SAMENVATTING BOEK BESTUURSRECHT
II + JURISPRUDENTIE + KENNISCLIPS
Prof. Mr. R.J.N. Schlössels en prof. mr. S.E. Zijlstra, bestuursrecht in de sociale rechtsstaat,
Deventer: Wolters Kluwer 2024 band 1 en band 2
Geschreven door: Fleur te Wierik
Jaar: 2025
Module: RS1412-242814B
,Leereenheid 1
Hoofdstuk 16, 17 en paragraaf 1,6 en 7 van hoofdstuk 18.
HOOFDSTUK 16 – BESTUURLIJKE HANDHAVING ALGEMEEN
Paragraaf 16.1 – Algemeen
Handhaving als juridisch begrip kan worden om als:
Het toezien op de naleving van wettelijke voorschriften en het sanctioneren van handelingen die in
strijd zijn met wettelijke voorschriften.
Bestuurlijke handhaving is de handhaving die geschiedt door bestuursorganen.
Het is een kerntaak van de overheid om te zorgen dat de voorschriften ook daadwerkelijk worden
nageleefd. Het is eerst vereist dat zij weet of de voorschriften worden nageleefd. Daarnaast moet
geconstateerd worden of niet-naleving tot een reactie in de maatschappij kunnen leiden.
Het is in het bestuursrecht gebruikelijk handhaving te zien als het slot van het bestuursproces. Dat
proces begint met de normstelling in de vorm van regels, dan volgt de uitvoering en tenslotte het
toezicht op de naleving en eventuele sanctionering. Dus:
1. Normstelling door regels
2. Uitvoering van de regels
3. Toezicht op de naleving van deze regels
4. Indien nodig eventuele sanctionering
Beslissingen inzake handhaving bestaan zelf vaak ook uit nadere normstelling en kunnen dus
besluiten zijn. Optreden in het kader van de handhaving draagt een secundair karakter. Besluiten
die in dit verband worden genomen roepen geen nieuwe rechtsverhoudingen in het leven. Deze zijn
immers al bepaald door de primaire besluiten in de zin van de algemeen verbindende voorschriften
die rechtstreeks rechtsplichten in het leven roepen en de daarop gebaseerde beschikkingen.
Politie en justitie
De functies besturen en opsporing en vervolging worden van elkaar onderscheiden. In de praktijk
speelt echter het openbaar bestuur een rol bij de opsporing van strafbare feiten en is een
strafrechtelijke handhaving vaak een onmisbaar element van besturen.
Paragraaf 16.2 – Bestuursrechtelijke handhaving
Men kan handhaving in twee hoofdvormen onderverdelen die elk een fase van het
handhavingsproces vormen te weten:
§ De fase waarin actief wordt onderzocht of een norm wordt nageleefd (in het bestuursrecht
het toezicht op de naleving genoemd en in het strafrecht de opsporing); en
§ De fase waarin een sanctie wordt opgelegd of daarvan wordt afgezien (handhaving in enge
zin of sanctionering).
Toezicht op naleving is het actief onderzoeken door of vanwege een bestuursorgaan of een norm
is/wordt nageleefd. De overheid moet weten of er voorschriften worden nageleefd om te kunnen
vaststellen of voorschriften adequaat zijn, maar ook om een sanctie op te kunnen leggen bij een
gebleken normschending.
Sancties kunnen naar hun doel en strekking worden verdeeld in twee vormen, te weten:
1. Herstelsancties: gericht op herstel van de rechtmatige situatie
2. De straffende of punitieve sancties: gericht op leedtoevoeging
,Om adequate handhaving te bewerkstelligen is het in het algemeen nodig dat een overtreding zowel
met een herstelsanctie als met een bestraffende sanctie wordt bedreigd. Als men op een
overtreding alleen een punitieve sanctie zou stellen blijft de onrechtmatige situatie voortbestaan,
hetgeen in ieder geval vanuit het oogpunt van het algemeen belang en de rechtszekerheid voor
(derden)-belanghebbenden niet aanvaardbaar is.
Ook zou het risico ontstaan dat de overtreder het voordeel van de onrechtmatige situatie dermate
aantrekkelijk vindt dat hij de punitieve sanctie voor lief neemt en de overtreding als het ware afkoopt
als dit een geldboete betreft.
