Samenvatting leereenheid 3
§ 3.3. Bestuursbevoegdheid
3.3.1 Algemeen
85 Bestuursbevoegdheid en openbaar gezag
Bestuursbevoegdheid is een kernbegrip van bestuursrecht. Het gaat dan niet alleen om
beschikkingsbevoegdheden, maar ook om wetgevende of regelgevende bevoegdheden en
feitelijke bevoegdheden. Het openbaar bestuur oefent ook vermogensrechtelijke
bevoegdheden uit. Zo kunnen de overheidsrechtspersonen overeenkomsten sluiten en
drager zijn van eigendom met bijbehorende bevoegdheden.
De belangrijkste bevoegdheden van het openbaar bestuur zijn echter de bevoegdheden op
basis waarvan eenzijdige en op een juridisch bindende wijze in het maatschappelijk leven
wordt geïntervenieerd: het bestuur is immers een gezagsorganisatie. Op basis van talrijke
bestuursbevoegdheden oefenen de bestuursorganen openbaar gezag uit om
maatschappelijke processen te ordenen en te sturen.
Het bestuursrecht richt zich traditioneel op vragen die verband houden met het begrip
bestuursbevoegdheid en – in het verlengde hiervan – op het nemen van besluiten. Het gaat
hier om vragen van bevoegdheidsverkrijging (o.m. attributie en delegatie), procedurele en
materiële normering van bestuursbevoegdheid en de rechterlijke controle op het nemen van
besluiten.
Vaak is het uitoefenen van openbaar gezag veel meer dan mechanische uitvoering van de
wet. Aan bestuursorganen komt binnen de grenzen van hun bevoegdheden veelal
beslissingsruimte toe. Een bekende verschijningsvorm van beslissingsruimte is de
beleidsvrijheid. Deze vrijheid geeft een bestuursorgaan de ruimte tot het verrichten van een
nadere afweging van belangen alvorens in een concreet geval een rechtsgevolg tot strand te
brengen.
86 Het begrip bestuursbevoegdheid
Het begrip bestuursbevoegdheid wordt in een ruime en een beperkte betekenis gebruikt. In
een ruime betekenis omvat zij het gehele juridische vermogen van het openbaar bestuur om
op grond van en overeenkomstig het recht in het algemeen belang rechtshandelingen of
feitelijke handelingen te verrichten. Vaak wordt het begrip in de literatuur beperkter
opgevat, namelijk als de bevoegdheid van een bestuursorgaan om (eenzijdig) een
publiekrechtelijke rechtshandeling tot stand te brengen. Het gaat dan om de op grond van
het publiekrecht uitdrukkelijk aan een bestuursorgaan toegekende bevoegdheid om in het
algemeen belang objectief recht te creëren ten aanzien van rechtssubjecten.
, 87 De Awb en het bevoegdheidsbegrip
Uit verschillende bepalingen van de Awb komt naar voren dat de wetgever een ruim
bevoegdheidsbegrip voor ogen staat. Op tal van plaatsen wordt gesproken van een
bevoegdheid tot het nemen van besluiten, waaruit kan worden afgeleid dat er ook andere
bestuursbevoegdheden kunnen bestaan. Dit laatste wordt bevestigd door artikel 10:21 Awb,
dat de regeling inzake delegatie van overeenkomstige toepassing verklaart op overdracht
van een bevoegdheid tot het verrichten van andere handelingen dan besluiten. Art. 10:23
Awb doet iets vergelijkbaars voor attributie aan ondergeschikten, zij het dat de wetgever
daar spreekt van een bij wettelijk voorschrift toegedeelde bevoegdheid tot het verrichten
van andere handelingen dan besluiten
88 Soorten bestuursbevoegdheid
Bij een ruime definitie van bestuursbevoegdheid gaat het om zowel publiekrechtelijke als
privaatrechtelijke bevoegdheden, om zowel rechtshandelingen als feitelijke handelingen.
Binnen de publiekrechtelijke bevoegdheden kan een onderscheid worden gemaakt tussen
wetgevende bevoegdheid en andere bestuursbevoegdheden.
Algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, verordeningen van decentrale
openbare lichamen en algemeen verbindende voorschriften van zelfstandige
bestuursorganen worden ook aangeduid als ‘besluiten’.
De bevoegdheid om besluiten in de zin van de Awb te nemen, moet te herleiden zijn tot een
specifieke grondslag in een wettelijk voorschrift. De bevoegdheid om privaatrechtelijke
rechtshandelingen te verrichten is inherent aan het zijn van privaatrechtelijk rechtssubject:
zo kunnen de Staat, de gemeente, een provincie, een waterschap, maar ook het
Commissariaat voor de media privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten (art. 2:5 jo art.
2:1 BW). Om een complete privaatrechtelijke rechtshandeling te kunnen verrichten, zijn
twee afzonderlijke rechtshandelingen nodig: een beslissing dat er een privaatrechtelijke
rechtshandeling door de rechtspersoon zal worden verricht, en een daadwerkelijke
verrichting namens de rechtspersoon. Voor beide rechtshandelingen moet een orgaan van
de rechtspersoon bevoegd zijn. Bij de gemeente is dat bijvoorbeeld het college van
burgemeester en wethouders, de burgemeester (art. 160 lid 1 onder e en art. 171 lid 1
Gemw). De eerste rechtshandeling wordt volgens de Awb-wetgever als een besluit
aangemerkt. Daarop zijn de bepalingen over mandaat en delegatie onverkort van
toepassing. De tweede rechtshandeling is een privaatrechtelijke rechtshandeling.
§ 3.3.2 Bevoegdheidsverkrijging
3.3.2.1. Algemeen
89 In het publiekrecht geen algemene rechtsbevoegdheid
Anders dan in het privaatrecht, bestaat in het publiekrecht geen algemene
rechtsbevoegdheid. Iedere bestuursbevoegdheid moet op een wettelijke grondslag of op z’n
minst op een (eventueel algemene) wettelijke taak kunnen worden teruggevoerd.
§ 3.3. Bestuursbevoegdheid
3.3.1 Algemeen
85 Bestuursbevoegdheid en openbaar gezag
Bestuursbevoegdheid is een kernbegrip van bestuursrecht. Het gaat dan niet alleen om
beschikkingsbevoegdheden, maar ook om wetgevende of regelgevende bevoegdheden en
feitelijke bevoegdheden. Het openbaar bestuur oefent ook vermogensrechtelijke
bevoegdheden uit. Zo kunnen de overheidsrechtspersonen overeenkomsten sluiten en
drager zijn van eigendom met bijbehorende bevoegdheden.
De belangrijkste bevoegdheden van het openbaar bestuur zijn echter de bevoegdheden op
basis waarvan eenzijdige en op een juridisch bindende wijze in het maatschappelijk leven
wordt geïntervenieerd: het bestuur is immers een gezagsorganisatie. Op basis van talrijke
bestuursbevoegdheden oefenen de bestuursorganen openbaar gezag uit om
maatschappelijke processen te ordenen en te sturen.
Het bestuursrecht richt zich traditioneel op vragen die verband houden met het begrip
bestuursbevoegdheid en – in het verlengde hiervan – op het nemen van besluiten. Het gaat
hier om vragen van bevoegdheidsverkrijging (o.m. attributie en delegatie), procedurele en
materiële normering van bestuursbevoegdheid en de rechterlijke controle op het nemen van
besluiten.
Vaak is het uitoefenen van openbaar gezag veel meer dan mechanische uitvoering van de
wet. Aan bestuursorganen komt binnen de grenzen van hun bevoegdheden veelal
beslissingsruimte toe. Een bekende verschijningsvorm van beslissingsruimte is de
beleidsvrijheid. Deze vrijheid geeft een bestuursorgaan de ruimte tot het verrichten van een
nadere afweging van belangen alvorens in een concreet geval een rechtsgevolg tot strand te
brengen.
