Bestuursrecht I – Samenvatting
Bart van den Krommenacker
Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat 1 (onderwijseditie, Schlössels & Zijlstra, 7e druk 2017)
Inhoudsopgave
Week 1 – Inleiding: functies, structuur en Awb
Week 2 – Bestuursorgaan en belanghebbende
Week 3 – Bestuursbevoegdheden
Week 4 – Handelingen van bestuursorganen in het algemeen
Week 5 – Soorten besluiten in de Awb
Week 6 – Normering van het bestuurshandelen
Week 7 – Normen voor het verkeer tussen bestuursorganen en burgers
Week 8 – Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2)
Week 9 – Overheid en privaatrecht
Week 10 – Het publiek domein
Bijlage – Arrestsamenvattingen
Week 1 – Inleiding: functies, structuur en Awb
Bron: Schlössels & Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat 1 (onderwijseditie), Wolters
Kluwer, 7e druk 2017, en de bijbehorende kennisclips.
Functies en dimensies van het bestuursrecht
Het bestuursrecht regelt de rechtsbetrekking tussen bestuur en burger. Het vervult drie functies:
- Legitimerende functie: het in het leven roepen van bestuursorganen, het toekennen van
bestuursbevoegdheden en het regelen van besluitvormingsprocedures.
- Instrumentele functie: de rol die het recht speelt bij de vaststelling en uitvoering van
overheidsbeleid.
- Waarborgfunctie: door normering van bestuursoptreden wordt de rechtspositie van de burger
ten opzichte van de overheid gewaarborgd. De belangrijkste waarborgen zijn de regels van
de bijzondere wet, de materiële en formele waarborgen van de Awb en de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur (abbb).
Overheidshandelen wordt langs drie dimensies beoordeeld, die de overheid zoveel mogelijk moet
optimaliseren: de zeggenschap van burgers over overheidshandelen (actieve democratie), de
liberale rechtsstaat (vrijheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid) en sociale rechtvaardigheid
(effectiviteit en doelmatigheid).
Structuren van het bestuursrecht
Het bestuursrecht kan langs drie gangbare lijnen worden ingedeeld.
1
, - Materieel en formeel bestuursrecht. Het materiële bestuursrecht omvat de concrete rechten
en verplichtingen van burgers en de bijbehorende bevoegdheden en verplichtingen van
bestuursorganen (de bijzondere wetten). Het formele bestuursrecht omvat het
bestuursprocesrecht (het contentieuze deel) en het procedurerecht voor de voorbereiding en
vaststelling van besluiten (het non-contentieuze deel).
- Algemeen en bijzonder deel. Het algemene deel is de abstractie en generalisatie van het
bijzondere deel, aangevuld met een aantal autonome onderwerpen; het ziet op rechtsfiguren
en normen die voor het hele bestuursrecht gelden. Het bijzondere deel bevat het materiële
recht per beleidsterrein.
- Nederlands en Europees bestuursrecht.
Er zijn drie benaderingen: de algemene-deelbenadering (rechtsfiguren en procedures in het
bijzondere deel worden geanalyseerd vanuit de begrippen en systematiek van het algemene
deel, vooral de Awb), de benadering naar het maatschappelijke onderwerp (functioneel:
rechtsgebieden die het bestuursrecht overstijgen, zoals bouw- of onderwijsrecht; sectoraal:
ingedeeld naar beleidsterrein, zoals vreemdelingen- of omgevingsrecht) en de instrumentele
benadering (het bestuursrecht ziet toe op de juridische zijde van de instrumenten waarmee beleid
wordt verwezenlijkt).
Bij gelede (gelaagde) normstelling volgt de toepasselijkheid van een rechtsregel niet alleen uit de
wet, maar uit een combinatie met lagere regelingen. Delegatie en subdelegatie liggen hieraan ten
grondslag.
De Awb: doelstellingen, harmonisatie en structuur
De Awb heeft vier doelstellingen: harmoniseren (eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving),
systematiseren en waar mogelijk vereenvoudigen, codificeren van ontwikkelingen in de
jurisprudentie (vooral de abbb en de regelingen over beleidsregels, mandaat, delegatie en
attributie) en het treffen van voorzieningen die zich naar hun aard niet lenen voor regeling in een
bijzondere wet.
