Bestuursrecht leereenheid 6: toegangsdrempels in het
bestuursprocesrecht
Informatie Brightspace
De toegangsdrempels in de Awb gelden zowel voor de voorziening van algemene
bestuursrechtspraak als voor de voorziening van bijzondere bestuursrechtspraak.
Artikel 8:1 Awb spreekt immers over ‘de bestuursrechter’. Daaronder valt de
algemene bestuursrechter (vgl. art. 8:6, eerste lid, Awb) maar ook de bijzondere
bestuursrechter (vgl. art. 8:6, tweede lid, Awb). Ook op het hoger beroep zijn de
meeste bepalingen van hoofdstuk 8 Awb en de bepalingen uit hoofdstuk 6 en 7
Awb van (overeenkomstige) toepassing (zie voor wat betreft hoofdstuk 8 artikel
8:108 Awb). Dus ook voor hoger beroep gelden in principe dezelfde
toegangsdrempels.
Toegangsdrempels – art. 8:1 Awb en de kernbegrippen
In een aantal gevallen staat beroep open tegen handelingen die niet onder het
besluitbegrip zijn te brengen, terwijl anderzijds belangrijke categorieën van
besluiten door de wetgever van beroep zijn uitgezonderd. Ook kan het zijn dat
het Awb-beroep tijdelijk geblokkeerd is.
Actuele ontwikkeling: Varkens in Nood-arrest en art. 6:13 Awb
Het HvJ EI heeft op 14 januari 2021 een arrest gewezen getiteld: “Varkens in
Nood”. Dit arrest heeft volgende voor de toepassing van art. 6:13 Awb en 8:1
Awb in bepaalde gevallen.
Kennisclip: Varkens in Nood-arrest HvJEU
De vragen die beantwoord moesten worden werden geplaatst in de context v.h.
Verdrag van Aarhus. Dit verdrag ziet op:
- Toegang tot milieu-informatie
- Recht op inspraak bij besluitvorming over beslissingen waarbij het milieu
een rol speelt.
- Recht op toegang tot de rechter in procedures waar het milieu een rol
speelt.
Het gaat met name om een ruime toegang die het Verdrag van Aarhus vraagt als
een belanghebbende of een algemeen belang groepering op wil komen tegen
besluiten die gevolgen hebben voor het milieu.
Casus Varkens in Nood-arrest:
- Op 28 september 2017 verlenen B&W van Echt-Susteren een
omgevingsvergunning voor een varkensstal.
- Een particulier en enkele algemeen belangenverenigingen stellen beroep
in bij de rechtbank en krijgen daar art. 6:13 Awb tegengeworpen. Zij
hadden namelijk niet eerst een zienswijze ingediend.
- De bestuursrechter stel prejudiciële vragen. De vraag was of zij, gelet op
het Verdrag van Aarhus en de ruime toegang tot de rechter in milieuzaken,
toch bij de rechter ontvankelijk verklaard mochten worden. Ondanks het
feit dat zij o.g.v. art. 6:13 Awb een beurt hadden overgeslagen.
- Naar aanleiding van deze prejudiciële vragen is het Varkens in Nood-arrest
gewezen. Hieruit blijkt dat inderdaad de ruime toegang die o.b.v. het
Verdrag van Aarhus vereist is, in bepaalde gevallen art. 6:13 Awb niet mag
worden tegengeworpen aan een belanghebbende of algemene
, belangenvereniging die een stap heeft overgeslagen in de procedure
voorafgaand aan de rechterlijke procedure.
Aan de hand hiervan heeft de Afdeling bestuursrechtspraak dit verder ontwikkeld
en een aantal lijnen uitgezet.
