Inhoudsopgave
Leereenheid 3 – Inleiding bestuursrecht.............................................................................3
Reader Schlössels & mr. dr. C.L.G.F.H. Albers.................................................................4
Hoofdstuk 1..................................................................................................................... 9
Hoofdstuk 2................................................................................................................... 14
Het algemeen deel en de betekenis ervan.................................................................15
Het bijzondere deel van het bestuursrecht................................................................25
Hoofdstuk 7................................................................................................................... 28
Leereenheid 4 - Bestuursorgaan, belanghebbende en bestuursbevoegdheden................35
Hoofdstuk 3................................................................................................................... 36
Hoofdstuk 4................................................................................................................... 43
Hoofdstuk 11................................................................................................................. 50
ECLI:NL:RVS:2014:3379 (stichting bevordering kwaliteit leefomgeving schipholregio). 51
ECLI:NL:RVS:2017:2271 (mestbassin mechelen, ‘gevolgen van enige betekenis’)........53
leereenheid 5 -Handelingen van bestuursorganen: algemeen..........................................54
beschikHoofdstuk 5 paragraaf 5.1 en 5.2......................................................................54
ECLI:NL:RVS:1997:AA6762 (Van Vlodrop)......................................................................61
RvS 10 april 1995, Long Lin (ECLI:NL:RVS:1995:AK3508)..............................................62
ABRvS 3 okt 1996, JB 1996/231 (nv luchthaven Schiphol).............................................65
ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:697, AB 2016/211 (inzet videoteam
Rotterdam).................................................................................................................... 66
ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222, AB 2017/340 (tipgeld bouwfraude)
...................................................................................................................................... 67
Leereenheid 6- Soorten en Awb-besluiten........................................................................67
Inleiding........................................................................................................................ 67
hoofdstuk 5 paragraaf 5.3 en 5.4..................................................................................68
Hoofdstuk 13 paragraaf 13.4......................................................................................... 73
Kennisclip...................................................................................................................... 75
HR 21 oktober 2005, JB 2005/318 (ludlage/van paradijs)..............................................78
ABRvS 26 oktober 2016, AB 2016/447 (inherente afwijkingsbevoegdheid beleidsregels);
...................................................................................................................................... 78
CBb 8 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:92, AB 2022/307 (bijlage besluit houders van
dieren)........................................................................................................................... 81
Leereenheid 7 - Normering van het bestuurshandelen ....................................................82
Hoofdstuk 3 paragraaf 3.4 en 3.5..................................................................................82
Hoofdstuk 8................................................................................................................... 84
Arrest Doetinchemse Woonruimtevordering - HR NJ 1949.............................................97
ABRvS 9 mei 1996, JB 1996/158, m.nt. Stroink (kwantumhal Venlo);............................98
1
, ABRvS 2 februari 2022, JB 2022/44 m.nt. R.J.N. Schlössels (Harderwijk).......................99
ABRvS 29 mei 2019, JB 2019/124, m.nt. C.L.G.F.H. Albers (dakopbouw Amsterdam);...99
Leereenheid 8 - Normen voor het verkeer tussen burgers en overheid..........................101
Inleiding...................................................................................................................... 101
Hoofdstuk 7................................................................................................................. 102
Leereenheid 9 - Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2) en
algemene regels voor bijzondere besluiten....................................................................105
Inleiding...................................................................................................................... 105
samenvatting.............................................................................................................. 106
ABRvS 11 juni 2008, JB 2008/165 (Hennes & Mauritz);................................................109
Leereenheid 10 - Overheid en privaatrecht....................................................................109
Inleiding...................................................................................................................... 110
samenvatting.............................................................................................................. 111
ECLI:NL:HR:1987:AG5565 (Amsterdam/Ikon)..............................................................115
HR 26 januari 1990, NJ 1991/393, m.nt. Scheltema (Windmill);...................................116
HR 8 juli 1991, NJ 1991/691 (Kunst- en Antiekstudio Lelystad);...................................117
HR 26 november 2021, ab 2022/11, m.nt. f.j. van ommeren (didam);........................117
HR 5 juni 2009, JB 2009/171, m.nt. Peeters (Amsterdam/geschiere)...........................118
2
,LEEREENHEID 3 – INLEIDING BESTUURSRECHT
Introductie
In deze leereenheid maakt u uitgebreid kennis met de fundamenten en de structuur van het
bestuursrecht. Hier blijkt ook dat veel van het ‘algemeen deel’ van het bestuursrecht inmiddels is
gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht. Met deze wet moet u aan het einde van de cursus
vertrouwd zijn; u zult dan precies moeten weten op welke plaatsen welke onderwerpen worden
behandeld.
Bij bestudering van deze leereenheid zult u merken dat u al meteen de ‘diepte’ ingaat. Aan de orde
komen namelijk een aantal fundamentele (rechts)beginselen en uitgangspunten die bij de
verschillende leerstukken van het bestuursrecht van betekenis zijn.
Tijdens het bestuderen van deze leereenheid legt u de basis voor bestudering van het algemeen
bestuursrecht zoals dat in deze cursus aan bod komt. Dat brengt met zich dat deze leereenheid wat
betreft de omvang van de leerstof omvangrijk is. Daarbij verdient opmerking dat bepaalde onderdelen
uit de stof weer terugkomen in andere leereenheden (op dat moment boekt u dan weer tijdwinst).
Deze leereenheid is onderverdeeld in vier deelonderwerpen:
1. Functies van het bestuursrecht
2. Fundamentele beginselen en uitgangspunten
3. Het algemeen deel van het bestuursrecht
4. Nederlands en Europees bestuursrecht
3
,READER SCHLÖSSELS & MR. DR. C.L.G.F.H. ALBERS
Over rechtspolitieke vloedgolven, maatwerk en verbouwingen aan de Algemene wet bestuursrecht.
1. Inleiding: rechtspolitieke vloedgolven en de Awb als systeemwet
Schlössels en Albers beginnen met het beeld van “rechtspolitieke vloedgolven” in het algemeen
bestuursrecht: periodes waarin politiek en beleid plots grote druk leggen op het systeem, vaak naar
aanleiding van incidenten of schandalen. Voorbeelden uit het verleden zijn de juridiseringsdiscussie in
de jaren ’90, het tijdigheids- en finaliteitsdebat en de hype rond de Nieuwe Zaaksbehandeling.
Voorbeelden van zulke “vloedgolven”:
In de jaren ’90: discussie over juridisering (“teveel regels en procedures!”).
Daarna: enorme focus op snelheid en efficiëntie.
Toen: “Nieuwe Zaaksbehandeling” — snel afhandelen van zaken.
Later: “Prettig contact met de overheid”.
Nu: massale aandacht voor menselijke maat, responsief bestuur, evenredigheid (na de
toeslagenaffaire).
Elke keer spoelt zo'n vloedgolf veel ideeën en hervormingen over het bestuursrecht.
Sommige zijn goed (“vruchtbaar slib”):
-> betere bescherming van burgers.
De huidige vloedgolf draait om responsief bestuursrecht, menselijke maat en burgerperspectief, met
het evenredigheidsbeginsel als vlaggenschip. De aanleiding is vooral de kinderopvangtoeslagaffaire
(maar ook digitaliseringsproblemen, aardbevingsschade Groningen, stikstof).