Er zijn vier gradaties van harmonisatie:
- dwingend recht: voor het hele bestuursrecht, alleen bij wet in formele zin af te wijken;
- regelend recht: de beste regeling voor normale gevallen, maar bij (bijzonder) wettelijk
voorschrift af te wijken;
- aanvullend recht: geldt als de bijzondere wet (in materiële zin) het onderwerp niet regelt;
- facultatief recht: alleen van toepassing als een bijzonder voorschrift of een besluit van het
betrokken bestuursorgaan dat bepaalt.
De structuur van de Awb is inwendig opgebouwd rond centrale begrippen (bestuursorgaan,
besluit en beroep zijn de belangrijkste) en uitwendig van algemeen naar bijzonder (gelaagd). Het
karakter is dat van aanbouwwetgeving: nieuwe onderwerpen worden toegevoegd zodra ze tot het
algemene deel behoren.
2
,Het besluitvormingsmodel van de Awb scheidt twee vragen. Wat het bestuur mag besluiten, is
een vraag van materieel bestuursrecht en staat in de bijzondere wetgeving. Hoe het bestuur
moet besluiten en welke algemene rechtsnormen daarbij gelden, regelen vooral de hoofdstukken
3 en 4 Awb.
Art. 3:1 lid 2 Awb is de schakelbepaling: de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 gelden van
overeenkomstige toepassing op andere handelingen dan besluiten, voor zover de aard van de
handeling zich daartegen niet verzet. Let op: lid 1 van art. 3:1 gaat over algemeen verbindende
voorschriften (alleen afdeling 3.2 geldt, voor zover de aard zich er niet tegen verzet).
Unierecht en doorwerking
Uitgangspunten van het Unierecht zijn supranationaliteit, voorrang en rechtstreekse werking. De
doorwerking in de nationale rechtsorde verloopt autonoom. Drie doorwerkingsinstrumenten zijn
van belang:
- Rechtstreekse werking: de werking van een bepaling hangt niet af van het nationale
constitutionele recht.
- Conforme interpretatie: de nationale rechter en bestuursorganen leggen nationaal recht
zoveel mogelijk uit in overeenstemming met het Unierecht.
- Francovich-aansprakelijkheid: staatsaansprakelijkheid voor schade door niet-tijdige of
onjuiste omzetting van een richtlijn in nationale wetgeving.
De rechtsbetrekking tussen bestuur en burger
Tussen bestuur en burger bestaat geen wederkerigheid en er zijn geen ongeschreven
afdwingbare burgerplichten. De bestuursorganisatie is een gezagsorganisatie, al bestaan er
enkele waarborgen om zoveel mogelijk wederkerigheid te bewerkstelligen. Burgers kunnen wel
lasten ondervinden, zoals het niet verkrijgen van een subsidie of een geweigerde vergunning.
Ongeschreven bestuursrecht (overzicht abbb)
De abbb worden uitgebreid behandeld in week 5 tot en met 8. In het kort gaat het om het verbod
van vooringenomenheid (objectief handelen, zonder aanzien des persoons), fair play (open en
eerlijk optreden), het specialiteitsbeginsel (alleen belangen behartigen waarvoor de wet- of
beleidsregel een grondslag biedt), het verbod van détournement de pouvoir (bevoegdheid niet
voor een ander doel gebruiken) en het gelijkheidsbeginsel (gelijke gevallen gelijk behandelen,
binnen dezelfde bevoegdheidssfeer: gemeente X en gemeente Y vormen verschillende sferen).
3
, Week 2 – Bestuursorgaan en belanghebbende
Bron: Schlössels & Zijlstra, hoofdstuk 3 (par. 3.2), 4 en 11 (par. 11.2.1; hoofdstuk 11 staat niet in
de onderwijseditie), en de kennisclips over het bestuursorgaan- en belanghebbendebegrip.
