Onderwijsbeleid: stelsel en sturing – college aantekeningen
Remmert Daas, Geert ten Dam, Anne Bert Dijkstra
07/09 College 1 – Overheidsverantwoordelijkheid en sturing
Remmert Daas
Verwerkingsvraag: Zou de overheid verantwoordelijk moeten zijn voor de financiering van het
onderwijs? En voor de regulering? En voor het voorzien in het aanbod? Waarom?
Module
Onderwijsbeleid: stelsel en sturing
• Definitie beleid: “de term ‘beleid’ duidt soms op de activiteiten van de overheid, soms op de
resultaten of effecten van die activiteiten. Soms duidt de term ‘beleid’ een plan aan, soms het
planmatige karakter van de activiteiten van de overheid, soms het van dat plan gewenste effect.”
(Van de Graaf & Hoppe, 2007, p. 17)
• De term beleid is populair en wordt daardoor ook op veel verschillende manieren gebruikt. Iets
kan beleid zijn, je kan iets met beleid doen, beleid heeft een doel en beleid kan al dan niet
effectief zijn. Beleid kan dus op verschillenden dingen duiden.
Twee perspectieven op beleid om te begrijpen hoe je naar beleid kan kijken. De volgende twee
benaderingen zijn vooral bedoeld om je te helpen om een beleidsprobleem vanuit verschillende
kanten te kunnen bekijken, zodat je zeker weet dat je alles ziet. Het verschilt per dossier welke
benadering er het beste bij past.
① Rationele benadering / Instrumenteel perspectief
• “Het realiseren van bepaalde doelstellingen met
behulp van bepaalde middelen in een bepaalde
tijdsvolgorde.” (Hoogerwerf, 1987)
• Gaat uit van beleid als een beheersbaar proces dat
netjes volgens een beleidscyclus verloopt.
• Beleidscyclus: een bepaald probleem doet zich voor
→ het probleem komt op de maatschappelijke /
politieke agenda te staan → er wordt een oplossing
ontwikkeld → de oplossing wordt geïmplementeerd
→ de implementatie wordt geëvalueerd → leidt tot
een nieuw beleidsprobleem etc…
② Politieke benadering
• “Beleid is de tijdelijke codificatie van de consensus en daarmee van de machtsverhoudingen in
een beleidsnetwerk.” (Bekkers, 2017, p. 108)
• ‘Beleid dat op zoek is naar een probleem’
• De politieke benadering is het omgekeerde van de rationele benadering. Beleid is helemaal niet
beheersbaar. Beleid gebeurt volgens omstandigheden en toevalligheden zoals die zich op dat
, moment hebben ontvouwen. Die maken hoe beleid eruit komt te zien. Beleid is geen mooie
cyclus, maar loopt kriskras door elkaar heen.
• Beleidsraam (policy window): er zijn verschillende stromen die maken of iets in beleid bestendigd
wordt of niet:
- Problemen stroom: er zijn altijd
problemen die zich voordoen, er
is altijd wel iets dat opgelost zou
kunnen worden.
- Oplossingen stroom: er zijn altijd
mensen met goede ideeën die
willen nadenken over
oplossingen.
- Politiek: er is op enig moment opportuniteit om de problemen en oplossingen bij elkaar te
brengen in de politiek. Er is draagvlak en ruimte voor.
Beleid ontstaat in de wirwar van dagelijkse omstandigheden en het ene wordt beleid en het
andere niet. Dit is geen geliefde benadering bij beleidsmakers. Daarom wordt bijna altijd
uitgegaan van de rationele benadering omdat het dan als een beheersbaar probleem wordt
gezien.
Rationele benadering Politieke benadering
• Draait om doelrationaliteit • Draait om macht, belang en afhankelijkheid
• Gericht op rationele keuzes • Gericht op strijd in arena’s en netwerken
• Effectiviteit, efficiency en samenhang • Draagvlak en steun
• Beleidscyclus die is opgebouwd uit • Grillig verloop van beleidsfasen
onderscheidbare fasen
Wanneer is beleid geslaagd? De evaluatie van beleid is vanuit de twee benaderingen een heel ander
vraagstuk.
