Openbaar Bestuur (9e druk)
Beleid, organisatie en politiek
Samenvatting: Rens Valstar 581419
Hoofdstuk 1 – De wereld van het openbaar bestuur
Je kunt:
1. Het openbaar bestuur definiëren en beargumenteerd afbakenen.
2. Een beeld schetsen van hoe het openbaar bestuur in Nederland opgebouwd is.
3. Aangeven waarom het openbaar bestuur veelvormig en vaak complex is.
4. Uitleggen welke uitdagingen de veelvormigheid en complexiteit van het openbaar
bestuur met zich meebrengen.
5. Benoemen welke criteria gehanteerd worden om de kwaliteit van het openbaar
bestuur te beoordelen en uitleggen wat die criteria inhouden.
6. Aangeven op welke manier die verschillende criteria onderling strijdig kunnen zijn.
7. Een overzicht geven van de historische ontwikkeling van het openbaar bestuur en
aangeven hoe die ontwikkeling het huidige openbaar bestuur gevormd heeft.
1.3 Inleiding: De praktijk van het besturen
Openbaar bestuur is een ingewikkeld onderwerp van studie. Het gaat om partijen,
beslissingen en activiteiten die het lot van mensen ingrijpend beïnvloeden. Het handelen
binnen het openbaar bestuur is van invloed op onze gezondheid, ons gevoel van veiligheid,
onze welvaart, onze opvoeding en onze ontspanning. Wie de dagelijkse bestuurlijke praktijk
van dichterbij bekijkt ziet hoe ingewikkeld de vraagstukken zijn waarvoor het openbaar
bestuur komt te staan: beleidsmatig, organisatorisch, politiek, ethisch, juridisch en logistiek.
1.4 Wat is openbaar bestuur?
Openbaar bestuur: het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij.
Beperkte opvatting: het openbaar bestuur heeft ongeveer dezelfde betekenis als ‘de
overheid’ of ‘de staat’.
Ruime opvatting: het openbaar bestuur omvat ook organisaties die niet tot de overheid
behoren, maar wel een publieke taak vervullen of op een andere manier mede sturing geven
aan de maatschappij; ziekenhuizen, de ANWB, woningcorporaties of
vluchtelingenorganisaties.
--> Het openbaar bestuur houdt zich dus bezig met de besturing van de maatschappij.
Bestuurlijke beslissingen – vastgelegd in beschikkingen, subsidieregelingen, wettelijke
normen en gedragsregels of gemeentelijke verordeningen – hebben een bindend karakter
voor alle leden van de samenleving op een bepaald grondgebied. Naleving ervan kan worden
afgedwongen, want het openbaar bestuur heeft, in de beperkte opvatting, een monopolie
op geweld.
,We kunnen grofweg drie logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden: die van de
staat, het middenveld en de markt.
1. De staat: heeft als doel om het algemeen belang te dienen.
--> Overheidsorganisaties bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren. Deze
leiding omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct of indirect
verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen vertegenwoordigende
organen. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan de
politieke leiding.
--> De ambtenaren staan de politieke leiding bij, onderhouden contact tussen burgers
en openbaar bestuur.
--> De politieke gezagsdragers opereren op grotere afstand. Zij zijn veelvuldig in de
media te vinden.
2. Het middenveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn,
maar ook niet binnen de sfeer van de overheid vallen.
--> Het maatschappelijk middenveld is een veld van organisaties dat zich tussen de
overheid aan de ene kant en de bedrijven en individuele burgers aan de andere kant
bevindt.
--> Qua rechtsvorm zijn deze organisaties privaat, maar zijn toch betrokken bij het
openbaar bestuur.
--> Er is binnen dit middenveld een tweedeling:
1. Private organisaties met publieke taak: een type organisatie vervult een bepaalde
maatschappelijke functie zoals: ziekenhuizen en schoolbesturen. Zij zijn in de loop
der tijd in samenspraak met de overheid bepaalde openbare bestuurstaken gaan
vervullen. Zij ontvangen ook financiële middelen van de overheid.
2. Private organisaties zonder winstoogmerk: deze organisaties behartigen een
bepaald belang of streven een bepaald ideëel doel na, zoals: vakbonden,
werkgeversorganisaties of milieuorganisaties. Zij zijn betrokken bij het openbaar
bestuur omdat zij beleid proberen te beïnvloeden.
3. De markt: heeft als doel om producten en diensten op commerciële grond te
leveren.
Volgens de kernaanpak is het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke
organisaties de rechtstatelijke vorm: publieke organisaties hebben een publiekrechtelijke
grondslag en niet-publieke organisaties hebben deze niet.
Voordeel: lijkt recht aan te doen aan de grote verschillen tussen de publieke en niet-
publieke organisaties.
Nadeel: veel organisaties dragen kenmerken van zowel publiek als privaat in zich.