De auteurs waarschuwen dat de Awb als stabiliserend systeemrecht gevaar loopt: onder politieke druk
kunnen aanpassingen te snel, te symbolisch of onvoldoende doordacht zijn. Het voorstel Wet
versterking waarborgfunctie Awb en de wijziging van art. 3:4 lid 2 Awb zijn daar voorbeelden van.
Centrale vraag:
– Lost dit de werkelijke problemen op?
– Of overschat men wat wetgeving in de Awb kan repareren?
2. Rechtspolitieke context: maatwerk, doenvermogen en mensbeeld
De begrippen doenvermogen, maatwerk, responsiviteit en burgerperspectief zijn nu
alomtegenwoordig, maar inhoudelijk niet nieuw. Al bij de eerste tranche Awb was er aandacht voor het
perspectief van de burger, diens belangen en goede communicatie, in het licht van behoorlijk bestuur.
Toch is de praktijk een andere kant opgegaan:
– Strenge, gedetailleerde regelgeving, vooral in sociaal domein, belastingen en migratie;
– Negatief mensbeeld (burger als mogelijke fraudeur);
– Politieke focus op kostenbeheersing en handhaving.
De kinderopvangtoeslagaffaire heeft pijnlijk laten zien dat de balans volledig zoek kan raken.
Maatwerk wordt door de auteurs gepresenteerd als middel, niet als zelfstandig doel:
– Je moet het steeds afwegen tegenover gelijkheid, rechtszekerheid en voorspelbaarheid.
4
,– Structurele problemen kun je niet alleen via individuele maatwerkbeslissingen oplossen; daar zijn
goede algemene regels en waarborgen voor nodig.
Met maatwerk wordt bedoelt dat de overheid moet kijken naar de mens achter het dossier, dus niet
alleen de regels, maar naar: iemands persoonlijke situatie, beperkingen, problemen thuis, financiële of
mentale lasten.
Ze bekritiseren de manier waarop het kabinet het thema benadert, bijvoorbeeld in de kabinetsbrief van
11 juli 2022: veel beleidsjargon en instrumentele termen (feedbackloop, monitoring, “fix to solve”-
aanpak, maatwerkloketten), maar weinig diepere juridische en rechtsstatelijke doordenking van wat
maatwerk normatief betekent.
De kernkritiek:
– De blik is sterk bestuurlijk en organisatorisch;
– Juridische wetenschap en bestaande kennis over hardheidsclausules, billijkheidsuitzonderingen en
ongelijkheidscompensatie worden onvoldoende benut;
– De gehanteerde definitie van maatwerk (“recht doen aan de belangen van burgers bij
totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving”) is vaag en voegt weinig toe ten
opzichte van de klassieke beginselen van behoorlijk bestuur.
3. De Awb in de steigers: moet de algemene wet nu echt verbouwd worden?
In het ontwerp Wet versterking waarborgfunctie Awb zitten verschillende soorten voorstellen. Er zijn
voorstellen met duidelijke meerwaarde:
– De kwijtscheldingsbevoegdheid bij bestuursrechtelijke geldschulden wordt dwingender in beeld
gebracht, zodat kwijtschelding niet alleen als beleidsoptie, maar als serieuze waarborg wordt gezien.
– De uitbreiding van de hoorplicht bij ingrijpende financiële beschikkingen.
– Een nieuwe afdeling 3.8 Awb over rectificatie van kennelijke fouten in besluiten, wat de
rechtszekerheid vergroot (al bestond er feitelijk al een praktijk via ongeschreven recht).
– De aanpassing van art. 4:84 Awb: schrappen van “wegens bijzondere omstandigheden”, zodat ook
in “normale maar hard uitpakkende” gevallen van beleidsregels kan worden afgeweken.
Daarnaast zijn er voorstellen die volgens de auteurs te zwaar en formalistisch zijn:
– Uitbouw van afdeling 3.6 Awb met gedetailleerde regels over vroegtijdig contact, informatie over
contactmogelijkheden en toegang tot stukken, plus een regeling voor toegangsbeperking. Dat alles
terwijl juist informele benaderingen en laagdrempelig contact de bedoeling zijn. Formele verankering
kan leiden tot juridisering, extra lasten en nieuwe conflicten.
Er is ook veel wetgeving die vooral politiek-symbolisch is: de Awb “moet iets doen” na toeslagen. De
auteurs vinden dat bij veel onderdelen de noodzaak niet goed is onderbouwd, terwijl de bestaande
Awb nu al veel ruimte biedt voor een mensgerichte benadering. Probleem was eerder het gebrek aan
gebruik van die ruimte door bestuur en rechter (denk bijvoorbeeld aan de vroegere “trechtering” in het
procesrecht, die niet uit de Awb voortkwam, maar uit de rechtspraak).
Belangrijk is hun constatering dat de oorzaak van de toeslagenaffaire in het bijzonder deel lag: streng
geformuleerde, instrumentele bijzondere wetten, gebaseerd op een negatief mensbeeld,
5
,gecombineerd met rigide uitvoering en een te volgzame rechter. De Awb was eerder een
onderbenutte waarborglaag dan een boosdoener.
4. Enkele kernvoorstellen nader uitgewerkt
4.1 Dienstbaarheidsbeginsel en zorgplicht
Het voorstel introduceert een expliciet dienstbaarheidsbeginsel in art. 2:4a Awb: het bestuur moet zich
dienstbaar opstellen, oog hebben voor de effecten van handelen op burgers en toegankelijk zijn.
Tegelijkertijd wordt art. 2:1 Awb (zorgplicht bij het verkeer tussen burger en bestuur) aangepast en
deels gepresenteerd als concretisering van datzelfde beginsel.
De auteurs wijzen op de versnippering: één fundamenteel beginsel verspreid over meerdere artikelen
is systematisch ongelukkig. Ook valt op dat het dienstbaarheidsbeginsel vooral als
bestuursorgaanplicht wordt geformuleerd, terwijl een burgerperspectief juist zou vragen om expliciete
burgerrechten of -aanspraken op dienstbaarheid.
4.2 Begrijpelijk motiveren
Het ontwerp wil vastleggen dat een besluit begrijpelijk gemotiveerd moet worden richting de
belanghebbende. Volgens de auteurs is dit in wezen overbodig: een motivering die voor de burger
onbegrijpelijk is, is nu al niet “deugdelijk” in de zin van art. 3:46 Awb. De wijziging is daarom vooral
symboolwetgeving en lost geen motiveringscultuur of schrijfvaardigheid op – dat vereist opleiding,
houding en tijd bij bestuursorganen.
Dus, symboolwetgeving ontstaat wanneer de politiek snel en zichtbaar wil laten zien dat er actie wordt
ondernomen, terwijl de wetgeving niet goed doordacht is en vaak weinig oplost aan de onderliggende
problemen.
