Samenvatting bestuursprocesrecht
Bestuursrecht 2, hfdst. 1 (m.u.v 1.4/1.5)
1.1 – inleiding
Het bestuursrecht betreft interacties tussen overheid en burgers in het kader van
de uitoefening van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden door de overheid.
De relatie tussen overheid en burger is wederkerig: over en weer is sprake van
rechten en plichten.
Er is niet één instantie die alle interacties met burgers vormgeeft, maar veel
verschillende rechtspersonen en bestuursorganen. Een bestuursorgaan is een
orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld dan wel
een persoon/college dat met enig openbaar gezag bekleed is (art. 1:1 Awb). Een
besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een
publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3 Awb).
1.3 – procedures ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen
Een geschil met de overheid over de uitoefening van diens publiekrechtelijke
taken of bevoegdheden kan altijd aan de rechter worden voorgelegd. Er zijn
verschillende procedures beschikbaar om bestuursrechtelijke geschillen te
beslechten.
De belangrijkste procedure voor bestuursrechtelijke geschillen is die van
bezwaar en beroep, geregeld in H6, H7 en H8 van de Awb. Beroep (bij rechter)
is pas mogelijk nadat de bezwaarprocedure is doorlopen bij het bestuursorgaan
dat het bestreden besluit heeft genomen. Een beroep kan worden beschouwd als
een verzoek een besluit te vernietigen.
Voor geschillen die gaan over overheidshandelen dat niet in een besluit is
neergelegd, moet je naar de civiele rechter. De bestuursrechter oordeelt
alleen over besluiten.
Er bestaan verschillende soorten besluiten:
1. Besluiten die van algemene strekking zijn (avv’s, beleidsregels en
concretiserende besluiten van algemene strekking)
2. Beschikkingen (besluiten die niet van algemene strekking zijn)
Tegen beschikkingen en concretiserende besluiten van algemene strekking kan
bij de bestuursrechter worden opgekomen, tegen avv’s en beleidsregels niet (art.
8:3 lid 1 Awb). Dit maakt de bevoegdheid van de bestuursrechter beperkter,
doordat niet over alle besluiten geoordeeld mag worden.
Echter is zijn bevoegdheid soms ook ruimer:
soms wordt de definitie van het woord besluit opgerekt, bijvoorbeeld door art. 6:2
Awb die stelt dat het uitblijven van een besluit gelijk wordt gesteld met een
besluit.
De opbouw van het systeem van bestuursrechtspraak is in vergelijking met die
van het civiele en strafrecht erg ingewikkeld. Bij civiel- en strafrecht geldt: elf
rechtbanken, vier gerechtshoven en de hoge raad gaan over beroep, hoger
beroep en cassatie. Bij bestuursrechtelijke procedures geldt als hoofdregel dat
tegen een besluit beroep openstaat bij één van elf rechtbanken. Hoger beroep
,dient, naar aard van besluit waarover geschil gaat, te worden ingesteld bij:
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van
Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) of bij een van vier
gerechtshoven.
Hierop bestaan uitzonderingen. In een aantal gevallen is niet de rechtbank
maar de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep of het
CBb de bestuursrechter ‘in eerste aanleg’.
Die instantie is ook meteen de laatste bestuursrechter, want hoger beroep
tegen diens uitspraak is niet mogelijk.
Het feit dat er vier hoogste rechters zijn brengt gevaar met zich mee. Om dit te
voorkomen is er de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, met leden van alle
vier hoogste rechters. Deze vergadert elke zes weken. Daarnaast bestaat er ook
een grote kamer (art. 8:10a lid 4 Awb): In zo’n grote kamer zitten rechters uit
verschillende hoogste bestuursrechtelijke colleges. Daardoor kan bij een
belangrijke rechtsvraag gezamenlijk tot één uitleg worden gekomen.
Is de bestuursrechter niet bevoegd te oordelen over een geschil tussen de
overheid en burger, dan kunnen partijen altijd naar de civiele rechter. De civiele
rechter fungeert daarmee als restrechter.
Iedereen heeft het recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een
bepaalde gelegenheid jegens hem heeft gedragen, een klacht in te dienen bij dat
bestuursorgaan klachtrecht (art. 9:1 Awb). Omdat dit geen besluit betreft kan
je niet bezwaar of beroep instellen. Er zal een ombudsman naar de situatie
kijken, maar deze kan geen bindend advies aan het bestuursorgaan geven.
De klachtprocedure is wel een laagdrempelige vorm van
geschilbeslechting en het bestuursorgaan handelt vaak de klacht naar
tevredenheid van de klager af.
In principe zou je met het geschil ook naar de civiele rechter kunnen
stappen, dit gebeurt weinig omdat deze procedure relatief ontoegankelijk
is.
