HOOFDSTUK 1: DE WERELD VAN HET OPENBAAR BESTUUR
1.4 Wat is openbaar bestuur?
Het openbaar bestuur is het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij. In de beperkte opvatting heeft het openbaar bestuur dezelfde
betekenis als ‘de overheid’, in de ruime opvatting omvat de term ook organisaties die niet tot de
overheid behoren, maar wel een publieke taak vervullen of op een andere manier sturing geven aan
de maatschappij. Denk hierbij aan ziekenhuizen, de ANWB, woningcorporaties of
vluchtelingenorganisaties.
Het openbaar bestuur stuurt de maatschappij door beslissingen. De beslissingen maken duidelijk wat
men verwacht van de maatschappij om gewenste resultaten te bereiken. Het openbaar bestuur
bepaalt in grote lijnen de koers van de maatschappij. Het openbaar bestuur heeft een bindend
karakter omdat zij geweld mag gebruiken om gehoorzaamheid af te dwingen.
De staat, het middenveld en de markt
We kunnen drie logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden: (1) de staat, (2) het
middenveld en (3) de markt. De staat is er om het algemeen belang te dienen, de markt om
producten en diensten op commerciële grond te leveren, en het middenveld richt zich op
doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn, maar ook niet binnen de sfeer van de overheid
vallen. Soms zijn de grenzen tussen deze drie velden vaag en soms worden organisaties of
activiteiten van het ene veld naar het andere veld overgeheveld. Als een organisatie van de staat
bijvoorbeeld wordt overgeheveld naar de markt, noemen we dat privatisering, liberalisering of
vermarkting.
Overheidsorganisaties bestaan uit politieke leiding en ambtenaren. De politieke leiding bestaat uit
gezagsdragers die voor hun functioneren (in)direct ter verantwoording kunnen worden geroepen
door een democratisch verkozen orgaan. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die
ondergeschikt zijn aan de politieke leiding. Zij zijn de ‘dieners’.
Het maatschappelijk middenveld bestaat uit organisaties die zich tussen de overheid en bedrijven
enerzijds en individuele burgers anderzijds bevindt. De organisaties zijn weliswaar qua rechtsvorm
privaat, maar zijn toch betrokken bij het openbaar bestuur. Binnen het maatschappelijk middenveld
is een tweedeling te maken, namelijk tussen (1) private organisaties met (deels) publieke taken en (2)
private organisaties zonder winstoogmerk. Bij de eerste is te denken aan schoolbesturen en
ziekenhuizen, bij de tweede aan vakbonden en milieuorganisaties.
De markt bestaat uit de private sector, bestaande uit alle organisaties met een privaatrechtelijke
grondslag, en het bedrijfsleven, bestaande uit particuliere organisaties met een winstoogmerk (vb.
Shell, Google, etc.)
,1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Er is een verticale en een horizontale dimensie van het openbaar bestuur te onderscheiden.
Verticale dimensie
De verticale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur op meerdere niveaus van omvattendheid
gestalte kan krijgen: wijk, gemeente, regio, provincie, natie-staat, internationale regio of de wereld
als geheel. Het openbaar bestuur kent dus een verticale ordening in meerdere territoriale
bestuurslagen (Zie ook Huis van Thorbecke).
Horizontale dimensie
De horizontale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid zelf bestaat,
maar ook uit tal van maatschappelijke organisaties (Zie ook De overheid doet het niet alleen).
Voor beide dimensies wordt de overkoepelende term multi-level governance gebruikt. Dit betekent
dat besturen plaatsvindt op meerdere schaalniveaus (multi-level) en zowel door overheden als
andere partijen gebeurt (governance).
Huis van Thorbecke
De huidige inrichting van het Nederlandse binnenlandse bestuur is gestoeld op de Grondwet van
1848 geschreven door Thorbecke. Dit model bestaat uit drie hoofdlagen: gemeenten, provincies en
het rijk. Dit noemen we het Huis van Thorbecke. De Nederlandse staatsvorm is een
gedecentraliseerde eenheidsstaat, een uniform bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de
landelijke overheid. Gedecentraliseerd betekent dat gemeenten en provincies op sommige terreinen
zelfstandigheid kennen. Daarmee is in het Nederlandse stelsel ambiguïteit ingebouwd: een centraal
systeem, maar mogelijkheden tot variatie en verschil daarbinnen door middel van een zekere
decentrale autonomie.