Jurisprudentie
- ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379 (Stichting bevordering kwaliteit
leefomgeving Schipholregio)
- ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 (Mestbasis Mechelen)
De vier centrale begrippen
Vier centrale begrippen van de Awb vormen het fundament: bestuursorgaan en
bestuursbevoegdheid (hoofdstuk 3 van het handboek), belanghebbende (hoofdstuk 4),
bestuurshandeling (hoofdstuk 5) en bestuursrechtelijke rechtsbescherming (hoofdstuk 6). Het
bestuursrechtelijke rechtssubject is niet de natuurlijke persoon of de rechtspersoon, maar het
ambt, of in de woorden van de Awb: het bestuursorgaan.
Bestuursorgaan (art. 1:1 Awb)
Art. 1:1 lid 1 Awb combineert twee benaderingen van bestuur: een organisatorische en een
functionele.
- A-orgaan (onder a): een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld. Voorbeelden: het college van burgemeester en wethouders, provinciale staten, het
algemeen bestuur van een waterschap.
- B-orgaan (onder b): een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Voorbeelden: een erkende garagehouder die de APK verricht, een verkeersregelaar bij een
basisschool, onderwijsinstellingen die examenresultaten vaststellen.
Art. 1:1 lid 2 Awb noemt organen die niet als bestuursorgaan gelden: de wetgevende macht, de
Staten-Generaal, onafhankelijke bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast
(plus de Raad voor de rechtspraak), de Raad van State en zijn afdelingen, de Algemene
Rekenkamer en de Nationale ombudsman, met hun leden en medewerkers.
Wanneer is een privaatrechtelijke instelling een b-orgaan?
Een privaatrechtelijke rechtspersoon is geen a-orgaan. Hij kan alleen een b-orgaan zijn als hij
met enig openbaar gezag is bekleed, dus bevoegd is eenzijdig de rechtspositie van anderen te
bepalen. In de leerstof worden drie routes genoemd:
- Bij wettelijk voorschrift: de wet kent openbaar gezag toe. Dit is de hoofdroute; Luchthaven
Schiphol bevestigt dat een privaatrechtelijke rechtspersoon alleen bestuursorgaan is voor
4
Bart van den Krommenacker
Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat 1 (onderwijseditie, Schlössels & Zijlstra, 7e druk 2017)
Inhoudsopgave
Week 1 – Inleiding: functies, structuur en Awb
Week 2 – Bestuursorgaan en belanghebbende
Week 3 – Bestuursbevoegdheden
Week 4 – Handelingen van bestuursorganen in het algemeen
Week 5 – Soorten besluiten in de Awb
Week 6 – Normering van het bestuurshandelen
Week 7 – Normen voor het verkeer tussen bestuursorganen en burgers
Week 8 – Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2)
Week 9 – Overheid en privaatrecht
Week 10 – Het publiek domein
Bijlage – Arrestsamenvattingen
Week 1 – Inleiding: functies, structuur en Awb
Bron: Schlössels & Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat 1 (onderwijseditie), Wolters
Kluwer, 7e druk 2017, en de bijbehorende kennisclips.
Functies en dimensies van het bestuursrecht
Het bestuursrecht regelt de rechtsbetrekking tussen bestuur en burger. Het vervult drie functies:
- Legitimerende functie: het in het leven roepen van bestuursorganen, het toekennen van
bestuursbevoegdheden en het regelen van besluitvormingsprocedures.
- Instrumentele functie: de rol die het recht speelt bij de vaststelling en uitvoering van
overheidsbeleid.
- Waarborgfunctie: door normering van bestuursoptreden wordt de rechtspositie van de burger
ten opzichte van de overheid gewaarborgd. De belangrijkste waarborgen zijn de regels van
de bijzondere wet, de materiële en formele waarborgen van de Awb en de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur (abbb).
Overheidshandelen wordt langs drie dimensies beoordeeld, die de overheid zoveel mogelijk moet
optimaliseren: de zeggenschap van burgers over overheidshandelen (actieve democratie), de
liberale rechtsstaat (vrijheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid) en sociale rechtvaardigheid
(effectiviteit en doelmatigheid).
Structuren van het bestuursrecht
Het bestuursrecht kan langs drie gangbare lijnen worden ingedeeld.
