaft
door ‘marits’ = benoeming o.b.v. verdiensten)
Praktijk van partijpolitisering van de administratie (steeds meer betrokken in politieke
aangelegenheden)
Ministeriële kabinetten (beleidscellen): slaan brug tussen politiek en administratie
Verplichting voor administratie om rekenschap af te leggen (“accountability”)
Inzicht geven in beleid en motieven via openbaarheid van bestuur (burgers
hebben recht op inzage van bestuursdocumenten) + uitdrukkelijke motivering
Audits, rapporten en jaarverslagen
Zwijgplicht wordt spreekrecht of zelfs spreekplicht met
klokkenluidersbescherming
Door de gewijzigde verhouding tussen politiek en de ambtenarij (waarbij er politisering van
de administratie + bureaucratisering van de politiek = ministers hebben inde tijd voor beleid
door technische aangelegenheden) is er nu ook administratieve en tuchtrechtelijke
verantwoordelijkheid:
Klacht van burger bij ombudsdienst wanneer burger het ergens niet mee eens
is, kan op verschillende plaatsen (steden, Vlaams en federaal niveau,
pensioen,…)
Parlementaire onderzoekscommissie (binnen parlement worden
overheidsdiensten onderzocht, vaak door een crisis! Niet alleen de minister
maar ook de betrokken ambtenaar moet zich verantwoorden)
Tuchtprocedure (= wanneer ambtenaar iets niet doet zoals het hoort)
Geen codificatie van het bestuursrecht
Bestuursrecht = “De regels die algemeen gelden voor de organisatie en de werking van de
bestuursorganen en -instellingen, alsook voor de beslechting van administratieve geschillen”
Bestuursrecht is heel uitgebreid: een lappendeken dat bovendien vaak georganiseerd
is op verschillende beleidsniveaus
Er is steeds meer en meer overheidsinmenging en versnippering -> verreikende
overheidstussenkomst heeft vele oorzaken:
Uitbouw van de sociale staat en de openbare nutsvoorzieningen vanaf midden 19 de
eeuw
Verdere uitbouw verzorgingsstaat na de 2 de wereldoorlog (sociaal vangnet, publieke
voorzieningen, …)
Verstedelijking en bevolkingsgroei dwong overheid tot meer planmatig omgaan met
grond en ruimte
Industrialisering vroeg om meer overheidsingrijpen ter bescherming van veiligheid en
milieu
3
, Rampen en crises zetten overheid aan tot noodplannen, maatregelen en verstrengd
toezicht
Veel regelgeving: bijzonder bestuursrecht (ruimtelijke ordening, overheidsopdrachten,
ambtenarenrecht, milieurecht, …) MAAR te uitgebreid voor deze cursus!
Daarom focus op het algemeen bestuursrecht:
Bestuursbegrip en verschijningsvormen
(Actie)middelen van het bestuur om het algemeen belang te behartigen
Regels/ beginselen waaraan bestuur gebonden is
Verhouding tussen de besturen onderling (bv: bestuurlijk toezicht)
Rechtsbescherming van de burger ten aanzien van het bestuur
MAAR geen wetboek: regels zijn verspreid over supranationale normen, (grond)wetten,
reglementen, besluiten, omzendbrieven… De fundamentele beginselen en leerstukken
(intrekkingsleer) kwamen tot ontwikkeling in rechtspraak.
Veel voordelen aan codificatie: eensgezindheid (begrippen op zelfde manier begrijpen),
toegankelijkheid/rechtszekerheid, efficiëntie en tijdswinst, verankering van rechtspraak
MAAR codificatie ligt niet voor de hand, want rechtspraak is evolutief/verandert
voortdurend! In Nederland wel Algemene Wet Bestuursrecht, daar al moeilijk te realiseren
MAAR hier nog moeilijker door alle verschillende niveaus van bestuur! Op het Vlaams niveau
zijn er wel 12 decreten samengevoegd in het Bestuursdecreet (codex)
Bijzondere positie van het bestuur
Het bestuur staat hoger dan de burger omdat het het algemeen belang behartigt (optreden
van de overheid is altijd doelgebonden en bijzonder breed) + gezag uitoefent: discretionaire
(= beleidsvrijheid, geen willekeur -> behoorlijk bestuur!) <-> gebonden bevoegdheden (=
geen beleidsvrijheid)
leidt tot een bevoorrechte positie van het bestuur (fundamentele ongelijkheid tussen
overheid en burger, het particulier belang moet wijken voor het overheidsbelang) +
bijzondere prerogatieven (bv: bijzonder statuut van overheidsgoederen, immuniteit
van uitvoering en eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen -> verregaande
inmenging in private of ondernemingssfeer (onteigening, belastingen heffen, een
discotheek sluiten, een omgevingsvergunning toekennen of weigeren)
Voorrechten van de bestuurlijke rechtshandeling:
Verbindende kracht: instemming van de bestuurde is niet vereist
Dwingende kracht (privilège du préalable)
Vermoeden van overeenstemming met het recht (instanties zijn op basis van de
grondwet bevoegd en ontlenen daaraan het gezag om eenzijdig bindende
beslissingen uit te voeren -> wij moeten gehoorzamen (protest/beroep mogelijk maar
eerst altijd gehoorzamen!)
Uitvoerbare kracht (privilège de l’exécution d’office)
4