4.3 Termijnen en verschoonbaarheid (art. 6:11 Awb)
Een aantal termijnen (vooral in tweepartijengeschillen zoals uitkeringen) wordt verlengd naar dertien
weken om de toegang tot rechtsbescherming te verbeteren. Daarnaast stelt het ontwerp een
versoepeling van de toepassing van art. 6:11 Awb voor, zodat minder rigide wordt omgegaan met
termijnoverschrijdingen, bijvoorbeeld bij ziekte van naasten of andere ingrijpende persoonlijke
omstandigheden.
De auteurs erkennen dat meer soepelheid wenselijk is, maar betwijfelen of wetgeving daarvoor nodig
is. Zij wijzen erop dat de rechtspraak al bezig is met ruimere toepassing en ambtshalve toetsing van
termijnoverschrijdingen. Een goede conclusie en een grote-kameruitspraak zouden sneller en
flexibeler effect hebben dan het langdurige wetgevingstraject.
4.4 “Burgerlijke lus”
De zogenoemde burgerlijke lus (afdeling 8.2.2b nieuw) wordt gepresenteerd als tegenhanger van de
bestuurlijke lus. In werkelijkheid gaat het om een beperkte voorziening: de rechter kan een
belanghebbende via tussenuitspraak een bewijsopdracht geven, gericht op het aanleveren van
stukken.
In tegenstelling tot de bestuurlijke lus:
– corrigeert de burgerlijke lus geen juridischfe gebreken in het besluit,
6
,– en biedt zij geen echte “tweede kans” om het besluit inhoudelijk te herstellen.
De term “lus” is bovendien misleidend en suggereert een symmetrie die er niet is. De auteurs vinden
dat een werkelijk burgergericht procesrecht eerder zou moeten inzetten op ongelijkheidscompensatie,
actieve bewijsregie en begrijpelijke procesbegeleiding door de rechter, in plaats van een formele
tussenuitspraak die voor burgers moeilijk te doorzien is.
4.5 Wijziging artikel 3:4 lid 2 Awb (evenredigheid bij gebonden bevoegdheden)
art. 3:4 lid 2 Awb: dit is een artikel uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het gaat over het evenredigheidsbeginsel.
Het artikel zegt: een besluit van de overheid mag niet veel te hard uitpakken voor de burger,
vergeleken met het doel van het besluit. Voorbeeld: Je hebt een foutje gemaakt → je toeslag wordt
100% stopgezet.
Doel: fraude voorkomen.
Gevolg: jij gaat failliet.
Dat is onevenredig en daarover gaat dit artikel.
De kern van dit voorstel is dat het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4 lid 2 Awb voortaan ook geldt bij
uitoefening van gebonden bevoegdheden, dus ook wanneer art. 3:4 lid 1 formeel geen
belangenafweging toelaat. Dit moet ook gelden als de bevoegdheid rechtstreeks in een wet in formele
zin is vastgelegd.
Probleem is de verhouding tot artikel 120 Grondwet: de rechter mag wetten in formele zin niet toetsen
aan de Grondwet of aan ongeschreven rechtsbeginselen. Bij lagere regelgeving is exceptieve toetsing
aan evenredigheid wel mogelijk; bij formele wetten slechts in extreme contra-legem gevallen
(klassieke doorbraakjurisprudentie).
Het wetsvoorstel betoogt dat de Awb-wetgever een ongeschreven beginsel mag “omzetten” in een
geschreven norm en zo opdracht kan geven om ook gebonden bevoegdheden aan art. 3:4 lid 2 te
onderwerpen, zonder strijd met art. 120 Gw. De auteurs vinden die redenering geforceerd en weinig
doorzichtig. Art. 3:4 lid 2 was altijd bedoeld als gedragsnorm voor het bestuur binnen de grenzen van
de bijzondere wet, niet als correctiemechanisme op die wet zelf.
Zij stellen een eenvoudiger alternatief voor:
– voeg aan art. 3:4 een lid toe dat expliciet bepaalt dat voor de toepassing van lid 2 elke bevoegdheid
geacht wordt enige beleidsruimte te bevatten, tenzij de bijzondere wet uitdrukkelijk anders bepaalt.
– dan creëert de wetgever zelf beleidsruimte binnen de formele wet, zodat de evenredigheidstoets
binnen de wettelijke kaders kan plaatsvinden, zonder het toetsingsverbod te doorbreken;
– de bijzondere wetgever kan in uitzonderlijke gevallen alsnog expliciet afwijken en bepaalde
bevoegdheden echt strikt gebonden houden.
Volgens Schlössels en Albers is dit systematischer, rechtsstatelijk zuiverder en duidelijker voor
bestuur, rechter en burger.
Spanning tussen uitbreiding art. 3:4 Awb en art. 120 Grondwet
In de toeslagenaffaire bleek dat het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4, tweede lid, Awb) geen correctie
kon bieden tegen de zeer harde wettelijke verplichtingen tot terugvordering, omdat deze verplichtingen
waren neergelegd in een wet in formele zin. De Belastingdienst had daardoor geen beleidsruimte: het
betrof een gebonden bevoegdheid die geen ruimte liet voor belangenafweging. De rechter zag wel dat
7
,de uitkomsten disproportioneel waren, maar kon niet ingrijpen, omdat art. 120 Grondwet verbiedt dat
een rechter wetten in formele zin toetst aan ongeschreven rechtsbeginselen, waaronder het
evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel om art. 3:4, tweede lid, Awb uit te breiden zodat het ook van toepassing wordt op
besluiten genomen op basis van een gebonden bevoegdheid, creëert spanning met art. 120
Grondwet. De reden is dat een bestuursorgaan dan verplicht zou worden om af te wijken van een
wettelijke verplichting wanneer toepassing daarvan onevenredig uitpakt. De rechter moet vervolgens
controleren of die afweging juist is gemaakt. Dit leidt ertoe dat de rechter indirect moet beoordelen of
de wettelijke verplichting zelf in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. Daarmee wordt de rechter
feitelijk gedwongen om een wet in formele zin te toetsen aan een rechtsbeginsel, hetgeen art. 120
Grondwet uitdrukkelijk verbiedt.
1. Wat gebeurde er in de toeslagenaffaire?
- De wet Kinderopvangtoeslag verplichtte: bij elke fout → toeslag volledig stopzetten en
terugvorderen.
- Dit was een gebonden bevoegdheid: de Belastingdienst had geen beleidsruimte om af te
wijken.
- Ook bij kleine of menselijke fouten werden enorme bedragen teruggevorderd.
- Dit leidde tot zeer harde en disproportionele gevolgen voor ouders.
2. Wat heeft dit te maken met art. 3:4 Awb (evenredigheidsbeginsel)?
- Art. 3:4 lid 2 Awb zegt dat nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn.
- Maar dit beginsel kan alleen worden toegepast als het bestuursorgaan beleidsruimte heeft.
- Omdat de wet in de toeslagenaffaire geen ruimte liet voor belangenafweging,
kon het evenredigheidsbeginsel niet worden toegepast.
- Gevolg: de overheid kon niet corrigeren, ook niet wanneer de uitkomst onmenselijk was.
3. Wat heeft dit te maken met art. 120 Grondwet?
- Art. 120 Grondwet verbiedt rechters om wetten in formele zin te toetsen aan:
– de Grondwet
– ongeschreven rechtsbeginselen (zoals evenredigheid).