• Bij een rationele benadering wil je dat beleid effectief, efficiënt en doelmatig is. Je wil dat het
probleem zo goed mogelijk opgelost wordt, dat de oplossing kostenefficiënt is en dat de oplossing
niet nieuwe problemen veroorzaakt.
• Bij een politieke benadering wil je vooral dat de oplossing tot tevredenheid leidt.
Typen beleidsproblemen
(Van de Graaf & Hoppe, 2007, P.48)
Zekerheid van kennis
Hoog Laag
Hoog Getemde problemen (On)tembare
Consensus over wetenschappelijke problemen
maatstaven Laag (On)tembare Ongetemde politieke
ethische problemen problemen
Veel beleidsproblemen kunnen vaak niet helemaal opgelost worden. Problemen die helemaal opgelost
kunnen worden, staan eigenlijk nooit op de politieke agenda. Waarom?
• Getemde problemen: over een bepaald probleem is een hoge mate van kennis (we weten welk
probleem zich voordoet en hoe dat probleem opgelost kan worden) en een hoge consensus over
, de maatstaven (we weten waar we het over hebben, de maat die we proberen te verbeteren).
Vaak staat dit probleem niet op de agenda van beleidsmakers. Pas als het bedrijfsleven een
probleem niet kan oplossen, komt het bij de overheid terecht.
• Ongetemde politieke problemen (wicked problems): onderwijsproblemen bevinden zich vaak hier.
Vaak wordt er geprobeerd om deze problemen naar boven te slepen door een debat te voeren
over wat het probleem is of door na te denken over een goede oplossingsrichting. Of er wordt
geprobeerd het probleem naar links te trekken door het probleem te laten onderzoeken door
wetenschappers (Wat doet zich precies voor? Welk probleem is op te lossen?). Soms lukt dit heel
goed en verdwijnt een bepaalt beleidsprobleem een paar jaar van de agenda, maar soms lukt dit
niet en dan moet de politiek met een oplossing komen. Mensen willen nu beleid zien en niet twee
jaar wachten totdat er meer kennis over is of een oplossing.
Voorbeeld lerarentekort
• Zowel de consensus over de maatstaven en de zekerheid van kennis is laag. Er lijkt nog geen
oplossing voor het probleem te komen en ook het probleem is nog niet duidelijk (Hebben we te
weinig leraren in het totaal? Of te weinig instroom van leraren? Of teveel uitstroom? Met welk
opleidingsniveau kan iemand voor de klas staan?).
- Omdat de consensus over de maatstaven laag is, wordt de discussie maatschappelijk gevoerd
(wat is het probleem precies en hoe gaan we dat oplossen?).
- De lage zekerheid van kennis gaat over de wetenschappelijke vraag ‘Wat moeten we weten
om hier effectief op te interveniëren?’ (= rationele benadering).
• Vanuit de rationele benadering: Hoeveel scholen zijn er in Nederland? Hoeveel leerkrachten
hebben we nodig uitgegaan van het gemiddelde FTE? Hoe zorgen we ervoor dat we zoveel leraren
krijgen? Wanneer we daarin geslaagd zijn, is het efficiënt.
• Vanuit de politieke benadering: wat weten we vanuit het draagvlak van het lerarentekort? Er is
meer waardering voor ontstaan door de coronacrisis. Dit is ook gunstig voor eventueel nieuwe zij-
instromers die eerder niet hebben nagedacht over een beroep als leraar. Dus: op welke manier
kunnen we als beleidsmaker interveniëren op een manier die aansluit bij wat mensen vinden en
zouden steunen (beeldvorming). Hier komt bijvoorbeeld ook de vraag bij kijken hoe goed de
lerarenlobby is en wat er in het nieuws komt.