De concrete effecten die het arrest heeft op het nationale bestuursrecht
Het arrest zet onder bepaalde omstandigheden eisen die in de Awb
worden gesteld aan de kant:
1. Art. 6:13 Awb blijft buiten toepassing in een milieugerechtelijk
geschil waar het Verdrag van Aarhus op ziet: (geen zienswijze
ingebracht, toch toegang tot de beroepsprocedure boor
belanghebbende (inclusief algemeen belangengroeperingen)). Voor
zover het gaat om die Aarhus zaken, geldt die bepaling (6:13) niet als
een belanghebbende geen zienswijze heeft ingebracht, dan moet hij
toch toegang hebben tot die beroepsprocedure. Heeft zo’, algemeen
belangengroepering verwijtbaar geen zienswijze ingebracht, dan moet
die toch worden toegelaten tot de beroepsprocedure.
2. Geen belanghebbende: zienswijzen ingebracht (of verschoonbaar
geen/te laat zienswijze ingebracht) = toegang tot beroepsprocedure,
ook als de persoon die de zienswijze heeft ingebracht geen
belanghebbende is! (afwijking van art. 8:1 Awb. Dus eenieder die een
zienswijze heeft ingebracht, mag beroep instellen.
3. Relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb) blijft wel overeind:
consequentie → beroep van niet-belanghebbende zal daardoor vaak
niet tot gegrondverklaring leiden. Een besluit wordt dus alleen
vernietigd als de bepaling waar iemand zich op beroept, ook degene
zijn belangen beschermt.
Dus puntje 2, dat eenieder beroep kan indienen, wordt vaak weer gecorrigeerd
door puntje 3, namelijk dat 2 weer wordt gecorrigeerd door het
relativiteitsvereiste.
,Beperkt toepassingsbereik
Het Varkens in Nood-arrest geldt alleen voor Aarhus-besluiten. Dat zijn vooral
besluiten met ernstige milieugevolgen. Het is lastig om vooraf en in algemene zin
aan te geven in welk geval een besluit een Aarhus-besluit is. Daarom heeft de
Afdeling bestuursrechtspraak er voor gekozen om, in afwachting van een
oplossing van de wetgever, te kiezen voor een ruimhartige uitleg (onder meer
met het oog op de rechtsbescherming van de burger).
Concreet betekent dit dat de uit het Varkens in Nood-arrest voortvloeiende
ruimere toegang tot de bestuursrechter geldt in alle omgevingsrechtelijke zaken
waarin de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is.
Uiteindelijk zal de wetgever de Awb of de bijzondere omgevingsrechtelijke
wetgeving zo aan moeten passen dat deze 'Aarhus-proof' is. Tot die tijd wordt
volstaan met de richtsnoeren van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State.
Tekst 5.1: bevoegdheids- en ontvankelijkheidskwesties en het besluit
als “rechtsingang”
Bij de behandeling van een bezwaar- of beroepschrift doen zich in het algemeen
gesproken drie kernvragen voor, te weten:
de vraag naar de bevoegdheid van het orgaan, waarbij het bezwaar of
beroepschrift is ingediend (formele);
de vraag naar de ontvankelijkheid van het bezwaar- of beroepschrift
(formele);
de vraag naar de gegrondheid van het bezwaar- of beroepschrift
(materiële).
, Vragen naar bevoegdheid van orgaan en ontvankelijkheid van bezwaar-of
beroepschrift zijn prealabele vragen: de formele zijde v.d. beslissing op het
bezwaar-of beroepschrift. Deze moeten eerst worden behandeld voordat het
bezwaar- of beroepschrift inhoudelijk kan worden behandeld. Dit laatste, dus de
gegrondheid, is de materiële zijde v.d. beslissing.
Bevoegdheidsvraag
Het gaat erom:
1. waartegen (object van bezwaar of beroep)
2. bij wie (administratief beroeps- of bezwaarinstantie, resp. algemene of
bijzondere bestuursrechter)
een bestuursrechtelijk voorziening mogelijk is.
Bij wie
De bevoegdheid (competentie) v.d. rechtbank als algemene bestuursrechter is
gekoppeld aan het begrip “besluit” (art. 8:1 jo. 1:3 Awb).
Hoofdregel: de bestuursrechter is alleen bevoegd als het “voorwerp v.h.
geschil” een besluit i.d.z.v. art. 1:3 Awb is.