- De rechter zag dat de uitkomsten disproportioneel waren,
maar mocht niet zeggen dat de wet in strijd was met evenredigheid.
- De rechter zat dus vast: hij moest de harde wet toepassen.
4. Wat wil het kabinet nu veranderen aan art. 3:4 Awb?
- Het kabinet wil dat art. 3:4 lid 2 Awb voortaan ook geldt bij gebonden bevoegdheden.
- Dus: zelfs als een wet geen ruimte biedt voor afweging, moet het bestuursorgaan tóch
evenredigheid toepassen.
- De rechter moet dat vervolgens toetsen.
5. Waar ontstaat de spanning met art. 120 Grondwet?
Als art. 3:4 lid 2 Awb ook geldt bij gebonden bevoegdheden,
moet de rechter beoordelen of de wettelijke verplichting zelf tot een onevenredig resultaat
leidt.
Daarmee toetst de rechter de wet indirect aan het evenredigheidsbeginsel.
Dit is precies wat art. 120 Grondwet verbiedt.
De uitbreiding van art. 3:4 Awb dwingt de rechter dus iets te doen wat constitutioneel niet is
toegestaan.
8
,5. Slot: geen Awb-probleem, maar een bestuurscultuur-probleem
In de conclusie benadrukken de auteurs dat de huidige vloedgolf aan voorstellen vooral laat zien hoe
groot het geloof in juridische en bestuurlijke maakbaarheid is. Tegelijk is de kern van de crisis niet
primair juridisch-technisch, maar cultureel:
– jarenlang is bestuursrecht vooral instrumenteel gebruikt (kosten, handhaving, efficiëntie),
– rechtsstatelijke fundamenten en beginselen zijn naar de achtergrond geraakt,
– de wetgever produceerde complexe en harde bijzondere wetgeving,
– uitvoeringsorganisaties ontwikkelden een bedrijfsmatige cultuur,
– de bestuursrechter sloot te vaak en te lang aan bij die strengheid.
Dat alles samen leidde tot “trias-falen” in dossiers als toeslagen en Groningen. De Awb-wijzigingen
kunnen hooguit beperkt bijdragen aan herstel; de echte omslag moet zitten in gedrag, houding,
wetgevingskwaliteit en consistent respect voor burgerrechten en beginselen van behoorlijk bestuur.
Een grote, dure verbouwing van de Awb is daarom niet per se de hoogste prioriteit. Reflectie op de
bestaande mogelijkheden, zorgvuldiger bijzondere wetgeving en consequente toepassing van
bestaande waarborgen zijn minstens zo belangrijk. De waarborgfunctie van het bestuursrecht staat of
valt uiteindelijk met de bestuurscultuur, niet met het aantal nieuwe artikelen in de Awb.
HOOFDSTUK 1
Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht is het deel van het publiekrecht dat bepaalt hoe de overheid mag handelen
tegenover burgers en bedrijven. Het gaat dus niet over conflicten tussen burgers onderling (dat is
privaatrecht), maar over situaties waarin de overheid macht uitoefent.
Het bestuursrecht regelt:
welke bevoegdheden bestuursorganen hebben
(legaliteitsbeginsel: de overheid mag alleen handelen als een wet dat toestaat);
hoe besluiten tot stand komen
(procedurele regels);
welke normen gelden voor overheidshandelen
(bijvoorbeeld zorgvuldigheid, evenredigheid, motivering);
hoe burgers zich kunnen verweren
(bezwaar, beroep, rechterlijke toetsing).
Daarmee heeft het bestuursrecht een dubbel karakter:
een instrumenteel karakter: het geeft de overheid middelen om beleid uit te voeren
(vergunningen, subsidies, boetes, regels);
een waarborgend karakter: het beschermt burgers tegen te harde, onzorgvuldige of foutieve
overheidshandelingen.
Dit alles kan alleen bestaan als de overheid legitieme bevoegdheden heeft. Daarom kent het
bestuursrecht ook een legitimerende functie: het rechtvaardigt waarom de overheid mag ingrijpen en
onder welke voorwaarden.
9
, Bestuursrecht en overheidsbestuur
Het bestuursrecht staat in directe relatie tot het functioneren van het overheidsbestuur in al zijn
vormen en handelingen. In de klassieke trias politica wordt onderscheid gemaakt tussen:
de wetgevende macht (regering + Staten-Generaal);
de uitvoerende macht (bestuur);
de rechterlijke macht.
Artikel 1:1 Awb sluit hierbij aan: het bestuursrecht richt zich op het bestuur, niet op wetgever of
rechter.
Trias politica
Trias politica houdt zich bezig bij de functie van het besturen. De bestuurlijke functie wordt hierin
onderscheiden van de wetgevende en de rechtsprekende functie. Echter, is het bestuur veel meer dan
alleen de uitvoering en is het een beperkte analyse van het bestuursrecht.
In de trias politica is het bestuur formeel de uitvoerende macht: het voert wetten uit die door de
wetgever zijn vastgesteld. De rechter controleert vervolgens of het bestuur binnen de regels blijft. In
de praktijk doet het bestuur echter méér dan louter uitvoering.
Besturen omvat meer dan alleen “uitvoeren”:
1. Microniveau
Dit gaat om concrete besluiten waarbij belangen van individuele burgers rechtstreeks
betrokken zijn. Voorbeelden:
o vergunning verlenen of weigeren, uitkering toekennen of stopzetten, dwangsom of
boete opleggen, subsidies verlenen, inspecties en andere handhavingsmaatregelen.
2. Macroniveau
Dit gaat om het sturen van de samenleving als geheel via wet- en regelgeving en algemeen
beleid. Voorbeelden:
o AMvB’s (Algemene Maatregelen van Bestuur), ministeriële regelingen, gemeentelijke
verordeningen, beleidsregels, beleidsnota’s en algemene beleidskaders (bijv.
klimaatbeleid, stikstofstrategie).
In deze brede benadering kan bestuur worden omschreven als: het van overheidswege behartigen
van het algemeen belang, voor zover dit volgens constitutionele (Grondwet, legaliteitsbeginsel,
grondrechten, machtenscheiding) en politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht.
Persoonlijke belangen van bestuurders of ambtenaren mogen daarbij geen rol spelen (art. 2:4 lid 2
Awb).
De vraag wélke algemene belangen de overheid behartigt en hoe zwaar die wegen, wordt in
hoofdzaak bepaald in het politieke besluitvormingsproces: verkiezingen, parlementaire debatten en
regeringsbeleid. In de Grondwet zijn diverse algemene belangen terug te vinden in de vorm van
sociale grondrechten (art. 19–23 Gw: werkgelegenheid, bestaanszekerheid, volksgezondheid,
onderwijs, woongelegenheid). Deze zijn vooral inspanningsverplichtingen: ze wijzen de richting, maar
verplichten niet tot een exact resultaat.