Naast wettelijk geregelde vormen van geschilbeslechting kan het ook op een
andere manier. Zo kunnen partijen via een mediator, een onafhankelijk derde,
een oplossing vinden voor hun geschil. Deze wordt beëindigd door het sluiten van
een meerzijdige overeenkomst.
1.4 – een korte geschiedenis van rechtsbescherming tegen de overheid
Vroeger was er minder rechtsbescherming, er was voor bestuursbesluiten geen
beroep mogelijk bij de rechter maar alleen bij een bestuursorgaan. Het ene
bestuursorgaan besloot over het besluit van het andere bestuursorgaan, er was
alleen administratief beroep mogelijk.
Een aantal jaar later werd besloten dat de Kroon geen onpartijdige en
onafhankelijke rechterlijke instantie was als vereist in art. 6 lid 1 EVRM.
1.5 – functies van rechtsbescherming
Wat is de functie van het bestuursprocesrecht?
,Is het bestuursprocesrecht gericht op individuele rechtsbescherming dan staat de
bescherming van de individuele rechten van de rechtzoekende voorop. Staat de
handhaving van het objectieve recht centraal, dan is de primaire taak van de
rechter om te controleren of het bestuur conform het recht heeft gehandeld.
Bij de invoering van de Awb is een keuze gemaakt voor individuele
rechtsbescherming als primair doel van het bestuursprocesrecht.
Rechtsbescherming tegen handelingen van het bestuur is van groot belang. De
burger is sterk afhankelijk van de overheid. Het bestuur beschikt over diverse
machtsmiddelen: het bestuur is dus een sterkere partij dan de burger, vandaar
dat de burger extra bescherming krijgt.
De door de wetgever gemaakte keuze voor individuele rechtsbescherming is in
het Nederlandse bestuursprocesrecht niet volledig doorgevoerd, het
bestuursprocesrecht heeft dus een hybride karakter.
Er is een verschuiving geweest van handhaving van het objectieve publiekrecht
naar individuele rechtsbescherming. De laatste jaren is er een beweging
waarneembaar van rechtsbescherming naar geschilbeslechting.
De rechter kijkt dus niet alleen of het besluit juridisch correct is, maar
probeert waar mogelijk het conflict definitief op te lossen gecodificeerd
in art. 8:41a Awb.
Naast de hoofdfunctie van individuele rechtsbescherming zijn er enige
nevenfuncties.
Zo kan een goed rechtsbeschermingsstelsel ten goede komen aan de
legitimiteit van de overheid (de trias politica en checks and balances).
Daarnaast komt rechtsbescherming ten goede aan de kwaliteit van het
bestuur (een onjuist besluit wordt door beroep/bezwaar verbetert).
1.6 – beginselen van rechtsbescherming
Een kernbepaling die eisen stelt aan de inrichting van ons nationale procesrecht
is art. 6 EVRM: eenieder heeft recht op een eerlijk en openbare behandeling van
zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en partijdige
rechter, die in het openbaar uitspraak doet.
Deze bepaling is ook van belang voor het bestuursprocesrecht omdat het
hierbij veelal gaat om het vaststellen van burgerlijke rechten en
verplichtingen.
Aan rechtsbescherming tegen bestuurshandelen liggen verschillende beginselen
ten grondslag:
1. Er moet gelegenheid zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijk
en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld
2. Aan rechtspraak moet een bestuurlijke heroverweging voorafgaan
3. Er moet rechtspraak in twee feitelijke instanties bestaan
4. De rechtsbescherming moet toegankelijk zijn
5. Zowel de rechtseenheid als de rechtsontwikkeling moet worden
gewaarborgd
6. De rechtsbescherming moet effectief en tijdig zijn
, 7. De rechtsbescherming moet efficiënt zijn
Deze beginselen zullen op de volgende pagina nader worden uitgewerkt.
1 – Er moet gelegenheid zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijk en
onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld
Art. 6 lid 1 EVRM vereist een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Hiervoor
bepaalt art. 117 GW dat de leden van de rechterlijke macht voor het leven
worden benoemd en dat hun rechtspositie voor het overige bij de wet wordt
geregeld. Dit is gebeurd in de Wet op rechterlijke organisatie.
Let wel op: de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep
en het CBb behoren niet tot de rechterlijke macht. Voor hen gelden wel
soortgelijke waarborgen.
2 – Aan rechtspraak moet een bestuurlijke heroverweging voorafgaan
De wederpartij dient eerst op de hoogte te worden gebracht van het geschil en
de kans te krijgen daarop te reageren en wellicht met een oplossing te komen.
Vaak is dit een bestuursorgaan die zijn beslissing heroverweegt.
