Zakboek openbare orde een veiligheid
Hoofdstuk 1: Inleiding
Openbare orde en veiligheid; begripsbepaling
De definitie van het begrip openbare orde wordt in het algemeen geduid op een ordentelijk
verloop van het maatschappelijk leven in de openbare ruimte.
Voor de toepassing van de burgemeester bevoegdheden is het belangrijk om te kijken naar
wat een ‘verstoring van de openbare orde is’. Deze ordeverstoringen zijn terug te voeren op
de schending van een rechtsnorm. Het gaat in bijna alle gevallen om algemeen verbindende
voorschriften op overtreding waarvan een straf staat, zoals vernieling en mishandeling
(strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht). Daarom verschilt het per plaats en tijdstip
wat gezien wordt als verstoring: wat in de ene gemeente een verstoring van de openbare
orde is, wordt elders mogelijk (nog) niet zo ervaren. Ook overtredingen van ongeschreven
rechtsnormen die hinder of gevaar voor anderen of goederen opleveren (onrechtmatige
gedragingen in de zin van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek) kunnen openbare-
ordeverstoringen veroorzaken.
De burgemeester heeft niet alleen verantwoordelijkheden bij openbare-ordeverstoringen.
Dit draagt bij aan zijn belangrijke rol ten aanzien van de zorg voor de veiligheid in de
gemeente.
Karakter van bevoegdheid: bestuursrechtelijk
De openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester hebben een bestuursrechtelijk
karakter. Niet alle algemene bestuursrechtelijke normen zijn op de uitoefening van die
bevoegdheden echter steeds van toepassing.
De openbare-ordebevoegdheden hebben primair en preventieve en/of herstellende
werking: ze zijn gericht op het voorkomen van verstoring van de openbare orde of op het
herstel daarvan. In tegenstelling tot strafrechtelijke bevoegdheden hebben deze
bevoegdheden dus niet het doel om te straffen.
Het bestuursrechtelijke karakter van de openbare-ordebevoegdheden heeft implicaties.
Voordat de bevoegdheden kunnen worden toegepast, is het nodig om eerst een
waarschuwing te geven. Wanneer de bevoegdheden zich richten op individuen of concrete
groepen, dan geeft de burgemeester een beschikking af. Burgers kunnen daarentegen
bezwaar en beroep aantekenen volgens de gebruikelijke bezwaar- en beroepsbepalingen.
,Exclusieve bevoegdheid: niet mandateren1 of delegeren
De burgemeester is een eenhoofdig bestuursorgaan en is verantwoordelijk voor de
handhaving van de openbare orde en de veiligheid in zijn gemeente. De bevoegdheden op
dit terrein kunnen niet worden gedelegeerd aan bijvoorbeeld het college van burgemeester
en wethouders.
De mogelijkheid tot mandatering van veiligheids- en openbare-ordemaatregelen is beperkt,
omdat mandaat niet kan worden verleend, indien de aard van de bevoegdheid zich
daarentegen verzet. Artikel 177 lid 2 Gemeentewet sluit mandatering aan de politie tot het
nemen van besluiten uit bij:
- Preventief fouilleren (151b)
- Bestuurlijke ophouding (154a en 176a)
- Algemene handhaving openbare orde (172)
- Maatregelen voetbalvandalisme en ernstige overlast (172a)
- Bevel aan ouders/verzorgers van 12 -Minners die de openbare orde verstoren (172b)
- Toezicht op openbare vermakelijkheden en samenkomsten en op voor het publiek
opstaande gebouwen (174 lid 2)
- Het sluiten van woningen wegens openbare ordeverstoring (174a)
- Spoedaanwijzing veiligheidsrisicogebied (174b)
- Noodbevel (175) en
- Noodverordening (176)
De politie is vrijwel altijd betrokken bij de uitoefening van deze bevoegdheden. De
jurisprudentie2 maakt duidelijk dat de burgemeester vooraf moet regelen en inkaderen hoe
de politie de situatie moet beoordelen waarin deze bevoegdheden worden toegepast. Als er
bij de uitvoering sprake is van beoordelings- of beleidsvrijheid bij de politie, wordt artikel
177 Gemeentewet geschonden.
Proportionaliteit en subsidiariteit
Bij toepassing van de bevoegdheden gelden altijd de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit. In de juridische wereld zijn dit twee centrale begrippen; ze worden vaak in
een adem met elkaar genoemd. Proportionaliteit en subsidiariteit worden ook geschonden
als een langdurig gebiedsverbod voor de gehele gemeente wordt opgelegd aan iemand die
in de gemeente woonachtig is en die zelf slachtoffers is van bedreigingen.
Verhouding tot college en raad
1
(mandaat: een recht verleend door een geïdentificeerde entiteit aan een andere
geïdentificeerde entiteit om welbepaalde juridische handelingen in haar naam en voor haar
rekening uit te voeren.)