De bestuursrecht v.d. rechtbank is niet bevoegd in gevallen waarin een
bijzondere bestuursrechter bevoegd is verklaard (art. 8:6 lid 1 Awb + Bbr).
Als er geen bijzondere bestuursrechter bevoegd is, zal dus ter beantwoording v.d.
vraag of de rechtbank (als algemene bestuursrechter) bevoegd is, moeten
worden nagegaan of de desbetreffende bestuurshandeling een besluit is. De Awb
bevat echter een aantal uitbreidingen én beperkingen met betrekking tot de
bevoegdheid van de bestuursrechter voor zover het ‘voorwerp’ van het geschil
betreft.
Waartegen
Enerzijds is een aantal bestuurshandelingen dat voldoet aan het besluitbegrip
van artikel 1:3 Awb uitgesloten van de mogelijkheid van beroep, terwijl anderzijds
een aantal handelingen dat niet voldoet aan dat besluitbegrip van artikel 1:3 Awb
wél appellabel is:
De tot de van beroep en bezwaar uitgesloten besluiten behoren:
1. de besluiten die worden genoemd in art. 8:3 en 8:5 Awb.
Tot de wel appellabel verklaarde beslissingen die niet kunnen worden aangemerkt
als besluit i.d.z.v. art. 1:3 Awb behoren:
1. de handelingen jegens ambtenaren
2. de handelingen als bedoel in art. 6:2 aanhef en onder a Awb.
Ontvankelijkheidsvragen
1. Belanghebbende
Degene die bezwaar of beroep indient, moet daartoe gerechtigd zijn. Voor
beroep bij de rechtbank als algemene bestuursrechter: art. 8:1 Awb: “de
belanghebbende” i.d.z.v. art. 1:2 Awb en ingevolge art. 7:1 Awb, de
bezwaargerechtigde.
2. Bepaalde termijn en enkele andere ontvankelijkheidseisen
Een bezwaar- of beroepschrift moet binnen een bepaalde termijn worden
ingediend en aan enkele andere ontvankelijkheidseisen voldoen. Zo moet
bestuursprocesrecht
Informatie Brightspace
De toegangsdrempels in de Awb gelden zowel voor de voorziening van algemene
bestuursrechtspraak als voor de voorziening van bijzondere bestuursrechtspraak.
Artikel 8:1 Awb spreekt immers over ‘de bestuursrechter’. Daaronder valt de
algemene bestuursrechter (vgl. art. 8:6, eerste lid, Awb) maar ook de bijzondere
bestuursrechter (vgl. art. 8:6, tweede lid, Awb). Ook op het hoger beroep zijn de
meeste bepalingen van hoofdstuk 8 Awb en de bepalingen uit hoofdstuk 6 en 7
Awb van (overeenkomstige) toepassing (zie voor wat betreft hoofdstuk 8 artikel
8:108 Awb). Dus ook voor hoger beroep gelden in principe dezelfde
toegangsdrempels.
Toegangsdrempels – art. 8:1 Awb en de kernbegrippen
In een aantal gevallen staat beroep open tegen handelingen die niet onder het
besluitbegrip zijn te brengen, terwijl anderzijds belangrijke categorieën van
besluiten door de wetgever van beroep zijn uitgezonderd. Ook kan het zijn dat
het Awb-beroep tijdelijk geblokkeerd is.
Actuele ontwikkeling: Varkens in Nood-arrest en art. 6:13 Awb
Het HvJ EI heeft op 14 januari 2021 een arrest gewezen getiteld: “Varkens in
Nood”. Dit arrest heeft volgende voor de toepassing van art. 6:13 Awb en 8:1
Awb in bepaalde gevallen.
Kennisclip: Varkens in Nood-arrest HvJEU
De vragen die beantwoord moesten worden werden geplaatst in de context v.h.
Verdrag van Aarhus. Dit verdrag ziet op:
- Toegang tot milieu-informatie
- Recht op inspraak bij besluitvorming over beslissingen waarbij het milieu
een rol speelt.