§ Als voorbeeld voorzien de meeste onderwijs en examenreglementen in beide sanctie
vormen. Als een student fraudeert op het tentamen door een spiekbriefje te gebruiken en er
wordt alleen een punitieve sanctie opgelegd en geen herstelsanctie, dan kan de student
bijvoorbeeld alsnog een voldoende halen voor het tentamen doordat zij gefraudeerd heeft en
de punitieve sanctie, het niet volgen van colleges voor de duur van 3 maanden wordt, voor
lief nemen.
Handhavingstekort
Handhaving is een onmisbaar instrument voor de verwerkelijking van overheidsbeleid. Als regels
niet worden gehandhaafd, zal in het algemeen de bereidheid om ze na te leven afnemen. Daarnaast
is duidelijk dat een overheid die haar regels niet handhaaft, haar geloofwaardigheid verliest. In dat
verband wordt wel gesproken van een bestaand of verondersteld handhavingstekort. De oorzaak
voor handhavingstekort kan:
§ Onwil zijn
§ Is meestal een kwestie van onvoldoende capaciteit
§ Maar kan ook ontstaan doordat wettelijke voorschriften zodanig gebrekkig zijn dat zij met
de beste wil van de wereld niet te handhaven zijn. Als de wetgever van alles verbiedt zonder
zich te bekreunen om de handhaafbaarheid van die regels, wordt het bestuur praktisch
gedwongen om te gedogen.
Handhaving jegens de overheid
Als de overheid handelt in strijd met hetgeen bij of krachtens wettelijk voorschrift is bepaald, wordt
zij zelf voorwerp van bestuurlijke handhaving. Bij de behandeling van de bestuurlijke handhaving
moeten mensen realiseren dat de overheid daar zelf ook object van kan zijn. Overheidslichamen
kunnen bouwvoorschriften overtreden, snelheidsovertredingen plegen en zelfs misdrijven zoals
zware milieudelicten begaan. Daar moet de overheid handhavend optreden.
§ Dit gebeurt meestal door een ander bestuursorgaan maar soms is auto-handhaving aan de
orde.
Paragraaf 16.3 – Handhaving in de Awb
De algemene wet bestuursrecht kent in hoofdstuk 5 een regeling over toezicht op de naleving als
over sancties. Het hoofdstuk bevat een titel over de algemene bepalingen en het toezicht op de
naleving. De regeling is noodzakelijkerwijs beperkt tot bestuurlijke handhaving. Handhaving door
de overheid van privaatrecht valt buiten de werking van hoofdstuk 5 doordat die regeling is beperkt
tot overtreding van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijke voorschrift, het BW wordt geacht
daar niet onder te vallen.
Het is van groot belang in te zien dat de meeste sanctiebeslissingen en sommige
toezichthandelingen zelf ook weer besluiten opleveren die dus ook weer moeten voldoen aan de
normen die de bijzondere wet en de Awb stellen over het nemen van besluiten. Het opleggen van
bijvoorbeeld een bestuurlijke sanctie geschiedt bij beschikking. De meeste handelingen in de sfeer
van het toezicht op de naleving zijn geen besluiten.
, HOOFDSTUK 17 – TOEZICHT OP DE NALEVING
Paragraaf 17.1 – Algemeen
Het bestuursrecht kent een figuur waarbij er in beginsel nog geen redelijk vermoeden van een
strafbaar feit hoeft te bestaan en er toch toezichthouders bij burgers en bedrijven onderzoek kunnen
doen. Afdeling 5.2 van de Awb ziet op het toezicht op de naleving. Dit toezicht wordt ook wel
aangeduid als handhavingstoezicht, controle of inspectie en omvat een zeer ruime categorie en
alle vormen van controle, zoals:
§ Surveillance
§ Waarneming door kijken en luisteren
§ Het doen van metingen en/of registraties
§ Het nemen van monster
§ Het controleren van gegevens en/of bescheiden
§ Het vragen van inlichtingen en dergelijke.
Het Awb (artikel 5:11 Awb) kent daarom geen specifieke begripsbepaling toe aan het begrip
‘toezicht’. Bekende voorbeelden van toezichthouders zijn:
§ Ambtenaren van de FIOD, die controleren of belastingen wel worden afgedragen
Een bijzondere categorie betreft markttoezichthouders die toezicht houden op de naleving van
voorschriften die de adequate marktwerking moet garanderen en in dat kader ook uiterst belangrijke
en ingrijpende toezichthoudende bevoegdheden hebben.