Klassieke grondrechten en bestuursrechtelijke functies
Klassieke grondrechten (zoals vrijheid van meningsuiting, privacy, eigendom) bieden vaak zowel
aanleiding als juridische onderbouwing voor overheidsoptreden, en waarborgen tegelijkertijd grenzen
10
Leereenheid 3 – Inleiding bestuursrecht.............................................................................3
Reader Schlössels & mr. dr. C.L.G.F.H. Albers.................................................................4
Hoofdstuk 1..................................................................................................................... 9
Hoofdstuk 2................................................................................................................... 14
Het algemeen deel en de betekenis ervan.................................................................15
Het bijzondere deel van het bestuursrecht................................................................25
Hoofdstuk 7................................................................................................................... 28
Leereenheid 4 - Bestuursorgaan, belanghebbende en bestuursbevoegdheden................35
Hoofdstuk 3................................................................................................................... 36
Hoofdstuk 4................................................................................................................... 43
Hoofdstuk 11................................................................................................................. 50
ECLI:NL:RVS:2014:3379 (stichting bevordering kwaliteit leefomgeving schipholregio). 51
ECLI:NL:RVS:2017:2271 (mestbassin mechelen, ‘gevolgen van enige betekenis’)........53
leereenheid 5 -Handelingen van bestuursorganen: algemeen..........................................54
beschikHoofdstuk 5 paragraaf 5.1 en 5.2......................................................................54
ECLI:NL:RVS:1997:AA6762 (Van Vlodrop)......................................................................61
RvS 10 april 1995, Long Lin (ECLI:NL:RVS:1995:AK3508)..............................................62
ABRvS 3 okt 1996, JB 1996/231 (nv luchthaven Schiphol).............................................65
ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:697, AB 2016/211 (inzet videoteam
Rotterdam).................................................................................................................... 66
ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222, AB 2017/340 (tipgeld bouwfraude)
...................................................................................................................................... 67
Leereenheid 6- Soorten en Awb-besluiten........................................................................67
Inleiding........................................................................................................................ 67
hoofdstuk 5 paragraaf 5.3 en 5.4..................................................................................68
Hoofdstuk 13 paragraaf 13.4......................................................................................... 73
Kennisclip...................................................................................................................... 75
HR 21 oktober 2005, JB 2005/318 (ludlage/van paradijs)..............................................78
ABRvS 26 oktober 2016, AB 2016/447 (inherente afwijkingsbevoegdheid beleidsregels);
...................................................................................................................................... 78
CBb 8 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:92, AB 2022/307 (bijlage besluit houders van
dieren)........................................................................................................................... 81
Leereenheid 7 - Normering van het bestuurshandelen ....................................................82
Hoofdstuk 3 paragraaf 3.4 en 3.5..................................................................................82
Hoofdstuk 8................................................................................................................... 84
Arrest Doetinchemse Woonruimtevordering - HR NJ 1949.............................................97
ABRvS 9 mei 1996, JB 1996/158, m.nt. Stroink (kwantumhal Venlo);............................98
1
, ABRvS 2 februari 2022, JB 2022/44 m.nt. R.J.N. Schlössels (Harderwijk).......................99
ABRvS 29 mei 2019, JB 2019/124, m.nt. C.L.G.F.H. Albers (dakopbouw Amsterdam);...99
Leereenheid 8 - Normen voor het verkeer tussen burgers en overheid..........................101
Inleiding...................................................................................................................... 101
Hoofdstuk 7................................................................................................................. 102
Leereenheid 9 - Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2) en
algemene regels voor bijzondere besluiten....................................................................105
Inleiding...................................................................................................................... 105
samenvatting.............................................................................................................. 106
ABRvS 11 juni 2008, JB 2008/165 (Hennes & Mauritz);................................................109
Leereenheid 10 - Overheid en privaatrecht....................................................................109
Inleiding...................................................................................................................... 110
samenvatting.............................................................................................................. 111
ECLI:NL:HR:1987:AG5565 (Amsterdam/Ikon)..............................................................115
HR 26 januari 1990, NJ 1991/393, m.nt. Scheltema (Windmill);...................................116
HR 8 juli 1991, NJ 1991/691 (Kunst- en Antiekstudio Lelystad);...................................117
HR 26 november 2021, ab 2022/11, m.nt. f.j. van ommeren (didam);........................117
HR 5 juni 2009, JB 2009/171, m.nt. Peeters (Amsterdam/geschiere)...........................118
2
,LEEREENHEID 3 – INLEIDING BESTUURSRECHT
Introductie
In deze leereenheid maakt u uitgebreid kennis met de fundamenten en de structuur van het
bestuursrecht. Hier blijkt ook dat veel van het ‘algemeen deel’ van het bestuursrecht inmiddels is
gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht. Met deze wet moet u aan het einde van de cursus
vertrouwd zijn; u zult dan precies moeten weten op welke plaatsen welke onderwerpen worden
behandeld.
Bij bestudering van deze leereenheid zult u merken dat u al meteen de ‘diepte’ ingaat. Aan de orde
komen namelijk een aantal fundamentele (rechts)beginselen en uitgangspunten die bij de
verschillende leerstukken van het bestuursrecht van betekenis zijn.
Tijdens het bestuderen van deze leereenheid legt u de basis voor bestudering van het algemeen
bestuursrecht zoals dat in deze cursus aan bod komt. Dat brengt met zich dat deze leereenheid wat
betreft de omvang van de leerstof omvangrijk is. Daarbij verdient opmerking dat bepaalde onderdelen
uit de stof weer terugkomen in andere leereenheden (op dat moment boekt u dan weer tijdwinst).
Deze leereenheid is onderverdeeld in vier deelonderwerpen:
1. Functies van het bestuursrecht
2. Fundamentele beginselen en uitgangspunten
3. Het algemeen deel van het bestuursrecht
4. Nederlands en Europees bestuursrecht
3
,READER SCHLÖSSELS & MR. DR. C.L.G.F.H. ALBERS
Over rechtspolitieke vloedgolven, maatwerk en verbouwingen aan de Algemene wet bestuursrecht.
1. Inleiding: rechtspolitieke vloedgolven en de Awb als systeemwet
Schlössels en Albers beginnen met het beeld van “rechtspolitieke vloedgolven” in het algemeen
bestuursrecht: periodes waarin politiek en beleid plots grote druk leggen op het systeem, vaak naar
aanleiding van incidenten of schandalen. Voorbeelden uit het verleden zijn de juridiseringsdiscussie in
de jaren ’90, het tijdigheids- en finaliteitsdebat en de hype rond de Nieuwe Zaaksbehandeling.
Voorbeelden van zulke “vloedgolven”:
In de jaren ’90: discussie over juridisering (“teveel regels en procedures!”).
Daarna: enorme focus op snelheid en efficiëntie.
Toen: “Nieuwe Zaaksbehandeling” — snel afhandelen van zaken.
Later: “Prettig contact met de overheid”.
Nu: massale aandacht voor menselijke maat, responsief bestuur, evenredigheid (na de
toeslagenaffaire).
Elke keer spoelt zo'n vloedgolf veel ideeën en hervormingen over het bestuursrecht.
Sommige zijn goed (“vruchtbaar slib”):
-> betere bescherming van burgers.
De huidige vloedgolf draait om responsief bestuursrecht, menselijke maat en burgerperspectief, met
het evenredigheidsbeginsel als vlaggenschip. De aanleiding is vooral de kinderopvangtoeslagaffaire
(maar ook digitaliseringsproblemen, aardbevingsschade Groningen, stikstof).