Voorbeeld verplicht Wilhelmus / burgerschapsonderwijs
• Vanuit de politieke benadering: In de aanloop naar de verkiezingen had Buma het erover dat op
elke school het Wilhelmus gezongen moet worden. Dit is een typisch voorbeeld van een oplossing
die op zoek is naar een probleem. Een bepaalde oplossing (het Wilhelmus zingen) leent zich goed
om een bepaalde probleem (burgerschapsonderwijs) te framen / tackelen. Maatschappelijk zit het
draagvlak wel goed, want niemand is tegen het Wilhelmus, en de beroepsgroep (leraren) heeft er
de laatste decennia toch al heel veel bijgekregen.
• Vanuit de rationele benadering: rapporten laten zien dat het niet zo goed gaat met de
burgerschapsvorming en dat scholen hier meer mee moeten doen. Dan gaan we kijken wat
andere landen doen, wat andere scholen doen etc.
, Verantwoordelijkheid
Overheidsverantwoordelijkheid van onderwijs
Waarom is de overheid verantwoordelijk voor het onderwijs? Wat betekent dat dat? En hoe kan de
overheid hier invulling aan geven (sturing)? Friedman beschrijft drie argumenten dat het
vanzelfsprekend is dat de overheid verantwoordelijkheid draagt voor het onderwijs.
• Belang van het kind (niet de ouders) (Friedman: “paternalistic concern”)
- Handelingsonbekwamen (kinderen, verstandelijk gehandicapten) hebben recht op
bescherming van de overheid. Individuen die volledig afhankelijk zijn van hun omgeving,
moeten kunnen rekenen op steun van de overheid. In andere literatuur wordt ook wel
benadrukt dat overheidszorg in het belang van het kind is, en daarmee niet per se in het
belang van de ouders (bv. kinderarbeid). In bescherming nemen van het kind dat niet voor
zichzelf kan opkomen.
• ‘Spillover’ effecten (Friedman: “neighborhood effect”)
- Als ieder in een gemeenschap succesvol is, hebben anderen daar ook profijt van. Bijvoorbeeld
een belangengroepering die opkomt voor de belangen van leraren. Iedereen heeft dan overal
ergens invloed op zijn omgeving voor het algemene belang. Je creëert niet alleen meerwaarde
creëren voor jezelf, maar voor iedereen in de gemeenschap. Zo heeft ook iedereen in de
samenleving ook profijt van onderwijs. Alle individuele baten creëren ook meerwaarde voor
de gemeenschap als geheel.
• Marktfalen (Friedman: “marked imperfection”)
- In sommige gevallen functioneert de markt onvoldoende om te kunnen voorzien in een
bepaalde dienst, in dit geval onderwijs, bijvoorbeeld omdat er een monopolie is. De
concurrentiestrijd zorgt ervoor dat marktwerking bepaalde positieve effecten creëert. Dit kan
niet ontstaan bij te weinig aanbieders (marktfalen / marktimperfectie). In dat geval moet de
overheid interveniëren.
• Gelijkheid
- Dit wordt niet door Friedman genoemd. Meer vrijheid, is meer oneerlijke verschillen /
ongelijkheid. Om meer gelijkheid te creëren, zal de overheid meer moeten interveniëren.
Voordelen van marktwerking in het onderwijs
Tegenwoordig is er niet meer veel aanhang voor marktwerking in het onderwijs. Friedman was groot
voorstander van marktwerking / privatisering in het onderwijs.