Toezicht en opsporing
De Awb-wetgever gaat uit van een principieel onderscheid tussen toezicht en de opsporing. Toezicht
kan worden uitgeoefend zonder dat er sprake is van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit,
terwijl die verdenking wel is vereist voor het kunnen uitvoeren van opsporingsactiviteiten. Toezicht
draagt daarom een bestuurlijk karakter. Opsporing vormt een element van het strafrecht, terwijl
toezicht een bestuursrechtelijke karakter draagt.
Toezicht en opsporing vormen volgens het stelsel van de Awb van elkaar te onderscheiden
categorieën, omdat er bij opsporing sprake moet zijn van een redelijk vermoeden van schuld aan
een strafbaar feit.
Artikel 1:6 Awb verklaart de wet niet van toepassing opsporing en vervolging van strafbare feiten.
Deze wordt beheerst door de regels van het wetboek van Strafvordering. Voor het
handhavingstoezicht geldt de verplichting om medewerking te verlenen aan een toezichthouder bij
uitoefening van diens bevoegdheden artikel 5:20 Awb. Bij het strafrecht geldt echter een nemo
teneturbeginsel (iemand mag niet worden gedwongen aan zijn eigen veroordeling mee te werken) en
de cautieplicht (zwijgrecht).
In titel 5.2 Awb is een algemene regeling opgenomen over het toezicht op de naleving. Zij is steeds
van toepassing als sprake is van een toezichthouder artikel 5:11 Awb. De aanwijzing van
toezichthouders berust op de bijzondere wet.
Paragraaf 17.2 – Toezichthouders
Artikel 5:11 Awb omschrijft en toezichthouder als: een persoon bij of krachtens de wet is belast
met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk
voorschrift.
Voor het zijn van toezichthouder is het niet nodig dat de betrokken wetgeving daadwerkelijk spreekt
van toezicht, toezichthouder of toezicht op naleving. Dus ook als een bijzondere wet spreekt van een
controleur of een inspecteur kan sprake zijn van een toezichthouder in de zin van de Awb.
II + JURISPRUDENTIE + KENNISCLIPS
Prof. Mr. R.J.N. Schlössels en prof. mr. S.E. Zijlstra, bestuursrecht in de sociale rechtsstaat,
Deventer: Wolters Kluwer 2024 band 1 en band 2
Geschreven door: Fleur te Wierik
Jaar: 2025
Module: RS1412-242814B
,Leereenheid 1
Hoofdstuk 16, 17 en paragraaf 1,6 en 7 van hoofdstuk 18.
HOOFDSTUK 16 – BESTUURLIJKE HANDHAVING ALGEMEEN
Paragraaf 16.1 – Algemeen
Handhaving als juridisch begrip kan worden om als:
Het toezien op de naleving van wettelijke voorschriften en het sanctioneren van handelingen die in
strijd zijn met wettelijke voorschriften.
Bestuurlijke handhaving is de handhaving die geschiedt door bestuursorganen.
Het is een kerntaak van de overheid om te zorgen dat de voorschriften ook daadwerkelijk worden
nageleefd. Het is eerst vereist dat zij weet of de voorschriften worden nageleefd. Daarnaast moet
geconstateerd worden of niet-naleving tot een reactie in de maatschappij kunnen leiden.
Het is in het bestuursrecht gebruikelijk handhaving te zien als het slot van het bestuursproces. Dat
proces begint met de normstelling in de vorm van regels, dan volgt de uitvoering en tenslotte het
toezicht op de naleving en eventuele sanctionering. Dus:
1. Normstelling door regels
2. Uitvoering van de regels
3. Toezicht op de naleving van deze regels
4. Indien nodig eventuele sanctionering
Beslissingen inzake handhaving bestaan zelf vaak ook uit nadere normstelling en kunnen dus
besluiten zijn. Optreden in het kader van de handhaving draagt een secundair karakter. Besluiten
die in dit verband worden genomen roepen geen nieuwe rechtsverhoudingen in het leven. Deze zijn
immers al bepaald door de primaire besluiten in de zin van de algemeen verbindende voorschriften
die rechtstreeks rechtsplichten in het leven roepen en de daarop gebaseerde beschikkingen.
