Bestuursprocesrecht 2023
Week 1
Literatuur
Hoofdstuk 1
Hoofdstuk 2
Hoofdstuk 3
Artikel ‘Van besluit naar geschil’ van B. Schueler
Hoofdstuk 1
Het bestuursrecht gaat over de rechtsbetrekking tussen burgers en de overheid. Specifiek gaat het
over de uitoefening van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden door de overheid. Meestal is de
bestuursrechter bevoegd, maar soms ook de civiele rechter.
De meeste interacties vinden plaats d.m.v. besluiten van bestuursorganen. Een bestuursorgaan is
een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld dan wel een persoon of
een college die/dat met enig openbaar gezag is bekleed (art. 1:1 Awb). Een besluit is een schriftelijke
beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3
Awb).
De belangrijkste procedure ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen is die van bezwaar en
beroep tegen besluiten van bestuursorganen. Dit is geregeld in de hoofdstukken 6, 7 en 8 Awb.
Art. 8:1 Awb bepaalt dat de bestuursrechter bevoegd is om te oordelen over beroep tegen besluiten
van bestuursorganen. Beroep is per definitie gericht op het vernietigen van het besluit. Beroep bij de
rechter is in de regel pas mogelijk als er een bezwaarprocedure is doorlopen bij het bestuursorgaan
dat het bestreden besluit heeft genomen.
De civiele rechter gaat over overheidshandelen dat geen besluit is, dus handelen ter voorbereiding
van een besluit of privaatrechtelijk handelen.
De bevoegdheid van de bestuursrechter strekt niet over alle besluiten. Alleen tegen beschikkingen
en concretiserende besluiten van algemene strekking kan bij de bestuursrechter worden
opgekomen. Voor avv’s en beleidsregels moet men nog steeds terecht bij de civiele rechter (art. 8:3
lid 1 sub a Awb).
Soms wordt iets met een besluit gelijkgesteld terwijl het dat eigenlijk niet is. Voorbeelden zijn de last
onder bestuursdwang en het bestuurlijke rechtsoordeel. Ook het uitblijven van een besluit wordt
gelijkgesteld met een besluit (art. 6:2 sub b Awb).
Een belanghebbende kan de bestuursrechter verzoeken te oordelen over een schadevergoeding ten
gevolge van een onrechtmatig besluit.
Er zijn in Nederland bijzonder veel organen met bestuursrechtspraak belast. In beginsel staat beroep
open bij één van de elf rechtbanken. Hoger beroep moet bij verschillende instanties worden
ingesteld, afhankelijk van de aard van het besluit waarover het geschil gaat.
, De vier gerechtshoven voor belastingzaken
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) voor ‘economisch’ bestuursrecht (zoals
mededinging en telecommunicatie)
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) voor ambtenarenzaken en socialezekerheidszaken
(werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, bijstand)
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) voor de rest (zoals
omgevingsrecht, vergunningen van gemeentelijke bestuursorganen, vreemdelingenzaken)
Soms is niet de rechtbank, maar de ABRvS, CBb of CRvB de bestuursrechter in eerste en enige
aanleg.
Bij vier hoogste bestuursrechters bestaat het gevaar dat zij elk een eigen lijn trekken, wat slecht is
voor de rechtseenheid. Daarom zijn er formele en informele rechtseenheidsvoorzieningen.
De belangrijkste informele voorziening is de Commissie rechtseenheid bestuursrecht. Leden van de
vier hoogste bestuursrechters hebben hierin zitting en vergaderen elke zes weken om de
jurisprudentie van de verschillende colleges op elkaar af te stemmen.
De grote kamer is een formele voorziening (art. 8:10a lid 4 Awb). Het bestaat uit vijf leden.
Een conclusie is een onafhankelijk advies ten behoeve van de oordeelsvorming door de rechter.
Sinds 2013 bepaalt art. 8:12a Awb dat de voorzitter van de ABRvS, de president van de CRvB en de
president van het CBb leden van colleges kunnen verzoeken een conclusie te nemen.