• Economische voordelen (beter en goedkoper)
• Effectiviteit / efficiëntie
• Herverdeling macht
• Meer kwaliteit (maatwerk)
• Meer innovatie / aanpassingsvermogen
Problemen met marktwerking in onderwijs
• Beperkt aantal aanbieders
• Samenwerking tussen aanbieders
• Beperkte ‘grondstoffen’
• Beperkte informatie
Remmert Daas, Geert ten Dam, Anne Bert Dijkstra
07/09 College 1 – Overheidsverantwoordelijkheid en sturing
Remmert Daas
Verwerkingsvraag: Zou de overheid verantwoordelijk moeten zijn voor de financiering van het
onderwijs? En voor de regulering? En voor het voorzien in het aanbod? Waarom?
Module
Onderwijsbeleid: stelsel en sturing
• Definitie beleid: “de term ‘beleid’ duidt soms op de activiteiten van de overheid, soms op de
resultaten of effecten van die activiteiten. Soms duidt de term ‘beleid’ een plan aan, soms het
planmatige karakter van de activiteiten van de overheid, soms het van dat plan gewenste effect.”
(Van de Graaf & Hoppe, 2007, p. 17)
• De term beleid is populair en wordt daardoor ook op veel verschillende manieren gebruikt. Iets
kan beleid zijn, je kan iets met beleid doen, beleid heeft een doel en beleid kan al dan niet
effectief zijn. Beleid kan dus op verschillenden dingen duiden.
Twee perspectieven op beleid om te begrijpen hoe je naar beleid kan kijken. De volgende twee
benaderingen zijn vooral bedoeld om je te helpen om een beleidsprobleem vanuit verschillende
kanten te kunnen bekijken, zodat je zeker weet dat je alles ziet. Het verschilt per dossier welke
benadering er het beste bij past.
① Rationele benadering / Instrumenteel perspectief
• “Het realiseren van bepaalde doelstellingen met
behulp van bepaalde middelen in een bepaalde
tijdsvolgorde.” (Hoogerwerf, 1987)
• Gaat uit van beleid als een beheersbaar proces dat
netjes volgens een beleidscyclus verloopt.
• Beleidscyclus: een bepaald probleem doet zich voor
→ het probleem komt op de maatschappelijke /
politieke agenda te staan → er wordt een oplossing
ontwikkeld → de oplossing wordt geïmplementeerd
→ de implementatie wordt geëvalueerd → leidt tot
een nieuw beleidsprobleem etc…
② Politieke benadering
• “Beleid is de tijdelijke codificatie van de consensus en daarmee van de machtsverhoudingen in
een beleidsnetwerk.” (Bekkers, 2017, p. 108)
• ‘Beleid dat op zoek is naar een probleem’
• De politieke benadering is het omgekeerde van de rationele benadering. Beleid is helemaal niet
beheersbaar. Beleid gebeurt volgens omstandigheden en toevalligheden zoals die zich op dat
, moment hebben ontvouwen. Die maken hoe beleid eruit komt te zien. Beleid is geen mooie
cyclus, maar loopt kriskras door elkaar heen.
• Beleidsraam (policy window): er zijn verschillende stromen die maken of iets in beleid bestendigd
wordt of niet:
- Problemen stroom: er zijn altijd
problemen die zich voordoen, er
is altijd wel iets dat opgelost zou
kunnen worden.
- Oplossingen stroom: er zijn altijd
mensen met goede ideeën die
willen nadenken over
oplossingen.
- Politiek: er is op enig moment opportuniteit om de problemen en oplossingen bij elkaar te
brengen in de politiek. Er is draagvlak en ruimte voor.
Beleid ontstaat in de wirwar van dagelijkse omstandigheden en het ene wordt beleid en het
andere niet. Dit is geen geliefde benadering bij beleidsmakers. Daarom wordt bijna altijd
uitgegaan van de rationele benadering omdat het dan als een beheersbaar probleem wordt
gezien.
Rationele benadering Politieke benadering
• Draait om doelrationaliteit • Draait om macht, belang en afhankelijkheid
• Gericht op rationele keuzes • Gericht op strijd in arena’s en netwerken
• Effectiviteit, efficiency en samenhang • Draagvlak en steun
• Beleidscyclus die is opgebouwd uit • Grillig verloop van beleidsfasen
onderscheidbare fasen
Wanneer is beleid geslaagd? De evaluatie van beleid is vanuit de twee benaderingen een heel ander
vraagstuk.