Politie en justitie
De functies besturen en opsporing en vervolging worden van elkaar onderscheiden. In de praktijk
speelt echter het openbaar bestuur een rol bij de opsporing van strafbare feiten en is een
strafrechtelijke handhaving vaak een onmisbaar element van besturen.
Paragraaf 16.2 – Bestuursrechtelijke handhaving
Men kan handhaving in twee hoofdvormen onderverdelen die elk een fase van het
handhavingsproces vormen te weten:
§ De fase waarin actief wordt onderzocht of een norm wordt nageleefd (in het bestuursrecht
het toezicht op de naleving genoemd en in het strafrecht de opsporing); en
§ De fase waarin een sanctie wordt opgelegd of daarvan wordt afgezien (handhaving in enge
zin of sanctionering).
Toezicht op naleving is het actief onderzoeken door of vanwege een bestuursorgaan of een norm
is/wordt nageleefd. De overheid moet weten of er voorschriften worden nageleefd om te kunnen
vaststellen of voorschriften adequaat zijn, maar ook om een sanctie op te kunnen leggen bij een
gebleken normschending.
Sancties kunnen naar hun doel en strekking worden verdeeld in twee vormen, te weten:
1. Herstelsancties: gericht op herstel van de rechtmatige situatie
2. De straffende of punitieve sancties: gericht op leedtoevoeging
,Om adequate handhaving te bewerkstelligen is het in het algemeen nodig dat een overtreding zowel
met een herstelsanctie als met een bestraffende sanctie wordt bedreigd. Als men op een
overtreding alleen een punitieve sanctie zou stellen blijft de onrechtmatige situatie voortbestaan,
hetgeen in ieder geval vanuit het oogpunt van het algemeen belang en de rechtszekerheid voor
(derden)-belanghebbenden niet aanvaardbaar is.
Ook zou het risico ontstaan dat de overtreder het voordeel van de onrechtmatige situatie dermate
aantrekkelijk vindt dat hij de punitieve sanctie voor lief neemt en de overtreding als het ware afkoopt
als dit een geldboete betreft.
§ Als voorbeeld voorzien de meeste onderwijs en examenreglementen in beide sanctie
vormen. Als een student fraudeert op het tentamen door een spiekbriefje te gebruiken en er
wordt alleen een punitieve sanctie opgelegd en geen herstelsanctie, dan kan de student
bijvoorbeeld alsnog een voldoende halen voor het tentamen doordat zij gefraudeerd heeft en
de punitieve sanctie, het niet volgen van colleges voor de duur van 3 maanden wordt, voor
lief nemen.
Handhavingstekort
Handhaving is een onmisbaar instrument voor de verwerkelijking van overheidsbeleid. Als regels
niet worden gehandhaafd, zal in het algemeen de bereidheid om ze na te leven afnemen. Daarnaast
is duidelijk dat een overheid die haar regels niet handhaaft, haar geloofwaardigheid verliest. In dat
verband wordt wel gesproken van een bestaand of verondersteld handhavingstekort. De oorzaak
voor handhavingstekort kan:
§ Onwil zijn
§ Is meestal een kwestie van onvoldoende capaciteit
§ Maar kan ook ontstaan doordat wettelijke voorschriften zodanig gebrekkig zijn dat zij met
de beste wil van de wereld niet te handhaven zijn. Als de wetgever van alles verbiedt zonder
zich te bekreunen om de handhaafbaarheid van die regels, wordt het bestuur praktisch
gedwongen om te gedogen.
Handhaving jegens de overheid
Als de overheid handelt in strijd met hetgeen bij of krachtens wettelijk voorschrift is bepaald, wordt
zij zelf voorwerp van bestuurlijke handhaving. Bij de behandeling van de bestuurlijke handhaving
moeten mensen realiseren dat de overheid daar zelf ook object van kan zijn. Overheidslichamen
kunnen bouwvoorschriften overtreden, snelheidsovertredingen plegen en zelfs misdrijven zoals
zware milieudelicten begaan. Daar moet de overheid handhavend optreden.
§ Dit gebeurt meestal door een ander bestuursorgaan maar soms is auto-handhaving aan de
orde.