Sinds 1 juli 2021 kunnen ook anderen dan partijen een schriftelijke opmerking maken (art. 8:12b
Awb).
De civiele rechter is, ingevolge art. 112 Gw, de algemene rechter. De bestuursrechter is de
bijzondere rechter. De eerste wijkt alleen voor de laatste als deze bevoegd is te oordelen over het
specifieke geschil.
Art. 9:1 Awb bepaalt dat eenieder het recht heeft om te klagen over de wijze waarop een
bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid heeft gedragen. De klager wordt schriftelijk in
kennis gesteld van de bevindingen van het onderzoek naar de klacht en de conclusies die het
bestuursorgaan daaraan verbindt. Is de klager het hier niet mee eens, dan kan hij naar een
onafhankelijke instantie (een ombudsman). De ombudsman kan geen bindende uitspraken doen,
maar heeft desondanks in de praktijk invloed op de bestuursorganen.
Alternatieve, buitenwettelijke vormen van geschilbeslechting, zoals bemiddeling of mediation, zijn
ook mogelijk.
In de zaak ‘Benthem’ oordeelde het EHRM dat de Kroon geen onpartijdige en onafhankelijke
rechterlijke instantie was zoals vereist door art. 6 lid 1 EVRM.
De eerste mogelijkheid tot administratief beroep ontstond in 1887 door art. 154 Gw 1887.
In 1976 ontstond met de Wet Arob de eerste rechtsgang naar de Afdeling rechtspraak van de Raad
van State voor beschikkingen.
Vanaf 1994 kende de Awb het recht toe om tegen een besluit in beginsel beroep bij de rechtbank in
te stellen.
Wat is de functie van het bestuursprocesrecht? Van belang is het onderscheid tussen handhaving
van het objectieve recht en de individuele rechtsbescherming. Bij de invoering van de Awb is de
,individuele rechtsbescherming als primair doel gekozen. Dit doet niet af aan het belang van toezicht
op de naleving van bestuursrechtelijke normen.
Rechtsbescherming tegen handelingen van het bestuur is van groot belang. De burger is sterk
afhankelijk van de overheid en de overheid is een aanzienlijk sterkere partij met al zijn
machtsmiddelen. Naar huidige opvatting is de rechtsbescherming dus beperkt tot individuele
rechtsbescherming. Toch kent het bestuursrecht ook regels voor belanghebbenden (art. 1:2 Awb).
Bij de toepassing en handhaving van het Europees recht geldt als uitgangspunt het beginsel van
procedurele autonomie. In beginsel bemoeit Europa zich dus niet met de wijze waarop het Europees
recht in de Nederlandse rechtsorde wordt toegepast. Dit wordt beperkt door een aantal Richtlijnen
en beginselen zoals het beginsel van effectieve rechtsbescherming, het gelijkwaardigheidsbeginsel
en het doeltreffendheidsbeginsel.
Art. 6 EVRM geeft het hoofdbeginsel dat centraal staat voor de inrichting van het stelsel van
rechtsbescherming. Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak,
binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld.
Zie ook art. 47 EU-Grondrechtenhandvest.
Er zijn zeven beginselen van het stelsel van rechtsbescherming:
1. Er moet gelegenheid zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijk en onpartijdig
gerecht dat bij de wet is ingesteld.
2. Aan rechtspraak moet een bestuurlijke heroverweging voorafgaan.
3. Er moet rechtspraak in twee feitelijke instanties bestaan.
4. De rechtsbescherming moet toegankelijk zijn.
5. Zowel de rechtseenheid als de rechtsontwikkeling moeten worden gewaarborgd.
6. De rechtsbescherming moet effectief en tijdig zijn.
7. De rechtsbescherming moet efficiënt zijn.
1. Bij de wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig gerecht
De eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid laten zich onderscheiden in rechtspositionele en
functionele waarborgen. Rechtspositionele waarborgen hebben betrekking op de bevoegdheid tot
en procedure van benoeming, de benoemingseisen, de benoemingstermijn etc. Functionele
waarborgen hebben betrekking op de mogelijke beïnvloeding van onafhankelijkheid en
onpartijdigheid.