• Bij een rationele benadering wil je dat beleid effectief, efficiënt en doelmatig is. Je wil dat het
probleem zo goed mogelijk opgelost wordt, dat de oplossing kostenefficiënt is en dat de oplossing
niet nieuwe problemen veroorzaakt.
• Bij een politieke benadering wil je vooral dat de oplossing tot tevredenheid leidt.
Typen beleidsproblemen
(Van de Graaf & Hoppe, 2007, P.48)
Zekerheid van kennis
Hoog Laag
Hoog Getemde problemen (On)tembare
Consensus over wetenschappelijke problemen
maatstaven Laag (On)tembare Ongetemde politieke
ethische problemen problemen
Veel beleidsproblemen kunnen vaak niet helemaal opgelost worden. Problemen die helemaal opgelost
kunnen worden, staan eigenlijk nooit op de politieke agenda. Waarom?
• Getemde problemen: over een bepaald probleem is een hoge mate van kennis (we weten welk
probleem zich voordoet en hoe dat probleem opgelost kan worden) en een hoge consensus over
, de maatstaven (we weten waar we het over hebben, de maat die we proberen te verbeteren).
Vaak staat dit probleem niet op de agenda van beleidsmakers. Pas als het bedrijfsleven een
probleem niet kan oplossen, komt het bij de overheid terecht.
• Ongetemde politieke problemen (wicked problems): onderwijsproblemen bevinden zich vaak hier.
Vaak wordt er geprobeerd om deze problemen naar boven te slepen door een debat te voeren
over wat het probleem is of door na te denken over een goede oplossingsrichting. Of er wordt
geprobeerd het probleem naar links te trekken door het probleem te laten onderzoeken door
wetenschappers (Wat doet zich precies voor? Welk probleem is op te lossen?). Soms lukt dit heel
goed en verdwijnt een bepaalt beleidsprobleem een paar jaar van de agenda, maar soms lukt dit
niet en dan moet de politiek met een oplossing komen. Mensen willen nu beleid zien en niet twee
jaar wachten totdat er meer kennis over is of een oplossing.
Voorbeeld lerarentekort
• Zowel de consensus over de maatstaven en de zekerheid van kennis is laag. Er lijkt nog geen
oplossing voor het probleem te komen en ook het probleem is nog niet duidelijk (Hebben we te
weinig leraren in het totaal? Of te weinig instroom van leraren? Of teveel uitstroom? Met welk
opleidingsniveau kan iemand voor de klas staan?).
- Omdat de consensus over de maatstaven laag is, wordt de discussie maatschappelijk gevoerd
(wat is het probleem precies en hoe gaan we dat oplossen?).
- De lage zekerheid van kennis gaat over de wetenschappelijke vraag ‘Wat moeten we weten
om hier effectief op te interveniëren?’ (= rationele benadering).
• Vanuit de rationele benadering: Hoeveel scholen zijn er in Nederland? Hoeveel leerkrachten
hebben we nodig uitgegaan van het gemiddelde FTE? Hoe zorgen we ervoor dat we zoveel leraren
krijgen? Wanneer we daarin geslaagd zijn, is het efficiënt.
• Vanuit de politieke benadering: wat weten we vanuit het draagvlak van het lerarentekort? Er is
meer waardering voor ontstaan door de coronacrisis. Dit is ook gunstig voor eventueel nieuwe zij-
instromers die eerder niet hebben nagedacht over een beroep als leraar. Dus: op welke manier
kunnen we als beleidsmaker interveniëren op een manier die aansluit bij wat mensen vinden en
zouden steunen (beeldvorming). Hier komt bijvoorbeeld ook de vraag bij kijken hoe goed de
lerarenlobby is en wat er in het nieuws komt.