Paragraaf 16.3 – Handhaving in de Awb
De algemene wet bestuursrecht kent in hoofdstuk 5 een regeling over toezicht op de naleving als
over sancties. Het hoofdstuk bevat een titel over de algemene bepalingen en het toezicht op de
naleving. De regeling is noodzakelijkerwijs beperkt tot bestuurlijke handhaving. Handhaving door
de overheid van privaatrecht valt buiten de werking van hoofdstuk 5 doordat die regeling is beperkt
tot overtreding van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijke voorschrift, het BW wordt geacht
daar niet onder te vallen.
Het is van groot belang in te zien dat de meeste sanctiebeslissingen en sommige
toezichthandelingen zelf ook weer besluiten opleveren die dus ook weer moeten voldoen aan de
normen die de bijzondere wet en de Awb stellen over het nemen van besluiten. Het opleggen van
bijvoorbeeld een bestuurlijke sanctie geschiedt bij beschikking. De meeste handelingen in de sfeer
van het toezicht op de naleving zijn geen besluiten.
, HOOFDSTUK 17 – TOEZICHT OP DE NALEVING
Paragraaf 17.1 – Algemeen
Het bestuursrecht kent een figuur waarbij er in beginsel nog geen redelijk vermoeden van een
strafbaar feit hoeft te bestaan en er toch toezichthouders bij burgers en bedrijven onderzoek kunnen
doen. Afdeling 5.2 van de Awb ziet op het toezicht op de naleving. Dit toezicht wordt ook wel
aangeduid als handhavingstoezicht, controle of inspectie en omvat een zeer ruime categorie en
alle vormen van controle, zoals:
§ Surveillance
§ Waarneming door kijken en luisteren
§ Het doen van metingen en/of registraties
§ Het nemen van monster
§ Het controleren van gegevens en/of bescheiden
§ Het vragen van inlichtingen en dergelijke.
Het Awb (artikel 5:11 Awb) kent daarom geen specifieke begripsbepaling toe aan het begrip
‘toezicht’. Bekende voorbeelden van toezichthouders zijn:
§ Ambtenaren van de FIOD, die controleren of belastingen wel worden afgedragen
Een bijzondere categorie betreft markttoezichthouders die toezicht houden op de naleving van
voorschriften die de adequate marktwerking moet garanderen en in dat kader ook uiterst belangrijke
en ingrijpende toezichthoudende bevoegdheden hebben.
Toezicht en opsporing
De Awb-wetgever gaat uit van een principieel onderscheid tussen toezicht en de opsporing. Toezicht
kan worden uitgeoefend zonder dat er sprake is van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit,
terwijl die verdenking wel is vereist voor het kunnen uitvoeren van opsporingsactiviteiten. Toezicht
draagt daarom een bestuurlijk karakter. Opsporing vormt een element van het strafrecht, terwijl
toezicht een bestuursrechtelijke karakter draagt.
Toezicht en opsporing vormen volgens het stelsel van de Awb van elkaar te onderscheiden
categorieën, omdat er bij opsporing sprake moet zijn van een redelijk vermoeden van schuld aan
een strafbaar feit.
Artikel 1:6 Awb verklaart de wet niet van toepassing opsporing en vervolging van strafbare feiten.
Deze wordt beheerst door de regels van het wetboek van Strafvordering. Voor het
handhavingstoezicht geldt de verplichting om medewerking te verlenen aan een toezichthouder bij
uitoefening van diens bevoegdheden artikel 5:20 Awb. Bij het strafrecht geldt echter een nemo
teneturbeginsel (iemand mag niet worden gedwongen aan zijn eigen veroordeling mee te werken) en
de cautieplicht (zwijgrecht).
In titel 5.2 Awb is een algemene regeling opgenomen over het toezicht op de naleving. Zij is steeds
van toepassing als sprake is van een toezichthouder artikel 5:11 Awb. De aanwijzing van
toezichthouders berust op de bijzondere wet.
Paragraaf 17.2 – Toezichthouders
Artikel 5:11 Awb omschrijft en toezichthouder als: een persoon bij of krachtens de wet is belast
met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk
voorschrift.
Voor het zijn van toezichthouder is het niet nodig dat de betrokken wetgeving daadwerkelijk spreekt
van toezicht, toezichthouder of toezicht op naleving. Dus ook als een bijzondere wet spreekt van een
controleur of een inspecteur kan sprake zijn van een toezichthouder in de zin van de Awb.