In Nederland kan worden aangenomen dat de rechtspositionele punten voldoende zijn
gewaarborgd. Voor de functionele punten is daadwerkelijke beïnvloeding niet benodigd; alleen al
het bestaan van de mogelijkheid tot beïnvloeding kan leiden tot schending van dit beginsel, aldus
het EHRM in onder meer ‘Van de Hurk’ en ‘Benthem’. Zo was de Kroon niet onafhankelijk en
onpartijdig, waardoor deze is afgeschaft als bestuursrechter. Inmiddels kan worden gezegd dat er
voldoende waarborgen zijn voor de functionele punten, hoewel hier nog discussie over bestaat.
Ook aan de eis dat de instanties bij wet moeten zijn ingesteld, is in Nederland voldaan.
2. Bestuurlijke heroverweging.
De wederpartij dient op de hoogte te worden gebracht van een geschil en moet de kans krijgen
hierop te reageren. In het bestuursrecht kennen we daarom bezwaar voor beroep. Dit helpt ook
, overbelasting van de bestuursrechter tegen te gaan. Daarnaast is bezwaar erg laagdrempelig. Zie
artt. 7:1 en 7:1a Awb.
3. Twee feitelijke instanties
De leer van checks and balances wijst op de wenselijkheid van een verfijnd controlesysteem.
Wanneer alle rechtspraak bij één orgaan zou zijn ondergebracht, zou er een te sterke
machtsconcentratie zijn. Daarnaast zijn rechters maar mensen en kunnen ze zich vergissen. Daarom
moet er een tweede instantie zijn die rechterlijke uitspraken na kan gaan, ook en vooral op het punt
van de feitenvaststelling en waardering.
4. Toegankelijkheid
Toegankelijkheid vereist overzichtelijkheid. Daarom wordt bij een voor bezwaar of beroep vatbaar
besluit vermeldt welk rechtsmiddel er openstaat. Ook wordt een verkeerd bezwaar- of beroepschrift
naar het bevoegde orgaan doorgestuurd.
Ook financiële drempels maken onderdeel uit van het toegankelijkheidsbeginsel. Verder zijn er
dingen als recht op bijstand en recht op een tolk.
5. Rechtseenheid en rechtsontwikkeling
Rechtseenheid en rechtsontwikkeling zijn door het bestaan van meerdere instanties niet heel goed
in Nederland. Informele en formele rechtseenheidsvoorzieningen, zoals eerder besproken, proberen
dit beter te maken.
6. Effectiviteit en tijdigheid
Een burger moet een beslissing kunnen krijgen waar hij iets aan heeft. Gegrondheid van bezwaar of
beroep moet daarom in beginsel leiden tot het ongedaan maken van het bestreden besluit. Daarom
dienen er waarborgen te zijn voor de tenuitvoerlegging van de beslissing op bezwaar/beroep. Ook
moet worden voorkomen dat de overheid alvast zijn besluit uitvoert, wat tot onomkeerbare
gevolgen kan leiden. Tijdigheid is ook deel van het effectiviteitsbeginsel.
7. Efficiëntie
Er moeten verschillende soorten procedures zijn voor verschillende soorten zaken, zodat middelen
efficiënt kunnen worden ingezet naar het belang en de complexiteit van de zaak.