Voorbeeld verplicht Wilhelmus / burgerschapsonderwijs
• Vanuit de politieke benadering: In de aanloop naar de verkiezingen had Buma het erover dat op
elke school het Wilhelmus gezongen moet worden. Dit is een typisch voorbeeld van een oplossing
die op zoek is naar een probleem. Een bepaalde oplossing (het Wilhelmus zingen) leent zich goed
om een bepaalde probleem (burgerschapsonderwijs) te framen / tackelen. Maatschappelijk zit het
draagvlak wel goed, want niemand is tegen het Wilhelmus, en de beroepsgroep (leraren) heeft er
de laatste decennia toch al heel veel bijgekregen.
• Vanuit de rationele benadering: rapporten laten zien dat het niet zo goed gaat met de
burgerschapsvorming en dat scholen hier meer mee moeten doen. Dan gaan we kijken wat
andere landen doen, wat andere scholen doen etc.
, Verantwoordelijkheid
Overheidsverantwoordelijkheid van onderwijs
Waarom is de overheid verantwoordelijk voor het onderwijs? Wat betekent dat dat? En hoe kan de
overheid hier invulling aan geven (sturing)? Friedman beschrijft drie argumenten dat het
vanzelfsprekend is dat de overheid verantwoordelijkheid draagt voor het onderwijs.
• Belang van het kind (niet de ouders) (Friedman: “paternalistic concern”)
- Handelingsonbekwamen (kinderen, verstandelijk gehandicapten) hebben recht op
bescherming van de overheid. Individuen die volledig afhankelijk zijn van hun omgeving,
moeten kunnen rekenen op steun van de overheid. In andere literatuur wordt ook wel
benadrukt dat overheidszorg in het belang van het kind is, en daarmee niet per se in het
belang van de ouders (bv. kinderarbeid). In bescherming nemen van het kind dat niet voor
zichzelf kan opkomen.
• ‘Spillover’ effecten (Friedman: “neighborhood effect”)
- Als ieder in een gemeenschap succesvol is, hebben anderen daar ook profijt van. Bijvoorbeeld
een belangengroepering die opkomt voor de belangen van leraren. Iedereen heeft dan overal
ergens invloed op zijn omgeving voor het algemene belang. Je creëert niet alleen meerwaarde
creëren voor jezelf, maar voor iedereen in de gemeenschap. Zo heeft ook iedereen in de
samenleving ook profijt van onderwijs. Alle individuele baten creëren ook meerwaarde voor
de gemeenschap als geheel.
• Marktfalen (Friedman: “marked imperfection”)
- In sommige gevallen functioneert de markt onvoldoende om te kunnen voorzien in een
bepaalde dienst, in dit geval onderwijs, bijvoorbeeld omdat er een monopolie is. De
concurrentiestrijd zorgt ervoor dat marktwerking bepaalde positieve effecten creëert. Dit kan
niet ontstaan bij te weinig aanbieders (marktfalen / marktimperfectie). In dat geval moet de
overheid interveniëren.
• Gelijkheid
- Dit wordt niet door Friedman genoemd. Meer vrijheid, is meer oneerlijke verschillen /
ongelijkheid. Om meer gelijkheid te creëren, zal de overheid meer moeten interveniëren.
Voordelen van marktwerking in het onderwijs
Tegenwoordig is er niet meer veel aanhang voor marktwerking in het onderwijs. Friedman was groot
voorstander van marktwerking / privatisering in het onderwijs.
• Economische voordelen (beter en goedkoper)
• Effectiviteit / efficiëntie
• Herverdeling macht
• Meer kwaliteit (maatwerk)
• Meer innovatie / aanpassingsvermogen
Problemen met marktwerking in onderwijs
• Beperkt aantal aanbieders
• Samenwerking tussen aanbieders
• Beperkte ‘grondstoffen’
• Beperkte informatie