De verhouding tussen de bestuurslagen is als volgt: de nationale regering is vaak sterk afhankelijk van
de decentrale overheden.
De overheid doet het niet alleen
Openbaar bestuur bestaat uit veel meer actoren dan politici en ambtenaren alleen. De government
(de overheid) is heel belangrijk, maar je kunt de besturing van de samenleving pas echt begrijpen als
je je blik verruimt naar governance (besturing). Naast de overheid is dus ook het maatschappelijk
middenveld en het bedrijfsleven van belang.
1.6 Openbaar bestuur als good governance
Er zijn vier dimensies om de kwaliteit van het openbaar bestuur te toetsen:
1. Democratie: Responsief bestuur.
Het openbaar bestuur regeert op basis van de normen en waarden van de
samenleving. Het systeem van verkiezingen bevordert de responsiviteit van het
openbaar bestuur; middels verkiezingen wordt het beleid bij onvrede afgestraft.
2. Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht.
De wet controleert het bestuur en beschermt de burger. De wet en het recht
weerspiegelen de dominante normen en waarden in een samenleving.
, 3. Doeltreffendheid en doelmatigheid: Presterend bestuur.
Openbaar bestuur is succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het
beleid ook daadwerkelijk worden gehaald (doeltreffendheid, effectiviteit). Nauw
verwant daarmee is de doelmatigheid, ofwel efficiency. Het aantal problemen is
altijd groter dan de totale hoeveelheid middelen die beschikbaar is om ze op te
lossen; het is dus zaak dat bestuurders met zo min mogelijk middelen de doelen
bereiken.
4. Integriteit: Onkreukbaar bestuur.
Politici, bestuurders en ambtenaren behoren integer te zijn. Zij moeten
beroepsethische normen (voorkomen van machtsmisbruik, omkoping, etc.) naleven.
Spanningsvelden tussen de vier dimensies
o Doelmatigheid versus rechtmatigheid: De overheid is door de wet gebonden aan het geven
van een mogelijkheid om in bezwaar te kunnen gaan tegen een besluit. Dit kan
besluitvorming, en daarmee de doelmatigheid, vertragen.
o Democratie versus rechtmatigheid: Door toegenomen criminaliteit heeft de meerderheid van
de bevolking geen bezwaar tegen ruime opsporingsbevoegdheden. Een regering die in
overeenstemming met deze publieke opinie handelt, komt in botsing met het strafrecht.
o Integriteit versus democratie: Uitvoeringsorganisaties die diensten verlenen aan burgers,
maar ook een controlerende taak kennen, hebben vaak te maken met dit spanningsveld. Een
wethouder die een oogje toeknijpt bij een fabriek die niet aan de milieueisen voldoet is
dienstbaar aan de lokale werkgelegenheid, maar handelt in strijd met de regels.
1.7 Een veranderend openbaar bestuur
Regenten, nachtwakers en verzorgers (1648 – 1930)
o Regenten in de Republiek
o Nachtwakers in de eenheidsstaat
o Professionals in de verzorgingsstaat
De groei van de verzorgingsstaat (1930 – 1973)
o Crisisbestrijding: overheidsexpansie
o Wederopbouw: technocratisering
Van zorgen voor, naar zorgen dat (1973 – heden)
o Van expansie naar beheersing
o Van government naar governance
o Van verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat
, DEEL 1: BELEID EN STURING
HOOFDSTUK 2: BELEID EN STURING
2.3 Maatschappelijke sturing en beleid
Beleid is de poging van een bestuursorgaan om een maatschappelijke toestand doelgericht te
beïnvloeden. Beleid gaat over maatschappelijke sturing. Maatschappelijke sturing gaat over het
ordenen en sturen van problemen van samenleven. Daarnaast gaat maatschappelijke sturing over
het beschermen van mensen en groepen tegen elkaar. Het kan ook gaan over voorzieningen waar
iemand het belang niet van inziet, terwijl hij of zij er toch veel baat bij heeft (vb. goed onderwijs,
goede hygiëne).