Naast de zeven beginselen van het stelsel van rechtsbescherming zijn er zes beginselen van het
bestuursprocesrecht. Het gaat hierbij om:
1. Onpartijdigheid;
2. Ongelijkheidscompensatie;
3. Hoor en wederhoor;
4. Openbaarheid;
5. Motivering; en
6. Tijdigheid.
Week 1
Literatuur
Hoofdstuk 1
Hoofdstuk 2
Hoofdstuk 3
Artikel ‘Van besluit naar geschil’ van B. Schueler
Hoofdstuk 1
Het bestuursrecht gaat over de rechtsbetrekking tussen burgers en de overheid. Specifiek gaat het
over de uitoefening van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden door de overheid. Meestal is de
bestuursrechter bevoegd, maar soms ook de civiele rechter.
De meeste interacties vinden plaats d.m.v. besluiten van bestuursorganen. Een bestuursorgaan is
een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld dan wel een persoon of
een college die/dat met enig openbaar gezag is bekleed (art. 1:1 Awb). Een besluit is een schriftelijke
beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3
Awb).
De belangrijkste procedure ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen is die van bezwaar en
beroep tegen besluiten van bestuursorganen. Dit is geregeld in de hoofdstukken 6, 7 en 8 Awb.
Art. 8:1 Awb bepaalt dat de bestuursrechter bevoegd is om te oordelen over beroep tegen besluiten
van bestuursorganen. Beroep is per definitie gericht op het vernietigen van het besluit. Beroep bij de
rechter is in de regel pas mogelijk als er een bezwaarprocedure is doorlopen bij het bestuursorgaan
dat het bestreden besluit heeft genomen.
De civiele rechter gaat over overheidshandelen dat geen besluit is, dus handelen ter voorbereiding
van een besluit of privaatrechtelijk handelen.
De bevoegdheid van de bestuursrechter strekt niet over alle besluiten. Alleen tegen beschikkingen
en concretiserende besluiten van algemene strekking kan bij de bestuursrechter worden
opgekomen. Voor avv’s en beleidsregels moet men nog steeds terecht bij de civiele rechter (art. 8:3
lid 1 sub a Awb).
Soms wordt iets met een besluit gelijkgesteld terwijl het dat eigenlijk niet is. Voorbeelden zijn de last
onder bestuursdwang en het bestuurlijke rechtsoordeel. Ook het uitblijven van een besluit wordt
gelijkgesteld met een besluit (art. 6:2 sub b Awb).
Een belanghebbende kan de bestuursrechter verzoeken te oordelen over een schadevergoeding ten
gevolge van een onrechtmatig besluit.
Er zijn in Nederland bijzonder veel organen met bestuursrechtspraak belast. In beginsel staat beroep
open bij één van de elf rechtbanken. Hoger beroep moet bij verschillende instanties worden
ingesteld, afhankelijk van de aard van het besluit waarover het geschil gaat.
, De vier gerechtshoven voor belastingzaken
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) voor ‘economisch’ bestuursrecht (zoals
mededinging en telecommunicatie)
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) voor ambtenarenzaken en socialezekerheidszaken
(werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, bijstand)
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) voor de rest (zoals
omgevingsrecht, vergunningen van gemeentelijke bestuursorganen, vreemdelingenzaken)
Soms is niet de rechtbank, maar de ABRvS, CBb of CRvB de bestuursrechter in eerste en enige
aanleg.
Bij vier hoogste bestuursrechters bestaat het gevaar dat zij elk een eigen lijn trekken, wat slecht is
voor de rechtseenheid. Daarom zijn er formele en informele rechtseenheidsvoorzieningen.
De belangrijkste informele voorziening is de Commissie rechtseenheid bestuursrecht. Leden van de
vier hoogste bestuursrechters hebben hierin zitting en vergaderen elke zes weken om de
jurisprudentie van de verschillende colleges op elkaar af te stemmen.
De grote kamer is een formele voorziening (art. 8:10a lid 4 Awb). Het bestaat uit vijf leden.
Een conclusie is een onafhankelijk advies ten behoeve van de oordeelsvorming door de rechter.
Sinds 2013 bepaalt art. 8:12a Awb dat de voorzitter van de ABRvS, de president van de CRvB en de
president van het CBb leden van colleges kunnen verzoeken een conclusie te nemen.