1
, - Materieel en formeel bestuursrecht. Het materiële bestuursrecht omvat de concrete rechten
en verplichtingen van burgers en de bijbehorende bevoegdheden en verplichtingen van
bestuursorganen (de bijzondere wetten). Het formele bestuursrecht omvat het
bestuursprocesrecht (het contentieuze deel) en het procedurerecht voor de voorbereiding en
vaststelling van besluiten (het non-contentieuze deel).
- Algemeen en bijzonder deel. Het algemene deel is de abstractie en generalisatie van het
bijzondere deel, aangevuld met een aantal autonome onderwerpen; het ziet op rechtsfiguren
en normen die voor het hele bestuursrecht gelden. Het bijzondere deel bevat het materiële
recht per beleidsterrein.
- Nederlands en Europees bestuursrecht.
Er zijn drie benaderingen: de algemene-deelbenadering (rechtsfiguren en procedures in het
bijzondere deel worden geanalyseerd vanuit de begrippen en systematiek van het algemene
deel, vooral de Awb), de benadering naar het maatschappelijke onderwerp (functioneel:
rechtsgebieden die het bestuursrecht overstijgen, zoals bouw- of onderwijsrecht; sectoraal:
ingedeeld naar beleidsterrein, zoals vreemdelingen- of omgevingsrecht) en de instrumentele
benadering (het bestuursrecht ziet toe op de juridische zijde van de instrumenten waarmee beleid
wordt verwezenlijkt).
Bij gelede (gelaagde) normstelling volgt de toepasselijkheid van een rechtsregel niet alleen uit de
wet, maar uit een combinatie met lagere regelingen. Delegatie en subdelegatie liggen hieraan ten
grondslag.
De Awb: doelstellingen, harmonisatie en structuur
De Awb heeft vier doelstellingen: harmoniseren (eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving),
systematiseren en waar mogelijk vereenvoudigen, codificeren van ontwikkelingen in de
jurisprudentie (vooral de abbb en de regelingen over beleidsregels, mandaat, delegatie en
attributie) en het treffen van voorzieningen die zich naar hun aard niet lenen voor regeling in een
bijzondere wet.
Er zijn vier gradaties van harmonisatie:
- dwingend recht: voor het hele bestuursrecht, alleen bij wet in formele zin af te wijken;
- regelend recht: de beste regeling voor normale gevallen, maar bij (bijzonder) wettelijk
voorschrift af te wijken;
- aanvullend recht: geldt als de bijzondere wet (in materiële zin) het onderwerp niet regelt;
- facultatief recht: alleen van toepassing als een bijzonder voorschrift of een besluit van het
betrokken bestuursorgaan dat bepaalt.
De structuur van de Awb is inwendig opgebouwd rond centrale begrippen (bestuursorgaan,
besluit en beroep zijn de belangrijkste) en uitwendig van algemeen naar bijzonder (gelaagd). Het
karakter is dat van aanbouwwetgeving: nieuwe onderwerpen worden toegevoegd zodra ze tot het
algemene deel behoren.
2
,Het besluitvormingsmodel van de Awb scheidt twee vragen. Wat het bestuur mag besluiten, is
een vraag van materieel bestuursrecht en staat in de bijzondere wetgeving. Hoe het bestuur
moet besluiten en welke algemene rechtsnormen daarbij gelden, regelen vooral de hoofdstukken
3 en 4 Awb.
Art. 3:1 lid 2 Awb is de schakelbepaling: de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 gelden van
overeenkomstige toepassing op andere handelingen dan besluiten, voor zover de aard van de
handeling zich daartegen niet verzet. Let op: lid 1 van art. 3:1 gaat over algemeen verbindende
voorschriften (alleen afdeling 3.2 geldt, voor zover de aard zich er niet tegen verzet).
Unierecht en doorwerking
Uitgangspunten van het Unierecht zijn supranationaliteit, voorrang en rechtstreekse werking. De
doorwerking in de nationale rechtsorde verloopt autonoom. Drie doorwerkingsinstrumenten zijn
van belang:
- Rechtstreekse werking: de werking van een bepaling hangt niet af van het nationale
constitutionele recht.