2.4 Sturen op publieke waarde
Een eerste manier om te kijken naar de opbrengsten van maatschappelijke sturing is vanuit het
perspectief van publieke waarde. Maatschappelijke sturing richt zich op het bereiken van publieke
waarde. Publieke waarde is het collectieve beeld van wat de samenleving ervaart als waardevol (vb.
het oplossen van een probleem dat mensen in de samenleving hebben). Door publieke waarde wordt
het doel van maatschappelijke sturing concreet; vb. beter onderwijs, goede gezondheidszorg, minder
werkloosheid, etc. Publieke waarde voor de een moet niet teveel ten koste gaan van de waarde van
de ander (vb. voedselbank helpt mensen die ervan afhankelijk zijn, maar de naastgelegen
ondernemer vindt de aanloop maar niks).
Publieke goederen
Publieke goederen zijn goederen die niet-uitsluitbaar én niet-rivaliserend zijn. Het gebruik ervan door
de een schaadt het gebruikt door de ander niet en je kunt iemand niet van het gebruik weerhouden
(vb. schone lucht, defensie). Het tegenovergestelde van publieke goederen zijn private goederen.
Private goederen zijn uitsluitbaar en rivaliserend; het is of van de een, of van de ander (vb. je eigen
laptop). Er zijn ook nog club-goederen, zoals een concert van een band op een festival. Club-
goederen zijn niet-rivaliserend, maar wel uitsluitbaar. Alleen as je een kaartje hebt voor het festival
kan je het concert horen en het horen van de een gaat niet ten koste van het horen van de ander. Tot
slot zijn er commonpool-goederen. Dit zijn niet-uitsluitbare, rivaliserende goederen (vb. vis in de
open zee). Vis is voor iedereen te vangen, maar de vis is wel maar één keer te vangen.
Uitsluitbaar Niet-uitsluitbaar
Rivaliserend Privaat goed Commonpool goed
Niet-rivaliserend Club-goed Publiek goed
1.4 Wat is openbaar bestuur?
Het openbaar bestuur is het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij. In de beperkte opvatting heeft het openbaar bestuur dezelfde
betekenis als ‘de overheid’, in de ruime opvatting omvat de term ook organisaties die niet tot de
overheid behoren, maar wel een publieke taak vervullen of op een andere manier sturing geven aan
de maatschappij. Denk hierbij aan ziekenhuizen, de ANWB, woningcorporaties of
vluchtelingenorganisaties.
Het openbaar bestuur stuurt de maatschappij door beslissingen. De beslissingen maken duidelijk wat
men verwacht van de maatschappij om gewenste resultaten te bereiken. Het openbaar bestuur
bepaalt in grote lijnen de koers van de maatschappij. Het openbaar bestuur heeft een bindend
karakter omdat zij geweld mag gebruiken om gehoorzaamheid af te dwingen.
De staat, het middenveld en de markt
We kunnen drie logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden: (1) de staat, (2) het
middenveld en (3) de markt. De staat is er om het algemeen belang te dienen, de markt om
producten en diensten op commerciële grond te leveren, en het middenveld richt zich op
doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn, maar ook niet binnen de sfeer van de overheid
vallen. Soms zijn de grenzen tussen deze drie velden vaag en soms worden organisaties of
activiteiten van het ene veld naar het andere veld overgeheveld. Als een organisatie van de staat
bijvoorbeeld wordt overgeheveld naar de markt, noemen we dat privatisering, liberalisering of
vermarkting.
Overheidsorganisaties bestaan uit politieke leiding en ambtenaren. De politieke leiding bestaat uit
gezagsdragers die voor hun functioneren (in)direct ter verantwoording kunnen worden geroepen
door een democratisch verkozen orgaan. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die
ondergeschikt zijn aan de politieke leiding. Zij zijn de ‘dieners’.