De auteurs waarschuwen dat de Awb als stabiliserend systeemrecht gevaar loopt: onder politieke druk
kunnen aanpassingen te snel, te symbolisch of onvoldoende doordacht zijn. Het voorstel Wet
versterking waarborgfunctie Awb en de wijziging van art. 3:4 lid 2 Awb zijn daar voorbeelden van.
Centrale vraag:
– Lost dit de werkelijke problemen op?
– Of overschat men wat wetgeving in de Awb kan repareren?
2. Rechtspolitieke context: maatwerk, doenvermogen en mensbeeld
De begrippen doenvermogen, maatwerk, responsiviteit en burgerperspectief zijn nu
alomtegenwoordig, maar inhoudelijk niet nieuw. Al bij de eerste tranche Awb was er aandacht voor het
perspectief van de burger, diens belangen en goede communicatie, in het licht van behoorlijk bestuur.
Toch is de praktijk een andere kant opgegaan:
– Strenge, gedetailleerde regelgeving, vooral in sociaal domein, belastingen en migratie;
– Negatief mensbeeld (burger als mogelijke fraudeur);
– Politieke focus op kostenbeheersing en handhaving.
De kinderopvangtoeslagaffaire heeft pijnlijk laten zien dat de balans volledig zoek kan raken.
Maatwerk wordt door de auteurs gepresenteerd als middel, niet als zelfstandig doel:
– Je moet het steeds afwegen tegenover gelijkheid, rechtszekerheid en voorspelbaarheid.
4
,– Structurele problemen kun je niet alleen via individuele maatwerkbeslissingen oplossen; daar zijn
goede algemene regels en waarborgen voor nodig.
Met maatwerk wordt bedoelt dat de overheid moet kijken naar de mens achter het dossier, dus niet
alleen de regels, maar naar: iemands persoonlijke situatie, beperkingen, problemen thuis, financiële of
mentale lasten.
Ze bekritiseren de manier waarop het kabinet het thema benadert, bijvoorbeeld in de kabinetsbrief van
11 juli 2022: veel beleidsjargon en instrumentele termen (feedbackloop, monitoring, “fix to solve”-
aanpak, maatwerkloketten), maar weinig diepere juridische en rechtsstatelijke doordenking van wat
maatwerk normatief betekent.
De kernkritiek:
– De blik is sterk bestuurlijk en organisatorisch;
– Juridische wetenschap en bestaande kennis over hardheidsclausules, billijkheidsuitzonderingen en
ongelijkheidscompensatie worden onvoldoende benut;
– De gehanteerde definitie van maatwerk (“recht doen aan de belangen van burgers bij
totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving”) is vaag en voegt weinig toe ten
opzichte van de klassieke beginselen van behoorlijk bestuur.
3. De Awb in de steigers: moet de algemene wet nu echt verbouwd worden?
In het ontwerp Wet versterking waarborgfunctie Awb zitten verschillende soorten voorstellen. Er zijn
voorstellen met duidelijke meerwaarde:
– De kwijtscheldingsbevoegdheid bij bestuursrechtelijke geldschulden wordt dwingender in beeld
gebracht, zodat kwijtschelding niet alleen als beleidsoptie, maar als serieuze waarborg wordt gezien.
– De uitbreiding van de hoorplicht bij ingrijpende financiële beschikkingen.
– Een nieuwe afdeling 3.8 Awb over rectificatie van kennelijke fouten in besluiten, wat de
rechtszekerheid vergroot (al bestond er feitelijk al een praktijk via ongeschreven recht).
– De aanpassing van art. 4:84 Awb: schrappen van “wegens bijzondere omstandigheden”, zodat ook
in “normale maar hard uitpakkende” gevallen van beleidsregels kan worden afgeweken.
Daarnaast zijn er voorstellen die volgens de auteurs te zwaar en formalistisch zijn:
– Uitbouw van afdeling 3.6 Awb met gedetailleerde regels over vroegtijdig contact, informatie over
contactmogelijkheden en toegang tot stukken, plus een regeling voor toegangsbeperking. Dat alles
terwijl juist informele benaderingen en laagdrempelig contact de bedoeling zijn. Formele verankering
kan leiden tot juridisering, extra lasten en nieuwe conflicten.
Er is ook veel wetgeving die vooral politiek-symbolisch is: de Awb “moet iets doen” na toeslagen. De
auteurs vinden dat bij veel onderdelen de noodzaak niet goed is onderbouwd, terwijl de bestaande
Awb nu al veel ruimte biedt voor een mensgerichte benadering. Probleem was eerder het gebrek aan
gebruik van die ruimte door bestuur en rechter (denk bijvoorbeeld aan de vroegere “trechtering” in het
procesrecht, die niet uit de Awb voortkwam, maar uit de rechtspraak).
Belangrijk is hun constatering dat de oorzaak van de toeslagenaffaire in het bijzonder deel lag: streng
geformuleerde, instrumentele bijzondere wetten, gebaseerd op een negatief mensbeeld,
5
,gecombineerd met rigide uitvoering en een te volgzame rechter. De Awb was eerder een
onderbenutte waarborglaag dan een boosdoener.
4. Enkele kernvoorstellen nader uitgewerkt
4.1 Dienstbaarheidsbeginsel en zorgplicht
Het voorstel introduceert een expliciet dienstbaarheidsbeginsel in art. 2:4a Awb: het bestuur moet zich
dienstbaar opstellen, oog hebben voor de effecten van handelen op burgers en toegankelijk zijn.
Tegelijkertijd wordt art. 2:1 Awb (zorgplicht bij het verkeer tussen burger en bestuur) aangepast en
deels gepresenteerd als concretisering van datzelfde beginsel.
De auteurs wijzen op de versnippering: één fundamenteel beginsel verspreid over meerdere artikelen
is systematisch ongelukkig. Ook valt op dat het dienstbaarheidsbeginsel vooral als
bestuursorgaanplicht wordt geformuleerd, terwijl een burgerperspectief juist zou vragen om expliciete
burgerrechten of -aanspraken op dienstbaarheid.
4.2 Begrijpelijk motiveren
Het ontwerp wil vastleggen dat een besluit begrijpelijk gemotiveerd moet worden richting de
belanghebbende. Volgens de auteurs is dit in wezen overbodig: een motivering die voor de burger
onbegrijpelijk is, is nu al niet “deugdelijk” in de zin van art. 3:46 Awb. De wijziging is daarom vooral
symboolwetgeving en lost geen motiveringscultuur of schrijfvaardigheid op – dat vereist opleiding,
houding en tijd bij bestuursorganen.
Dus, symboolwetgeving ontstaat wanneer de politiek snel en zichtbaar wil laten zien dat er actie wordt
ondernomen, terwijl de wetgeving niet goed doordacht is en vaak weinig oplost aan de onderliggende
problemen.