, Amerikaans bestuurskundige Barry Bozeman heeft het idee van ‘publicness’ als een soort
continuüm ontwikkeld. Hij spreekt over de mate van ‘publiekheid’ en niet over of iets wel of
niet publiek is. Oftewel, iets is niet puur publiek of puur privaat. Deze dimensionele aanpak
maakt een onderscheid tussen drie verschillende dimensies:
1. Eigendom: Rechtelijke grondslag --> van wie is het? Publiek of privaat?
2. Bekostiging: Wie bekostigt de organisatie?
3. Controle: De mate waarin politieke controle plaatsvindt. Een hoge mate van politieke
controle betekent dat de politieke gezagsdragers de prioriteiten van de organisaties
stellen en dat de organisatie deze volgt.
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Hoe kunnen we ordening aanbrengen in de verscheidenheid en vervlechting in de wereld
van het openbaar bestuur? We maken een onderscheid tussen een verticale en horizontale
dimensie van openbaar bestuur.
--> 1. De verticale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur op meerdere niveaus van
omvattendheid gestalte kan krijgen: wijk, gemeente, regio, provincie, natiestaat,
internationale regio of wereld als geheel.
--> 2. De horizontale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid
bestaat, maar ook uit tal van maatschappelijke organisaties.
Om beide dimensies goed te pakken, wordt de term multi-level governance gebruikt:
besturen vindt plaats op meerdere schaalniveaus en gebeurt zowel door overheden als
andere partijen.
1. De verticale dimensie: Het Nederlandse openbaar bestuur is formeel op verschillende
niveaus georganiseerd:
1. Lokaal: Gemeenten
2. Regionaal: Veiligheidsregio’s, waterschappen
3. Provinciaal: De provincies
4. Nationaal: De regering en departementen
5. Europees: Instellingen van de Europese Unie
6. Internationaal: De NAVO, VN
--> In theorie is het misschien zo dat een hogere bestuurslaag dominant is aan het niveau
eronder, maar in de praktijk gaat dat lang niet altijd zo. (zie 1.2: Casus: de Europese
vluchtelingencrisis, blz. 15-17)
De inrichting van het Nederlandse binnenlandse bestuur is grotendeels gestoeld op de door
in 1848 geschreven grondwet van Thorbecke. (Huis van Thorbecke, bestaande uit:
gemeenten, provincies en rijk)
De Nederlandse staatsvorm is die van een gedecentraliseerde eenheidsstaat: Een uniform
bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de landelijke overheid (=eenheidsstaat) waar
gemeenten en provincies een belangrijke en op bepaalde onderwerpen zelfstandige
bevoegdheden en een eigen stem hebben. (=gedecentraliseerd)
Beleid, organisatie en politiek
Samenvatting: Rens Valstar 581419
Hoofdstuk 1 – De wereld van het openbaar bestuur
Je kunt:
1. Het openbaar bestuur definiëren en beargumenteerd afbakenen.
2. Een beeld schetsen van hoe het openbaar bestuur in Nederland opgebouwd is.
3. Aangeven waarom het openbaar bestuur veelvormig en vaak complex is.
4. Uitleggen welke uitdagingen de veelvormigheid en complexiteit van het openbaar
bestuur met zich meebrengen.
5. Benoemen welke criteria gehanteerd worden om de kwaliteit van het openbaar
bestuur te beoordelen en uitleggen wat die criteria inhouden.
6. Aangeven op welke manier die verschillende criteria onderling strijdig kunnen zijn.
7. Een overzicht geven van de historische ontwikkeling van het openbaar bestuur en
aangeven hoe die ontwikkeling het huidige openbaar bestuur gevormd heeft.
1.3 Inleiding: De praktijk van het besturen
Openbaar bestuur is een ingewikkeld onderwerp van studie. Het gaat om partijen,
beslissingen en activiteiten die het lot van mensen ingrijpend beïnvloeden. Het handelen
binnen het openbaar bestuur is van invloed op onze gezondheid, ons gevoel van veiligheid,
onze welvaart, onze opvoeding en onze ontspanning. Wie de dagelijkse bestuurlijke praktijk
van dichterbij bekijkt ziet hoe ingewikkeld de vraagstukken zijn waarvoor het openbaar
bestuur komt te staan: beleidsmatig, organisatorisch, politiek, ethisch, juridisch en logistiek.
1.4 Wat is openbaar bestuur?
Openbaar bestuur: het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij.
Beperkte opvatting: het openbaar bestuur heeft ongeveer dezelfde betekenis als ‘de
overheid’ of ‘de staat’.
Ruime opvatting: het openbaar bestuur omvat ook organisaties die niet tot de overheid
behoren, maar wel een publieke taak vervullen of op een andere manier mede sturing geven
aan de maatschappij; ziekenhuizen, de ANWB, woningcorporaties of
vluchtelingenorganisaties.
--> Het openbaar bestuur houdt zich dus bezig met de besturing van de maatschappij.
Bestuurlijke beslissingen – vastgelegd in beschikkingen, subsidieregelingen, wettelijke
normen en gedragsregels of gemeentelijke verordeningen – hebben een bindend karakter
voor alle leden van de samenleving op een bepaald grondgebied. Naleving ervan kan worden
afgedwongen, want het openbaar bestuur heeft, in de beperkte opvatting, een monopolie
op geweld.