Het maatschappelijk middenveld bestaat uit organisaties die zich tussen de overheid en bedrijven
enerzijds en individuele burgers anderzijds bevindt. De organisaties zijn weliswaar qua rechtsvorm
privaat, maar zijn toch betrokken bij het openbaar bestuur. Binnen het maatschappelijk middenveld
is een tweedeling te maken, namelijk tussen (1) private organisaties met (deels) publieke taken en (2)
private organisaties zonder winstoogmerk. Bij de eerste is te denken aan schoolbesturen en
ziekenhuizen, bij de tweede aan vakbonden en milieuorganisaties.
De markt bestaat uit de private sector, bestaande uit alle organisaties met een privaatrechtelijke
grondslag, en het bedrijfsleven, bestaande uit particuliere organisaties met een winstoogmerk (vb.
Shell, Google, etc.)
,1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Er is een verticale en een horizontale dimensie van het openbaar bestuur te onderscheiden.
Verticale dimensie
De verticale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur op meerdere niveaus van omvattendheid
gestalte kan krijgen: wijk, gemeente, regio, provincie, natie-staat, internationale regio of de wereld
als geheel. Het openbaar bestuur kent dus een verticale ordening in meerdere territoriale
bestuurslagen (Zie ook Huis van Thorbecke).
Horizontale dimensie
De horizontale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid zelf bestaat,
maar ook uit tal van maatschappelijke organisaties (Zie ook De overheid doet het niet alleen).
Voor beide dimensies wordt de overkoepelende term multi-level governance gebruikt. Dit betekent
dat besturen plaatsvindt op meerdere schaalniveaus (multi-level) en zowel door overheden als
andere partijen gebeurt (governance).
Huis van Thorbecke
De huidige inrichting van het Nederlandse binnenlandse bestuur is gestoeld op de Grondwet van
1848 geschreven door Thorbecke. Dit model bestaat uit drie hoofdlagen: gemeenten, provincies en
het rijk. Dit noemen we het Huis van Thorbecke. De Nederlandse staatsvorm is een
gedecentraliseerde eenheidsstaat, een uniform bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de
landelijke overheid. Gedecentraliseerd betekent dat gemeenten en provincies op sommige terreinen
zelfstandigheid kennen. Daarmee is in het Nederlandse stelsel ambiguïteit ingebouwd: een centraal
systeem, maar mogelijkheden tot variatie en verschil daarbinnen door middel van een zekere
decentrale autonomie.
De verhouding tussen de bestuurslagen is als volgt: de nationale regering is vaak sterk afhankelijk van
de decentrale overheden.
De overheid doet het niet alleen
Openbaar bestuur bestaat uit veel meer actoren dan politici en ambtenaren alleen. De government
(de overheid) is heel belangrijk, maar je kunt de besturing van de samenleving pas echt begrijpen als
je je blik verruimt naar governance (besturing). Naast de overheid is dus ook het maatschappelijk
middenveld en het bedrijfsleven van belang.
1.6 Openbaar bestuur als good governance
Er zijn vier dimensies om de kwaliteit van het openbaar bestuur te toetsen:
1. Democratie: Responsief bestuur.
Het openbaar bestuur regeert op basis van de normen en waarden van de
samenleving. Het systeem van verkiezingen bevordert de responsiviteit van het
openbaar bestuur; middels verkiezingen wordt het beleid bij onvrede afgestraft.
2. Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht.
De wet controleert het bestuur en beschermt de burger. De wet en het recht
weerspiegelen de dominante normen en waarden in een samenleving.
, 3. Doeltreffendheid en doelmatigheid: Presterend bestuur.
Openbaar bestuur is succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het
beleid ook daadwerkelijk worden gehaald (doeltreffendheid, effectiviteit). Nauw
verwant daarmee is de doelmatigheid, ofwel efficiency. Het aantal problemen is
altijd groter dan de totale hoeveelheid middelen die beschikbaar is om ze op te
lossen; het is dus zaak dat bestuurders met zo min mogelijk middelen de doelen
bereiken.
4. Integriteit: Onkreukbaar bestuur.
Politici, bestuurders en ambtenaren behoren integer te zijn. Zij moeten
beroepsethische normen (voorkomen van machtsmisbruik, omkoping, etc.) naleven.