4.3 Termijnen en verschoonbaarheid (art. 6:11 Awb)
Een aantal termijnen (vooral in tweepartijengeschillen zoals uitkeringen) wordt verlengd naar dertien
weken om de toegang tot rechtsbescherming te verbeteren. Daarnaast stelt het ontwerp een
versoepeling van de toepassing van art. 6:11 Awb voor, zodat minder rigide wordt omgegaan met
termijnoverschrijdingen, bijvoorbeeld bij ziekte van naasten of andere ingrijpende persoonlijke
omstandigheden.
De auteurs erkennen dat meer soepelheid wenselijk is, maar betwijfelen of wetgeving daarvoor nodig
is. Zij wijzen erop dat de rechtspraak al bezig is met ruimere toepassing en ambtshalve toetsing van
termijnoverschrijdingen. Een goede conclusie en een grote-kameruitspraak zouden sneller en
flexibeler effect hebben dan het langdurige wetgevingstraject.
4.4 “Burgerlijke lus”
De zogenoemde burgerlijke lus (afdeling 8.2.2b nieuw) wordt gepresenteerd als tegenhanger van de
bestuurlijke lus. In werkelijkheid gaat het om een beperkte voorziening: de rechter kan een
belanghebbende via tussenuitspraak een bewijsopdracht geven, gericht op het aanleveren van
stukken.
In tegenstelling tot de bestuurlijke lus:
– corrigeert de burgerlijke lus geen juridischfe gebreken in het besluit,
6
,– en biedt zij geen echte “tweede kans” om het besluit inhoudelijk te herstellen.
De term “lus” is bovendien misleidend en suggereert een symmetrie die er niet is. De auteurs vinden
dat een werkelijk burgergericht procesrecht eerder zou moeten inzetten op ongelijkheidscompensatie,
actieve bewijsregie en begrijpelijke procesbegeleiding door de rechter, in plaats van een formele
tussenuitspraak die voor burgers moeilijk te doorzien is.
4.5 Wijziging artikel 3:4 lid 2 Awb (evenredigheid bij gebonden bevoegdheden)
art. 3:4 lid 2 Awb: dit is een artikel uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het gaat over het evenredigheidsbeginsel.
Het artikel zegt: een besluit van de overheid mag niet veel te hard uitpakken voor de burger,
vergeleken met het doel van het besluit. Voorbeeld: Je hebt een foutje gemaakt → je toeslag wordt
100% stopgezet.
Doel: fraude voorkomen.
Gevolg: jij gaat failliet.
Dat is onevenredig en daarover gaat dit artikel.
De kern van dit voorstel is dat het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4 lid 2 Awb voortaan ook geldt bij
uitoefening van gebonden bevoegdheden, dus ook wanneer art. 3:4 lid 1 formeel geen
belangenafweging toelaat. Dit moet ook gelden als de bevoegdheid rechtstreeks in een wet in formele
zin is vastgelegd.
Probleem is de verhouding tot artikel 120 Grondwet: de rechter mag wetten in formele zin niet toetsen
aan de Grondwet of aan ongeschreven rechtsbeginselen. Bij lagere regelgeving is exceptieve toetsing
aan evenredigheid wel mogelijk; bij formele wetten slechts in extreme contra-legem gevallen
(klassieke doorbraakjurisprudentie).
Het wetsvoorstel betoogt dat de Awb-wetgever een ongeschreven beginsel mag “omzetten” in een
geschreven norm en zo opdracht kan geven om ook gebonden bevoegdheden aan art. 3:4 lid 2 te
onderwerpen, zonder strijd met art. 120 Gw. De auteurs vinden die redenering geforceerd en weinig
doorzichtig. Art. 3:4 lid 2 was altijd bedoeld als gedragsnorm voor het bestuur binnen de grenzen van
de bijzondere wet, niet als correctiemechanisme op die wet zelf.
Zij stellen een eenvoudiger alternatief voor:
– voeg aan art. 3:4 een lid toe dat expliciet bepaalt dat voor de toepassing van lid 2 elke bevoegdheid
geacht wordt enige beleidsruimte te bevatten, tenzij de bijzondere wet uitdrukkelijk anders bepaalt.
– dan creëert de wetgever zelf beleidsruimte binnen de formele wet, zodat de evenredigheidstoets
binnen de wettelijke kaders kan plaatsvinden, zonder het toetsingsverbod te doorbreken;
– de bijzondere wetgever kan in uitzonderlijke gevallen alsnog expliciet afwijken en bepaalde
bevoegdheden echt strikt gebonden houden.
Volgens Schlössels en Albers is dit systematischer, rechtsstatelijk zuiverder en duidelijker voor
bestuur, rechter en burger.
Spanning tussen uitbreiding art. 3:4 Awb en art. 120 Grondwet
In de toeslagenaffaire bleek dat het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4, tweede lid, Awb) geen correctie
kon bieden tegen de zeer harde wettelijke verplichtingen tot terugvordering, omdat deze verplichtingen
waren neergelegd in een wet in formele zin. De Belastingdienst had daardoor geen beleidsruimte: het
betrof een gebonden bevoegdheid die geen ruimte liet voor belangenafweging. De rechter zag wel dat
7
,de uitkomsten disproportioneel waren, maar kon niet ingrijpen, omdat art. 120 Grondwet verbiedt dat
een rechter wetten in formele zin toetst aan ongeschreven rechtsbeginselen, waaronder het
evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel om art. 3:4, tweede lid, Awb uit te breiden zodat het ook van toepassing wordt op
besluiten genomen op basis van een gebonden bevoegdheid, creëert spanning met art. 120
Grondwet. De reden is dat een bestuursorgaan dan verplicht zou worden om af te wijken van een
wettelijke verplichting wanneer toepassing daarvan onevenredig uitpakt. De rechter moet vervolgens
controleren of die afweging juist is gemaakt. Dit leidt ertoe dat de rechter indirect moet beoordelen of
de wettelijke verplichting zelf in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. Daarmee wordt de rechter
feitelijk gedwongen om een wet in formele zin te toetsen aan een rechtsbeginsel, hetgeen art. 120
Grondwet uitdrukkelijk verbiedt.
1. Wat gebeurde er in de toeslagenaffaire?
- De wet Kinderopvangtoeslag verplichtte: bij elke fout → toeslag volledig stopzetten en
terugvorderen.
- Dit was een gebonden bevoegdheid: de Belastingdienst had geen beleidsruimte om af te
wijken.
- Ook bij kleine of menselijke fouten werden enorme bedragen teruggevorderd.
- Dit leidde tot zeer harde en disproportionele gevolgen voor ouders.
2. Wat heeft dit te maken met art. 3:4 Awb (evenredigheidsbeginsel)?
- Art. 3:4 lid 2 Awb zegt dat nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn.
- Maar dit beginsel kan alleen worden toegepast als het bestuursorgaan beleidsruimte heeft.
- Omdat de wet in de toeslagenaffaire geen ruimte liet voor belangenafweging,
kon het evenredigheidsbeginsel niet worden toegepast.
- Gevolg: de overheid kon niet corrigeren, ook niet wanneer de uitkomst onmenselijk was.
3. Wat heeft dit te maken met art. 120 Grondwet?
- Art. 120 Grondwet verbiedt rechters om wetten in formele zin te toetsen aan:
– de Grondwet
– ongeschreven rechtsbeginselen (zoals evenredigheid).