Voor de bestuursrechter is dit voordelig omdat zijn werkdruk vermindert kan
worden. En voor de burger is er het voordeel dat zijn geschil of informele wijze
aan de orde gesteld kan worden.
3 – Er moet rechtspraak in twee feitelijke instanties bestaan
De leer van ‘checks and balances’ wijst op de wenselijkheid van een
controlesysteem, niet alleen tussen de drie staatsmachten (wetgeving, bestuur
en rechtspraak) maar ook binnen de rechtspraak. Daarom is er altijd de
mogelijkheid nodig om een rechterlijke uitspraak aan een hogere rechterlijke
instantie voor te leggen.
4 – De rechtsbescherming moet toegankelijk zijn
Voorkomen moet worden dan een rechtzoekende verstrikt raakt in bevoegdheids-
en ontvankelijkheidsvragen. Het moet duidelijk zijn wat verlangd wordt bij beroep
en bezwaar. Ook moet worden voorkomen dat er een te hoge financiële drempel
is.
Het beginsel brengt met zich mee dat een rechtzoekende onder omstandigheden
recht heeft op juridische bijstand en andere bijstand (bv. tolk), en dat hij zich
mag laten vertegenwoordigen.
5 – Zowel de rechtseenheid als de rechtsontwikkeling moet worden gewaarborgd
Er moet worden voorkomen dat rechters dezelfde rechtsregels verschillend
uitleggen (rechtseenheid). Tegelijkertijd moet de rechtspraak kunnen inspelen op
nieuwe ontwikkelingen en rechtsregels verder kunnen uitleggen of ontwikkelen
(rechtsontwikkeling). Hogere rechterlijke instanties en cassatierechtspraak
spelen hierbij een belangrijke rol.
6 – De rechtsbescherming moet effectief en tijdig zijn
De rechtzoekende moet een beslissing kunnen krijgen waar hij wat aan heeft, hij
moet daadwerkelijk bescherming kunnen krijgen en de procedure mag niet
Bestuursrecht 2, hfdst. 1 (m.u.v 1.4/1.5)
1.1 – inleiding
Het bestuursrecht betreft interacties tussen overheid en burgers in het kader van
de uitoefening van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden door de overheid.
De relatie tussen overheid en burger is wederkerig: over en weer is sprake van
rechten en plichten.
Er is niet één instantie die alle interacties met burgers vormgeeft, maar veel
verschillende rechtspersonen en bestuursorganen. Een bestuursorgaan is een
orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld dan wel
een persoon/college dat met enig openbaar gezag bekleed is (art. 1:1 Awb). Een
besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een
publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3 Awb).
1.3 – procedures ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen
Een geschil met de overheid over de uitoefening van diens publiekrechtelijke
taken of bevoegdheden kan altijd aan de rechter worden voorgelegd. Er zijn
verschillende procedures beschikbaar om bestuursrechtelijke geschillen te
beslechten.
De belangrijkste procedure voor bestuursrechtelijke geschillen is die van
bezwaar en beroep, geregeld in H6, H7 en H8 van de Awb. Beroep (bij rechter)
is pas mogelijk nadat de bezwaarprocedure is doorlopen bij het bestuursorgaan
dat het bestreden besluit heeft genomen. Een beroep kan worden beschouwd als
een verzoek een besluit te vernietigen.
Voor geschillen die gaan over overheidshandelen dat niet in een besluit is
neergelegd, moet je naar de civiele rechter. De bestuursrechter oordeelt
alleen over besluiten.
Er bestaan verschillende soorten besluiten:
1. Besluiten die van algemene strekking zijn (avv’s, beleidsregels en
concretiserende besluiten van algemene strekking)
2. Beschikkingen (besluiten die niet van algemene strekking zijn)
Tegen beschikkingen en concretiserende besluiten van algemene strekking kan
bij de bestuursrechter worden opgekomen, tegen avv’s en beleidsregels niet (art.
8:3 lid 1 Awb). Dit maakt de bevoegdheid van de bestuursrechter beperkter,
doordat niet over alle besluiten geoordeeld mag worden.
Echter is zijn bevoegdheid soms ook ruimer:
soms wordt de definitie van het woord besluit opgerekt, bijvoorbeeld door art. 6:2
Awb die stelt dat het uitblijven van een besluit gelijk wordt gesteld met een
besluit.
De opbouw van het systeem van bestuursrechtspraak is in vergelijking met die
van het civiele en strafrecht erg ingewikkeld. Bij civiel- en strafrecht geldt: elf
rechtbanken, vier gerechtshoven en de hoge raad gaan over beroep, hoger
beroep en cassatie. Bij bestuursrechtelijke procedures geldt als hoofdregel dat
tegen een besluit beroep openstaat bij één van elf rechtbanken. Hoger beroep
,dient, naar aard van besluit waarover geschil gaat, te worden ingesteld bij:
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van
Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) of bij een van vier
gerechtshoven.