- Recht op toegang tot de rechter in procedures waar het milieu een rol
speelt.
Het gaat met name om een ruime toegang die het Verdrag van Aarhus vraagt als
een belanghebbende of een algemeen belang groepering op wil komen tegen
besluiten die gevolgen hebben voor het milieu.
Casus Varkens in Nood-arrest:
- Op 28 september 2017 verlenen B&W van Echt-Susteren een
omgevingsvergunning voor een varkensstal.
- Een particulier en enkele algemeen belangenverenigingen stellen beroep
in bij de rechtbank en krijgen daar art. 6:13 Awb tegengeworpen. Zij
hadden namelijk niet eerst een zienswijze ingediend.
- De bestuursrechter stel prejudiciële vragen. De vraag was of zij, gelet op
het Verdrag van Aarhus en de ruime toegang tot de rechter in milieuzaken,
toch bij de rechter ontvankelijk verklaard mochten worden. Ondanks het
feit dat zij o.g.v. art. 6:13 Awb een beurt hadden overgeslagen.
- Naar aanleiding van deze prejudiciële vragen is het Varkens in Nood-arrest
gewezen. Hieruit blijkt dat inderdaad de ruime toegang die o.b.v. het
Verdrag van Aarhus vereist is, in bepaalde gevallen art. 6:13 Awb niet mag
worden tegengeworpen aan een belanghebbende of algemene
, belangenvereniging die een stap heeft overgeslagen in de procedure
voorafgaand aan de rechterlijke procedure.
Aan de hand hiervan heeft de Afdeling bestuursrechtspraak dit verder ontwikkeld
en een aantal lijnen uitgezet.
De concrete effecten die het arrest heeft op het nationale bestuursrecht
Het arrest zet onder bepaalde omstandigheden eisen die in de Awb
worden gesteld aan de kant:
1. Art. 6:13 Awb blijft buiten toepassing in een milieugerechtelijk
geschil waar het Verdrag van Aarhus op ziet: (geen zienswijze
ingebracht, toch toegang tot de beroepsprocedure boor
belanghebbende (inclusief algemeen belangengroeperingen)). Voor
zover het gaat om die Aarhus zaken, geldt die bepaling (6:13) niet als
een belanghebbende geen zienswijze heeft ingebracht, dan moet hij
toch toegang hebben tot die beroepsprocedure. Heeft zo’, algemeen
belangengroepering verwijtbaar geen zienswijze ingebracht, dan moet
die toch worden toegelaten tot de beroepsprocedure.
2. Geen belanghebbende: zienswijzen ingebracht (of verschoonbaar
geen/te laat zienswijze ingebracht) = toegang tot beroepsprocedure,
ook als de persoon die de zienswijze heeft ingebracht geen
belanghebbende is! (afwijking van art. 8:1 Awb. Dus eenieder die een
zienswijze heeft ingebracht, mag beroep instellen.
3. Relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb) blijft wel overeind:
consequentie → beroep van niet-belanghebbende zal daardoor vaak
niet tot gegrondverklaring leiden. Een besluit wordt dus alleen
vernietigd als de bepaling waar iemand zich op beroept, ook degene
zijn belangen beschermt.
Dus puntje 2, dat eenieder beroep kan indienen, wordt vaak weer gecorrigeerd
door puntje 3, namelijk dat 2 weer wordt gecorrigeerd door het
relativiteitsvereiste.
,Beperkt toepassingsbereik
Het Varkens in Nood-arrest geldt alleen voor Aarhus-besluiten. Dat zijn vooral
besluiten met ernstige milieugevolgen. Het is lastig om vooraf en in algemene zin
aan te geven in welk geval een besluit een Aarhus-besluit is. Daarom heeft de
Afdeling bestuursrechtspraak er voor gekozen om, in afwachting van een
oplossing van de wetgever, te kiezen voor een ruimhartige uitleg (onder meer
met het oog op de rechtsbescherming van de burger).
Concreet betekent dit dat de uit het Varkens in Nood-arrest voortvloeiende
ruimere toegang tot de bestuursrechter geldt in alle omgevingsrechtelijke zaken
waarin de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is.