- Conforme interpretatie: de nationale rechter en bestuursorganen leggen nationaal recht
zoveel mogelijk uit in overeenstemming met het Unierecht.
- Francovich-aansprakelijkheid: staatsaansprakelijkheid voor schade door niet-tijdige of
onjuiste omzetting van een richtlijn in nationale wetgeving.
De rechtsbetrekking tussen bestuur en burger
Tussen bestuur en burger bestaat geen wederkerigheid en er zijn geen ongeschreven
afdwingbare burgerplichten. De bestuursorganisatie is een gezagsorganisatie, al bestaan er
enkele waarborgen om zoveel mogelijk wederkerigheid te bewerkstelligen. Burgers kunnen wel
lasten ondervinden, zoals het niet verkrijgen van een subsidie of een geweigerde vergunning.
Ongeschreven bestuursrecht (overzicht abbb)
De abbb worden uitgebreid behandeld in week 5 tot en met 8. In het kort gaat het om het verbod
van vooringenomenheid (objectief handelen, zonder aanzien des persoons), fair play (open en
eerlijk optreden), het specialiteitsbeginsel (alleen belangen behartigen waarvoor de wet- of
beleidsregel een grondslag biedt), het verbod van détournement de pouvoir (bevoegdheid niet
voor een ander doel gebruiken) en het gelijkheidsbeginsel (gelijke gevallen gelijk behandelen,
binnen dezelfde bevoegdheidssfeer: gemeente X en gemeente Y vormen verschillende sferen).
3
, Week 2 – Bestuursorgaan en belanghebbende
Bron: Schlössels & Zijlstra, hoofdstuk 3 (par. 3.2), 4 en 11 (par. 11.2.1; hoofdstuk 11 staat niet in
de onderwijseditie), en de kennisclips over het bestuursorgaan- en belanghebbendebegrip.
Jurisprudentie
- ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379 (Stichting bevordering kwaliteit
leefomgeving Schipholregio)
- ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 (Mestbasis Mechelen)
De vier centrale begrippen
Vier centrale begrippen van de Awb vormen het fundament: bestuursorgaan en
bestuursbevoegdheid (hoofdstuk 3 van het handboek), belanghebbende (hoofdstuk 4),
bestuurshandeling (hoofdstuk 5) en bestuursrechtelijke rechtsbescherming (hoofdstuk 6). Het
bestuursrechtelijke rechtssubject is niet de natuurlijke persoon of de rechtspersoon, maar het
ambt, of in de woorden van de Awb: het bestuursorgaan.
Bestuursorgaan (art. 1:1 Awb)
Art. 1:1 lid 1 Awb combineert twee benaderingen van bestuur: een organisatorische en een
functionele.
- A-orgaan (onder a): een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld. Voorbeelden: het college van burgemeester en wethouders, provinciale staten, het
algemeen bestuur van een waterschap.
- B-orgaan (onder b): een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Voorbeelden: een erkende garagehouder die de APK verricht, een verkeersregelaar bij een
basisschool, onderwijsinstellingen die examenresultaten vaststellen.
Art. 1:1 lid 2 Awb noemt organen die niet als bestuursorgaan gelden: de wetgevende macht, de
Staten-Generaal, onafhankelijke bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast
(plus de Raad voor de rechtspraak), de Raad van State en zijn afdelingen, de Algemene
Rekenkamer en de Nationale ombudsman, met hun leden en medewerkers.
Wanneer is een privaatrechtelijke instelling een b-orgaan?
Een privaatrechtelijke rechtspersoon is geen a-orgaan. Hij kan alleen een b-orgaan zijn als hij
met enig openbaar gezag is bekleed, dus bevoegd is eenzijdig de rechtspositie van anderen te
bepalen. In de leerstof worden drie routes genoemd:
- Bij wettelijk voorschrift: de wet kent openbaar gezag toe. Dit is de hoofdroute; Luchthaven
Schiphol bevestigt dat een privaatrechtelijke rechtspersoon alleen bestuursorgaan is voor
4