2
(jurisprudentie: geheel van uitspraken van rechters.)
, De gemeenteraad stelt de kaders vast van het lokale veiligheidsbeleid en kan de
burgemeester bevoegdheden verlenen. De uitvoering van het openbare-orde- en
veiligheidsbeleid is een taak van het college, behalve voor zover bevoegdheden op dit
terrein zijn toegekend aan de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan. Een goede
verhouding tussen college en burgemeester is dan ook essentieel. De burgemeester zal zijn
bevoegdheden vaak snel moeten toepassen, zodat afstemming van tevoren vaak lastig of
niet mogelijk is. Hij legt dan achteraf uit waarom en hoe hij zijn bevoegdheden heeft
ingezet.
De bevoegdheden waarbij snel en daadkrachtig optreden van een eenhoofdig
bestuursorgaan en/of de gezagsverhouding ten aanzien van de hulpdiensten van belang is,
zijn in ieder geval aan de burgemeester toegekend. Dit wordt ook wel de bevoegdheden ter
onmiddellijke handhaving van de openbare orde en ter beperking van onmiddellijk gevaar
genoemd.
De burgemeester legt verantwoording af aan de raad over de inzet van zijn (wettelijke)
bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde en ter beperking van gevaar.
Locoburgemeester als volwaardige vervanger
De locoburgemeester treedt in de schoenen van de burgemeester op basis van artikel 77
Gemeentewet: Bij verhindering of ontstentenis3 van de burgemeester wordt zijn ambt
waargenomen door een door het college aan te wijzen wethouder. Dit betekent dat een
wethouder die een burgemeester tijdens een crisis ondersteunt, maar niet werkelijk
vervangt, niet als locoburgemeester optreedt. Het is aan de burgemeester zelf om te
bepalen wanneer de locoburgemeester hem vervangt. Als hij vervangen wordt, komen aan
hem alle burgemeester bevoegdheden toe.
Typen bevoegdheden op gebied van openbare orde
- Algemene bevoegdheden op basis van de Gemeentewet
- Specifieke bevoegdheden op basis van;
Specifieke wetten, zoals het tijdelijk huisverbod bij huiselijk geweld zoals
geregeld in de Wet tijdelijk huisverbod
Specifieke artikelen in de Gemeentewet, zoals cameratoezicht en preventief
fouilleren.
3
(Ontstentenis: is de bestuurder niet langer in functie.)
Hoofdstuk 1: Inleiding
Openbare orde en veiligheid; begripsbepaling
De definitie van het begrip openbare orde wordt in het algemeen geduid op een ordentelijk
verloop van het maatschappelijk leven in de openbare ruimte.
Voor de toepassing van de burgemeester bevoegdheden is het belangrijk om te kijken naar
wat een ‘verstoring van de openbare orde is’. Deze ordeverstoringen zijn terug te voeren op
de schending van een rechtsnorm. Het gaat in bijna alle gevallen om algemeen verbindende
voorschriften op overtreding waarvan een straf staat, zoals vernieling en mishandeling
(strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht). Daarom verschilt het per plaats en tijdstip
wat gezien wordt als verstoring: wat in de ene gemeente een verstoring van de openbare
orde is, wordt elders mogelijk (nog) niet zo ervaren. Ook overtredingen van ongeschreven
rechtsnormen die hinder of gevaar voor anderen of goederen opleveren (onrechtmatige
gedragingen in de zin van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek) kunnen openbare-
ordeverstoringen veroorzaken.
De burgemeester heeft niet alleen verantwoordelijkheden bij openbare-ordeverstoringen.
Dit draagt bij aan zijn belangrijke rol ten aanzien van de zorg voor de veiligheid in de
gemeente.
Karakter van bevoegdheid: bestuursrechtelijk
De openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester hebben een bestuursrechtelijk
karakter. Niet alle algemene bestuursrechtelijke normen zijn op de uitoefening van die
bevoegdheden echter steeds van toepassing.
De openbare-ordebevoegdheden hebben primair en preventieve en/of herstellende
werking: ze zijn gericht op het voorkomen van verstoring van de openbare orde of op het
herstel daarvan. In tegenstelling tot strafrechtelijke bevoegdheden hebben deze
bevoegdheden dus niet het doel om te straffen.
Het bestuursrechtelijke karakter van de openbare-ordebevoegdheden heeft implicaties.
Voordat de bevoegdheden kunnen worden toegepast, is het nodig om eerst een
waarschuwing te geven. Wanneer de bevoegdheden zich richten op individuen of concrete
groepen, dan geeft de burgemeester een beschikking af. Burgers kunnen daarentegen
bezwaar en beroep aantekenen volgens de gebruikelijke bezwaar- en beroepsbepalingen.