Uiteindelijk zal de wetgever de Awb of de bijzondere omgevingsrechtelijke
wetgeving zo aan moeten passen dat deze 'Aarhus-proof' is. Tot die tijd wordt
volstaan met de richtsnoeren van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State.
Tekst 5.1: bevoegdheids- en ontvankelijkheidskwesties en het besluit
als “rechtsingang”
Bij de behandeling van een bezwaar- of beroepschrift doen zich in het algemeen
gesproken drie kernvragen voor, te weten:
de vraag naar de bevoegdheid van het orgaan, waarbij het bezwaar of
beroepschrift is ingediend (formele);
de vraag naar de ontvankelijkheid van het bezwaar- of beroepschrift
(formele);
de vraag naar de gegrondheid van het bezwaar- of beroepschrift
(materiële).
, Vragen naar bevoegdheid van orgaan en ontvankelijkheid van bezwaar-of
beroepschrift zijn prealabele vragen: de formele zijde v.d. beslissing op het
bezwaar-of beroepschrift. Deze moeten eerst worden behandeld voordat het
bezwaar- of beroepschrift inhoudelijk kan worden behandeld. Dit laatste, dus de
gegrondheid, is de materiële zijde v.d. beslissing.
Bevoegdheidsvraag
Het gaat erom:
1. waartegen (object van bezwaar of beroep)
2. bij wie (administratief beroeps- of bezwaarinstantie, resp. algemene of
bijzondere bestuursrechter)
een bestuursrechtelijk voorziening mogelijk is.
Bij wie
De bevoegdheid (competentie) v.d. rechtbank als algemene bestuursrechter is
gekoppeld aan het begrip “besluit” (art. 8:1 jo. 1:3 Awb).
Hoofdregel: de bestuursrechter is alleen bevoegd als het “voorwerp v.h.
geschil” een besluit i.d.z.v. art. 1:3 Awb is.
De bestuursrecht v.d. rechtbank is niet bevoegd in gevallen waarin een
bijzondere bestuursrechter bevoegd is verklaard (art. 8:6 lid 1 Awb + Bbr).
Als er geen bijzondere bestuursrechter bevoegd is, zal dus ter beantwoording v.d.
vraag of de rechtbank (als algemene bestuursrechter) bevoegd is, moeten
worden nagegaan of de desbetreffende bestuurshandeling een besluit is. De Awb
bevat echter een aantal uitbreidingen én beperkingen met betrekking tot de
bevoegdheid van de bestuursrechter voor zover het ‘voorwerp’ van het geschil
betreft.
Waartegen
Enerzijds is een aantal bestuurshandelingen dat voldoet aan het besluitbegrip
van artikel 1:3 Awb uitgesloten van de mogelijkheid van beroep, terwijl anderzijds
een aantal handelingen dat niet voldoet aan dat besluitbegrip van artikel 1:3 Awb
wél appellabel is:
De tot de van beroep en bezwaar uitgesloten besluiten behoren:
1. de besluiten die worden genoemd in art. 8:3 en 8:5 Awb.
Tot de wel appellabel verklaarde beslissingen die niet kunnen worden aangemerkt
als besluit i.d.z.v. art. 1:3 Awb behoren:
1. de handelingen jegens ambtenaren
2. de handelingen als bedoel in art. 6:2 aanhef en onder a Awb.
Ontvankelijkheidsvragen
1. Belanghebbende
Degene die bezwaar of beroep indient, moet daartoe gerechtigd zijn. Voor
beroep bij de rechtbank als algemene bestuursrechter: art. 8:1 Awb: “de
belanghebbende” i.d.z.v. art. 1:2 Awb en ingevolge art. 7:1 Awb, de
bezwaargerechtigde.
2. Bepaalde termijn en enkele andere ontvankelijkheidseisen
Een bezwaar- of beroepschrift moet binnen een bepaalde termijn worden
ingediend en aan enkele andere ontvankelijkheidseisen voldoen. Zo moet