Spanningsvelden tussen de vier dimensies
o Doelmatigheid versus rechtmatigheid: De overheid is door de wet gebonden aan het geven
van een mogelijkheid om in bezwaar te kunnen gaan tegen een besluit. Dit kan
besluitvorming, en daarmee de doelmatigheid, vertragen.
o Democratie versus rechtmatigheid: Door toegenomen criminaliteit heeft de meerderheid van
de bevolking geen bezwaar tegen ruime opsporingsbevoegdheden. Een regering die in
overeenstemming met deze publieke opinie handelt, komt in botsing met het strafrecht.
o Integriteit versus democratie: Uitvoeringsorganisaties die diensten verlenen aan burgers,
maar ook een controlerende taak kennen, hebben vaak te maken met dit spanningsveld. Een
wethouder die een oogje toeknijpt bij een fabriek die niet aan de milieueisen voldoet is
dienstbaar aan de lokale werkgelegenheid, maar handelt in strijd met de regels.
1.7 Een veranderend openbaar bestuur
Regenten, nachtwakers en verzorgers (1648 – 1930)
o Regenten in de Republiek
o Nachtwakers in de eenheidsstaat
o Professionals in de verzorgingsstaat
De groei van de verzorgingsstaat (1930 – 1973)
o Crisisbestrijding: overheidsexpansie
o Wederopbouw: technocratisering
Van zorgen voor, naar zorgen dat (1973 – heden)
o Van expansie naar beheersing
o Van government naar governance
o Van verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat
, DEEL 1: BELEID EN STURING
HOOFDSTUK 2: BELEID EN STURING
2.3 Maatschappelijke sturing en beleid
Beleid is de poging van een bestuursorgaan om een maatschappelijke toestand doelgericht te
beïnvloeden. Beleid gaat over maatschappelijke sturing. Maatschappelijke sturing gaat over het
ordenen en sturen van problemen van samenleven. Daarnaast gaat maatschappelijke sturing over
het beschermen van mensen en groepen tegen elkaar. Het kan ook gaan over voorzieningen waar
iemand het belang niet van inziet, terwijl hij of zij er toch veel baat bij heeft (vb. goed onderwijs,
goede hygiëne).
2.4 Sturen op publieke waarde
Een eerste manier om te kijken naar de opbrengsten van maatschappelijke sturing is vanuit het
perspectief van publieke waarde. Maatschappelijke sturing richt zich op het bereiken van publieke
waarde. Publieke waarde is het collectieve beeld van wat de samenleving ervaart als waardevol (vb.
het oplossen van een probleem dat mensen in de samenleving hebben). Door publieke waarde wordt
het doel van maatschappelijke sturing concreet; vb. beter onderwijs, goede gezondheidszorg, minder
werkloosheid, etc. Publieke waarde voor de een moet niet teveel ten koste gaan van de waarde van
de ander (vb. voedselbank helpt mensen die ervan afhankelijk zijn, maar de naastgelegen
ondernemer vindt de aanloop maar niks).
Publieke goederen
Publieke goederen zijn goederen die niet-uitsluitbaar én niet-rivaliserend zijn. Het gebruik ervan door
de een schaadt het gebruikt door de ander niet en je kunt iemand niet van het gebruik weerhouden
(vb. schone lucht, defensie). Het tegenovergestelde van publieke goederen zijn private goederen.
Private goederen zijn uitsluitbaar en rivaliserend; het is of van de een, of van de ander (vb. je eigen
laptop). Er zijn ook nog club-goederen, zoals een concert van een band op een festival. Club-
goederen zijn niet-rivaliserend, maar wel uitsluitbaar. Alleen as je een kaartje hebt voor het festival
kan je het concert horen en het horen van de een gaat niet ten koste van het horen van de ander. Tot
slot zijn er commonpool-goederen. Dit zijn niet-uitsluitbare, rivaliserende goederen (vb. vis in de
open zee). Vis is voor iedereen te vangen, maar de vis is wel maar één keer te vangen.
Uitsluitbaar Niet-uitsluitbaar
Rivaliserend Privaat goed Commonpool goed
Niet-rivaliserend Club-goed Publiek goed