,Exclusieve bevoegdheid: niet mandateren1 of delegeren
De burgemeester is een eenhoofdig bestuursorgaan en is verantwoordelijk voor de
handhaving van de openbare orde en de veiligheid in zijn gemeente. De bevoegdheden op
dit terrein kunnen niet worden gedelegeerd aan bijvoorbeeld het college van burgemeester
en wethouders.
De mogelijkheid tot mandatering van veiligheids- en openbare-ordemaatregelen is beperkt,
omdat mandaat niet kan worden verleend, indien de aard van de bevoegdheid zich
daarentegen verzet. Artikel 177 lid 2 Gemeentewet sluit mandatering aan de politie tot het
nemen van besluiten uit bij:
- Preventief fouilleren (151b)
- Bestuurlijke ophouding (154a en 176a)
- Algemene handhaving openbare orde (172)
- Maatregelen voetbalvandalisme en ernstige overlast (172a)
- Bevel aan ouders/verzorgers van 12 -Minners die de openbare orde verstoren (172b)
- Toezicht op openbare vermakelijkheden en samenkomsten en op voor het publiek
opstaande gebouwen (174 lid 2)
- Het sluiten van woningen wegens openbare ordeverstoring (174a)
- Spoedaanwijzing veiligheidsrisicogebied (174b)
- Noodbevel (175) en
- Noodverordening (176)
De politie is vrijwel altijd betrokken bij de uitoefening van deze bevoegdheden. De
jurisprudentie2 maakt duidelijk dat de burgemeester vooraf moet regelen en inkaderen hoe
de politie de situatie moet beoordelen waarin deze bevoegdheden worden toegepast. Als er
bij de uitvoering sprake is van beoordelings- of beleidsvrijheid bij de politie, wordt artikel
177 Gemeentewet geschonden.
Proportionaliteit en subsidiariteit
Bij toepassing van de bevoegdheden gelden altijd de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit. In de juridische wereld zijn dit twee centrale begrippen; ze worden vaak in
een adem met elkaar genoemd. Proportionaliteit en subsidiariteit worden ook geschonden
als een langdurig gebiedsverbod voor de gehele gemeente wordt opgelegd aan iemand die
in de gemeente woonachtig is en die zelf slachtoffers is van bedreigingen.
Verhouding tot college en raad
1
(mandaat: een recht verleend door een geïdentificeerde entiteit aan een andere
geïdentificeerde entiteit om welbepaalde juridische handelingen in haar naam en voor haar
rekening uit te voeren.)
2
(jurisprudentie: geheel van uitspraken van rechters.)
, De gemeenteraad stelt de kaders vast van het lokale veiligheidsbeleid en kan de
burgemeester bevoegdheden verlenen. De uitvoering van het openbare-orde- en
veiligheidsbeleid is een taak van het college, behalve voor zover bevoegdheden op dit
terrein zijn toegekend aan de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan. Een goede
verhouding tussen college en burgemeester is dan ook essentieel. De burgemeester zal zijn
bevoegdheden vaak snel moeten toepassen, zodat afstemming van tevoren vaak lastig of
niet mogelijk is. Hij legt dan achteraf uit waarom en hoe hij zijn bevoegdheden heeft
ingezet.
De bevoegdheden waarbij snel en daadkrachtig optreden van een eenhoofdig
bestuursorgaan en/of de gezagsverhouding ten aanzien van de hulpdiensten van belang is,
zijn in ieder geval aan de burgemeester toegekend. Dit wordt ook wel de bevoegdheden ter
onmiddellijke handhaving van de openbare orde en ter beperking van onmiddellijk gevaar
genoemd.
De burgemeester legt verantwoording af aan de raad over de inzet van zijn (wettelijke)
bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde en ter beperking van gevaar.
Locoburgemeester als volwaardige vervanger
De locoburgemeester treedt in de schoenen van de burgemeester op basis van artikel 77
Gemeentewet: Bij verhindering of ontstentenis3 van de burgemeester wordt zijn ambt
waargenomen door een door het college aan te wijzen wethouder. Dit betekent dat een
wethouder die een burgemeester tijdens een crisis ondersteunt, maar niet werkelijk
vervangt, niet als locoburgemeester optreedt. Het is aan de burgemeester zelf om te
bepalen wanneer de locoburgemeester hem vervangt. Als hij vervangen wordt, komen aan
hem alle burgemeester bevoegdheden toe.
Typen bevoegdheden op gebied van openbare orde
- Algemene bevoegdheden op basis van de Gemeentewet
- Specifieke bevoegdheden op basis van;
Specifieke wetten, zoals het tijdelijk huisverbod bij huiselijk geweld zoals
geregeld in de Wet tijdelijk huisverbod
Specifieke artikelen in de Gemeentewet, zoals cameratoezicht en preventief
fouilleren.
3
(Ontstentenis: is de bestuurder niet langer in functie.)