,We kunnen grofweg drie logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden: die van de
staat, het middenveld en de markt.
1. De staat: heeft als doel om het algemeen belang te dienen.
--> Overheidsorganisaties bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren. Deze
leiding omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct of indirect
verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen vertegenwoordigende
organen. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan de
politieke leiding.
--> De ambtenaren staan de politieke leiding bij, onderhouden contact tussen burgers
en openbaar bestuur.
--> De politieke gezagsdragers opereren op grotere afstand. Zij zijn veelvuldig in de
media te vinden.
2. Het middenveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn,
maar ook niet binnen de sfeer van de overheid vallen.
--> Het maatschappelijk middenveld is een veld van organisaties dat zich tussen de
overheid aan de ene kant en de bedrijven en individuele burgers aan de andere kant
bevindt.
--> Qua rechtsvorm zijn deze organisaties privaat, maar zijn toch betrokken bij het
openbaar bestuur.
--> Er is binnen dit middenveld een tweedeling:
1. Private organisaties met publieke taak: een type organisatie vervult een bepaalde
maatschappelijke functie zoals: ziekenhuizen en schoolbesturen. Zij zijn in de loop
der tijd in samenspraak met de overheid bepaalde openbare bestuurstaken gaan
vervullen. Zij ontvangen ook financiële middelen van de overheid.
2. Private organisaties zonder winstoogmerk: deze organisaties behartigen een
bepaald belang of streven een bepaald ideëel doel na, zoals: vakbonden,
werkgeversorganisaties of milieuorganisaties. Zij zijn betrokken bij het openbaar
bestuur omdat zij beleid proberen te beïnvloeden.
3. De markt: heeft als doel om producten en diensten op commerciële grond te
leveren.
Volgens de kernaanpak is het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke
organisaties de rechtstatelijke vorm: publieke organisaties hebben een publiekrechtelijke
grondslag en niet-publieke organisaties hebben deze niet.
Voordeel: lijkt recht aan te doen aan de grote verschillen tussen de publieke en niet-
publieke organisaties.
Nadeel: veel organisaties dragen kenmerken van zowel publiek als privaat in zich.
, Amerikaans bestuurskundige Barry Bozeman heeft het idee van ‘publicness’ als een soort
continuüm ontwikkeld. Hij spreekt over de mate van ‘publiekheid’ en niet over of iets wel of
niet publiek is. Oftewel, iets is niet puur publiek of puur privaat. Deze dimensionele aanpak
maakt een onderscheid tussen drie verschillende dimensies:
1. Eigendom: Rechtelijke grondslag --> van wie is het? Publiek of privaat?
2. Bekostiging: Wie bekostigt de organisatie?
3. Controle: De mate waarin politieke controle plaatsvindt. Een hoge mate van politieke
controle betekent dat de politieke gezagsdragers de prioriteiten van de organisaties
stellen en dat de organisatie deze volgt.
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Hoe kunnen we ordening aanbrengen in de verscheidenheid en vervlechting in de wereld
van het openbaar bestuur? We maken een onderscheid tussen een verticale en horizontale
dimensie van openbaar bestuur.
--> 1. De verticale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur op meerdere niveaus van
omvattendheid gestalte kan krijgen: wijk, gemeente, regio, provincie, natiestaat,
internationale regio of wereld als geheel.
--> 2. De horizontale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid
bestaat, maar ook uit tal van maatschappelijke organisaties.
Om beide dimensies goed te pakken, wordt de term multi-level governance gebruikt:
besturen vindt plaats op meerdere schaalniveaus en gebeurt zowel door overheden als
andere partijen.
1. De verticale dimensie: Het Nederlandse openbaar bestuur is formeel op verschillende
niveaus georganiseerd:
1. Lokaal: Gemeenten
2. Regionaal: Veiligheidsregio’s, waterschappen
3. Provinciaal: De provincies
4. Nationaal: De regering en departementen
5. Europees: Instellingen van de Europese Unie
6. Internationaal: De NAVO, VN
--> In theorie is het misschien zo dat een hogere bestuurslaag dominant is aan het niveau
eronder, maar in de praktijk gaat dat lang niet altijd zo. (zie 1.2: Casus: de Europese
vluchtelingencrisis, blz. 15-17)
De inrichting van het Nederlandse binnenlandse bestuur is grotendeels gestoeld op de door
in 1848 geschreven grondwet van Thorbecke. (Huis van Thorbecke, bestaande uit:
gemeenten, provincies en rijk)
De Nederlandse staatsvorm is die van een gedecentraliseerde eenheidsstaat: Een uniform
bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de landelijke overheid (=eenheidsstaat) waar
gemeenten en provincies een belangrijke en op bepaalde onderwerpen zelfstandige
bevoegdheden en een eigen stem hebben. (=gedecentraliseerd)