86 Het begrip bestuursbevoegdheid
Het begrip bestuursbevoegdheid wordt in een ruime en een beperkte betekenis gebruikt. In
een ruime betekenis omvat zij het gehele juridische vermogen van het openbaar bestuur om
op grond van en overeenkomstig het recht in het algemeen belang rechtshandelingen of
feitelijke handelingen te verrichten. Vaak wordt het begrip in de literatuur beperkter
opgevat, namelijk als de bevoegdheid van een bestuursorgaan om (eenzijdig) een
publiekrechtelijke rechtshandeling tot stand te brengen. Het gaat dan om de op grond van
het publiekrecht uitdrukkelijk aan een bestuursorgaan toegekende bevoegdheid om in het
algemeen belang objectief recht te creëren ten aanzien van rechtssubjecten.
, 87 De Awb en het bevoegdheidsbegrip
Uit verschillende bepalingen van de Awb komt naar voren dat de wetgever een ruim
bevoegdheidsbegrip voor ogen staat. Op tal van plaatsen wordt gesproken van een
bevoegdheid tot het nemen van besluiten, waaruit kan worden afgeleid dat er ook andere
bestuursbevoegdheden kunnen bestaan. Dit laatste wordt bevestigd door artikel 10:21 Awb,
dat de regeling inzake delegatie van overeenkomstige toepassing verklaart op overdracht
van een bevoegdheid tot het verrichten van andere handelingen dan besluiten. Art. 10:23
Awb doet iets vergelijkbaars voor attributie aan ondergeschikten, zij het dat de wetgever
daar spreekt van een bij wettelijk voorschrift toegedeelde bevoegdheid tot het verrichten
van andere handelingen dan besluiten
88 Soorten bestuursbevoegdheid
Bij een ruime definitie van bestuursbevoegdheid gaat het om zowel publiekrechtelijke als
privaatrechtelijke bevoegdheden, om zowel rechtshandelingen als feitelijke handelingen.
Binnen de publiekrechtelijke bevoegdheden kan een onderscheid worden gemaakt tussen
wetgevende bevoegdheid en andere bestuursbevoegdheden.
Algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, verordeningen van decentrale
openbare lichamen en algemeen verbindende voorschriften van zelfstandige
bestuursorganen worden ook aangeduid als ‘besluiten’.
De bevoegdheid om besluiten in de zin van de Awb te nemen, moet te herleiden zijn tot een
specifieke grondslag in een wettelijk voorschrift. De bevoegdheid om privaatrechtelijke
rechtshandelingen te verrichten is inherent aan het zijn van privaatrechtelijk rechtssubject:
zo kunnen de Staat, de gemeente, een provincie, een waterschap, maar ook het
Commissariaat voor de media privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten (art. 2:5 jo art.
2:1 BW). Om een complete privaatrechtelijke rechtshandeling te kunnen verrichten, zijn
twee afzonderlijke rechtshandelingen nodig: een beslissing dat er een privaatrechtelijke
rechtshandeling door de rechtspersoon zal worden verricht, en een daadwerkelijke
verrichting namens de rechtspersoon. Voor beide rechtshandelingen moet een orgaan van
de rechtspersoon bevoegd zijn. Bij de gemeente is dat bijvoorbeeld het college van
burgemeester en wethouders, de burgemeester (art. 160 lid 1 onder e en art. 171 lid 1
Gemw). De eerste rechtshandeling wordt volgens de Awb-wetgever als een besluit
aangemerkt. Daarop zijn de bepalingen over mandaat en delegatie onverkort van
toepassing. De tweede rechtshandeling is een privaatrechtelijke rechtshandeling.
§ 3.3.2 Bevoegdheidsverkrijging
3.3.2.1. Algemeen
89 In het publiekrecht geen algemene rechtsbevoegdheid
Anders dan in het privaatrecht, bestaat in het publiekrecht geen algemene
rechtsbevoegdheid. Iedere bestuursbevoegdheid moet op een wettelijke grondslag of op z’n
minst op een (eventueel algemene) wettelijke taak kunnen worden teruggevoerd.