Sinds 1 juli 2021 kunnen ook anderen dan partijen een schriftelijke opmerking maken (art. 8:12b
Awb).
De civiele rechter is, ingevolge art. 112 Gw, de algemene rechter. De bestuursrechter is de
bijzondere rechter. De eerste wijkt alleen voor de laatste als deze bevoegd is te oordelen over het
specifieke geschil.
Art. 9:1 Awb bepaalt dat eenieder het recht heeft om te klagen over de wijze waarop een
bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid heeft gedragen. De klager wordt schriftelijk in
kennis gesteld van de bevindingen van het onderzoek naar de klacht en de conclusies die het
bestuursorgaan daaraan verbindt. Is de klager het hier niet mee eens, dan kan hij naar een
onafhankelijke instantie (een ombudsman). De ombudsman kan geen bindende uitspraken doen,
maar heeft desondanks in de praktijk invloed op de bestuursorganen.
Alternatieve, buitenwettelijke vormen van geschilbeslechting, zoals bemiddeling of mediation, zijn
ook mogelijk.
In de zaak ‘Benthem’ oordeelde het EHRM dat de Kroon geen onpartijdige en onafhankelijke
rechterlijke instantie was zoals vereist door art. 6 lid 1 EVRM.
De eerste mogelijkheid tot administratief beroep ontstond in 1887 door art. 154 Gw 1887.
In 1976 ontstond met de Wet Arob de eerste rechtsgang naar de Afdeling rechtspraak van de Raad
van State voor beschikkingen.
Vanaf 1994 kende de Awb het recht toe om tegen een besluit in beginsel beroep bij de rechtbank in
te stellen.
Wat is de functie van het bestuursprocesrecht? Van belang is het onderscheid tussen handhaving
van het objectieve recht en de individuele rechtsbescherming. Bij de invoering van de Awb is de
,individuele rechtsbescherming als primair doel gekozen. Dit doet niet af aan het belang van toezicht
op de naleving van bestuursrechtelijke normen.
Rechtsbescherming tegen handelingen van het bestuur is van groot belang. De burger is sterk
afhankelijk van de overheid en de overheid is een aanzienlijk sterkere partij met al zijn
machtsmiddelen. Naar huidige opvatting is de rechtsbescherming dus beperkt tot individuele
rechtsbescherming. Toch kent het bestuursrecht ook regels voor belanghebbenden (art. 1:2 Awb).
Bij de toepassing en handhaving van het Europees recht geldt als uitgangspunt het beginsel van
procedurele autonomie. In beginsel bemoeit Europa zich dus niet met de wijze waarop het Europees
recht in de Nederlandse rechtsorde wordt toegepast. Dit wordt beperkt door een aantal Richtlijnen
en beginselen zoals het beginsel van effectieve rechtsbescherming, het gelijkwaardigheidsbeginsel
en het doeltreffendheidsbeginsel.
Art. 6 EVRM geeft het hoofdbeginsel dat centraal staat voor de inrichting van het stelsel van
rechtsbescherming. Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak,
binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld.
Zie ook art. 47 EU-Grondrechtenhandvest.
Er zijn zeven beginselen van het stelsel van rechtsbescherming:
1. Er moet gelegenheid zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijk en onpartijdig
gerecht dat bij de wet is ingesteld.
2. Aan rechtspraak moet een bestuurlijke heroverweging voorafgaan.
3. Er moet rechtspraak in twee feitelijke instanties bestaan.
4. De rechtsbescherming moet toegankelijk zijn.
5. Zowel de rechtseenheid als de rechtsontwikkeling moeten worden gewaarborgd.
6. De rechtsbescherming moet effectief en tijdig zijn.
7. De rechtsbescherming moet efficiënt zijn.
1. Bij de wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig gerecht
De eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid laten zich onderscheiden in rechtspositionele en
functionele waarborgen. Rechtspositionele waarborgen hebben betrekking op de bevoegdheid tot
en procedure van benoeming, de benoemingseisen, de benoemingstermijn etc. Functionele
waarborgen hebben betrekking op de mogelijke beïnvloeding van onafhankelijkheid en
onpartijdigheid.