- De rechter zag dat de uitkomsten disproportioneel waren,
maar mocht niet zeggen dat de wet in strijd was met evenredigheid.
- De rechter zat dus vast: hij moest de harde wet toepassen.
4. Wat wil het kabinet nu veranderen aan art. 3:4 Awb?
- Het kabinet wil dat art. 3:4 lid 2 Awb voortaan ook geldt bij gebonden bevoegdheden.
- Dus: zelfs als een wet geen ruimte biedt voor afweging, moet het bestuursorgaan tóch
evenredigheid toepassen.
- De rechter moet dat vervolgens toetsen.
5. Waar ontstaat de spanning met art. 120 Grondwet?
Als art. 3:4 lid 2 Awb ook geldt bij gebonden bevoegdheden,
moet de rechter beoordelen of de wettelijke verplichting zelf tot een onevenredig resultaat
leidt.
Daarmee toetst de rechter de wet indirect aan het evenredigheidsbeginsel.
Dit is precies wat art. 120 Grondwet verbiedt.
De uitbreiding van art. 3:4 Awb dwingt de rechter dus iets te doen wat constitutioneel niet is
toegestaan.
8
,5. Slot: geen Awb-probleem, maar een bestuurscultuur-probleem
In de conclusie benadrukken de auteurs dat de huidige vloedgolf aan voorstellen vooral laat zien hoe
groot het geloof in juridische en bestuurlijke maakbaarheid is. Tegelijk is de kern van de crisis niet
primair juridisch-technisch, maar cultureel:
– jarenlang is bestuursrecht vooral instrumenteel gebruikt (kosten, handhaving, efficiëntie),
– rechtsstatelijke fundamenten en beginselen zijn naar de achtergrond geraakt,
– de wetgever produceerde complexe en harde bijzondere wetgeving,
– uitvoeringsorganisaties ontwikkelden een bedrijfsmatige cultuur,
– de bestuursrechter sloot te vaak en te lang aan bij die strengheid.
Dat alles samen leidde tot “trias-falen” in dossiers als toeslagen en Groningen. De Awb-wijzigingen
kunnen hooguit beperkt bijdragen aan herstel; de echte omslag moet zitten in gedrag, houding,
wetgevingskwaliteit en consistent respect voor burgerrechten en beginselen van behoorlijk bestuur.
Een grote, dure verbouwing van de Awb is daarom niet per se de hoogste prioriteit. Reflectie op de
bestaande mogelijkheden, zorgvuldiger bijzondere wetgeving en consequente toepassing van
bestaande waarborgen zijn minstens zo belangrijk. De waarborgfunctie van het bestuursrecht staat of
valt uiteindelijk met de bestuurscultuur, niet met het aantal nieuwe artikelen in de Awb.
HOOFDSTUK 1
Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht is het deel van het publiekrecht dat bepaalt hoe de overheid mag handelen
tegenover burgers en bedrijven. Het gaat dus niet over conflicten tussen burgers onderling (dat is
privaatrecht), maar over situaties waarin de overheid macht uitoefent.
Het bestuursrecht regelt:
welke bevoegdheden bestuursorganen hebben
(legaliteitsbeginsel: de overheid mag alleen handelen als een wet dat toestaat);
hoe besluiten tot stand komen
(procedurele regels);
welke normen gelden voor overheidshandelen
(bijvoorbeeld zorgvuldigheid, evenredigheid, motivering);
hoe burgers zich kunnen verweren
(bezwaar, beroep, rechterlijke toetsing).
Daarmee heeft het bestuursrecht een dubbel karakter:
een instrumenteel karakter: het geeft de overheid middelen om beleid uit te voeren
(vergunningen, subsidies, boetes, regels);
een waarborgend karakter: het beschermt burgers tegen te harde, onzorgvuldige of foutieve
overheidshandelingen.
Dit alles kan alleen bestaan als de overheid legitieme bevoegdheden heeft. Daarom kent het
bestuursrecht ook een legitimerende functie: het rechtvaardigt waarom de overheid mag ingrijpen en
onder welke voorwaarden.
9
, Bestuursrecht en overheidsbestuur
Het bestuursrecht staat in directe relatie tot het functioneren van het overheidsbestuur in al zijn
vormen en handelingen. In de klassieke trias politica wordt onderscheid gemaakt tussen:
de wetgevende macht (regering + Staten-Generaal);
de uitvoerende macht (bestuur);
de rechterlijke macht.
Artikel 1:1 Awb sluit hierbij aan: het bestuursrecht richt zich op het bestuur, niet op wetgever of
rechter.
Trias politica
Trias politica houdt zich bezig bij de functie van het besturen. De bestuurlijke functie wordt hierin
onderscheiden van de wetgevende en de rechtsprekende functie. Echter, is het bestuur veel meer dan
alleen de uitvoering en is het een beperkte analyse van het bestuursrecht.
In de trias politica is het bestuur formeel de uitvoerende macht: het voert wetten uit die door de
wetgever zijn vastgesteld. De rechter controleert vervolgens of het bestuur binnen de regels blijft. In
de praktijk doet het bestuur echter méér dan louter uitvoering.
Besturen omvat meer dan alleen “uitvoeren”:
1. Microniveau
Dit gaat om concrete besluiten waarbij belangen van individuele burgers rechtstreeks
betrokken zijn. Voorbeelden:
o vergunning verlenen of weigeren, uitkering toekennen of stopzetten, dwangsom of
boete opleggen, subsidies verlenen, inspecties en andere handhavingsmaatregelen.
2. Macroniveau
Dit gaat om het sturen van de samenleving als geheel via wet- en regelgeving en algemeen
beleid. Voorbeelden:
o AMvB’s (Algemene Maatregelen van Bestuur), ministeriële regelingen, gemeentelijke
verordeningen, beleidsregels, beleidsnota’s en algemene beleidskaders (bijv.
klimaatbeleid, stikstofstrategie).
In deze brede benadering kan bestuur worden omschreven als: het van overheidswege behartigen
van het algemeen belang, voor zover dit volgens constitutionele (Grondwet, legaliteitsbeginsel,
grondrechten, machtenscheiding) en politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht.
Persoonlijke belangen van bestuurders of ambtenaren mogen daarbij geen rol spelen (art. 2:4 lid 2
Awb).
De vraag wélke algemene belangen de overheid behartigt en hoe zwaar die wegen, wordt in
hoofdzaak bepaald in het politieke besluitvormingsproces: verkiezingen, parlementaire debatten en
regeringsbeleid. In de Grondwet zijn diverse algemene belangen terug te vinden in de vorm van
sociale grondrechten (art. 19–23 Gw: werkgelegenheid, bestaanszekerheid, volksgezondheid,
onderwijs, woongelegenheid). Deze zijn vooral inspanningsverplichtingen: ze wijzen de richting, maar
verplichten niet tot een exact resultaat.
Klassieke grondrechten en bestuursrechtelijke functies
Klassieke grondrechten (zoals vrijheid van meningsuiting, privacy, eigendom) bieden vaak zowel
aanleiding als juridische onderbouwing voor overheidsoptreden, en waarborgen tegelijkertijd grenzen
10