In Nederland kan worden aangenomen dat de rechtspositionele punten voldoende zijn
gewaarborgd. Voor de functionele punten is daadwerkelijke beïnvloeding niet benodigd; alleen al
het bestaan van de mogelijkheid tot beïnvloeding kan leiden tot schending van dit beginsel, aldus
het EHRM in onder meer ‘Van de Hurk’ en ‘Benthem’. Zo was de Kroon niet onafhankelijk en
onpartijdig, waardoor deze is afgeschaft als bestuursrechter. Inmiddels kan worden gezegd dat er
voldoende waarborgen zijn voor de functionele punten, hoewel hier nog discussie over bestaat.
Ook aan de eis dat de instanties bij wet moeten zijn ingesteld, is in Nederland voldaan.
2. Bestuurlijke heroverweging.
De wederpartij dient op de hoogte te worden gebracht van een geschil en moet de kans krijgen
hierop te reageren. In het bestuursrecht kennen we daarom bezwaar voor beroep. Dit helpt ook
, overbelasting van de bestuursrechter tegen te gaan. Daarnaast is bezwaar erg laagdrempelig. Zie
artt. 7:1 en 7:1a Awb.
3. Twee feitelijke instanties
De leer van checks and balances wijst op de wenselijkheid van een verfijnd controlesysteem.
Wanneer alle rechtspraak bij één orgaan zou zijn ondergebracht, zou er een te sterke
machtsconcentratie zijn. Daarnaast zijn rechters maar mensen en kunnen ze zich vergissen. Daarom
moet er een tweede instantie zijn die rechterlijke uitspraken na kan gaan, ook en vooral op het punt
van de feitenvaststelling en waardering.
4. Toegankelijkheid
Toegankelijkheid vereist overzichtelijkheid. Daarom wordt bij een voor bezwaar of beroep vatbaar
besluit vermeldt welk rechtsmiddel er openstaat. Ook wordt een verkeerd bezwaar- of beroepschrift
naar het bevoegde orgaan doorgestuurd.
Ook financiële drempels maken onderdeel uit van het toegankelijkheidsbeginsel. Verder zijn er
dingen als recht op bijstand en recht op een tolk.
5. Rechtseenheid en rechtsontwikkeling
Rechtseenheid en rechtsontwikkeling zijn door het bestaan van meerdere instanties niet heel goed
in Nederland. Informele en formele rechtseenheidsvoorzieningen, zoals eerder besproken, proberen
dit beter te maken.
6. Effectiviteit en tijdigheid
Een burger moet een beslissing kunnen krijgen waar hij iets aan heeft. Gegrondheid van bezwaar of
beroep moet daarom in beginsel leiden tot het ongedaan maken van het bestreden besluit. Daarom
dienen er waarborgen te zijn voor de tenuitvoerlegging van de beslissing op bezwaar/beroep. Ook
moet worden voorkomen dat de overheid alvast zijn besluit uitvoert, wat tot onomkeerbare
gevolgen kan leiden. Tijdigheid is ook deel van het effectiviteitsbeginsel.
7. Efficiëntie
Er moeten verschillende soorten procedures zijn voor verschillende soorten zaken, zodat middelen
efficiënt kunnen worden ingezet naar het belang en de complexiteit van de zaak.
Naast de zeven beginselen van het stelsel van rechtsbescherming zijn er zes beginselen van het
bestuursprocesrecht. Het gaat hierbij om:
1. Onpartijdigheid;
2. Ongelijkheidscompensatie;
3. Hoor en wederhoor;
4. Openbaarheid;
5. Motivering; en
6. Tijdigheid.