Hierop bestaan uitzonderingen. In een aantal gevallen is niet de rechtbank
maar de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep of het
CBb de bestuursrechter ‘in eerste aanleg’.
Die instantie is ook meteen de laatste bestuursrechter, want hoger beroep
tegen diens uitspraak is niet mogelijk.
Het feit dat er vier hoogste rechters zijn brengt gevaar met zich mee. Om dit te
voorkomen is er de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, met leden van alle
vier hoogste rechters. Deze vergadert elke zes weken. Daarnaast bestaat er ook
een grote kamer (art. 8:10a lid 4 Awb): In zo’n grote kamer zitten rechters uit
verschillende hoogste bestuursrechtelijke colleges. Daardoor kan bij een
belangrijke rechtsvraag gezamenlijk tot één uitleg worden gekomen.
Is de bestuursrechter niet bevoegd te oordelen over een geschil tussen de
overheid en burger, dan kunnen partijen altijd naar de civiele rechter. De civiele
rechter fungeert daarmee als restrechter.
Iedereen heeft het recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een
bepaalde gelegenheid jegens hem heeft gedragen, een klacht in te dienen bij dat
bestuursorgaan klachtrecht (art. 9:1 Awb). Omdat dit geen besluit betreft kan
je niet bezwaar of beroep instellen. Er zal een ombudsman naar de situatie
kijken, maar deze kan geen bindend advies aan het bestuursorgaan geven.
De klachtprocedure is wel een laagdrempelige vorm van
geschilbeslechting en het bestuursorgaan handelt vaak de klacht naar
tevredenheid van de klager af.
In principe zou je met het geschil ook naar de civiele rechter kunnen
stappen, dit gebeurt weinig omdat deze procedure relatief ontoegankelijk
is.
Naast wettelijk geregelde vormen van geschilbeslechting kan het ook op een
andere manier. Zo kunnen partijen via een mediator, een onafhankelijk derde,
een oplossing vinden voor hun geschil. Deze wordt beëindigd door het sluiten van
een meerzijdige overeenkomst.
1.4 – een korte geschiedenis van rechtsbescherming tegen de overheid
Vroeger was er minder rechtsbescherming, er was voor bestuursbesluiten geen
beroep mogelijk bij de rechter maar alleen bij een bestuursorgaan. Het ene
bestuursorgaan besloot over het besluit van het andere bestuursorgaan, er was
alleen administratief beroep mogelijk.
Een aantal jaar later werd besloten dat de Kroon geen onpartijdige en
onafhankelijke rechterlijke instantie was als vereist in art. 6 lid 1 EVRM.
1.5 – functies van rechtsbescherming
Wat is de functie van het bestuursprocesrecht?
,Is het bestuursprocesrecht gericht op individuele rechtsbescherming dan staat de
bescherming van de individuele rechten van de rechtzoekende voorop. Staat de
handhaving van het objectieve recht centraal, dan is de primaire taak van de
rechter om te controleren of het bestuur conform het recht heeft gehandeld.
Bij de invoering van de Awb is een keuze gemaakt voor individuele
rechtsbescherming als primair doel van het bestuursprocesrecht.
Rechtsbescherming tegen handelingen van het bestuur is van groot belang. De
burger is sterk afhankelijk van de overheid. Het bestuur beschikt over diverse
machtsmiddelen: het bestuur is dus een sterkere partij dan de burger, vandaar
dat de burger extra bescherming krijgt.
De door de wetgever gemaakte keuze voor individuele rechtsbescherming is in
het Nederlandse bestuursprocesrecht niet volledig doorgevoerd, het
bestuursprocesrecht heeft dus een hybride karakter.
Er is een verschuiving geweest van handhaving van het objectieve publiekrecht
naar individuele rechtsbescherming. De laatste jaren is er een beweging
waarneembaar van rechtsbescherming naar geschilbeslechting.
De rechter kijkt dus niet alleen of het besluit juridisch correct is, maar
probeert waar mogelijk het conflict definitief op te lossen gecodificeerd
in art. 8:41a Awb.
Naast de hoofdfunctie van individuele rechtsbescherming zijn er enige
nevenfuncties.
Zo kan een goed rechtsbeschermingsstelsel ten goede komen aan de
legitimiteit van de overheid (de trias politica en checks and balances).
Daarnaast komt rechtsbescherming ten goede aan de kwaliteit van het
bestuur (een onjuist besluit wordt door beroep/bezwaar verbetert).
1.6 – beginselen van rechtsbescherming
Een kernbepaling die eisen stelt aan de inrichting van ons nationale procesrecht
is art. 6 EVRM: eenieder heeft recht op een eerlijk en openbare behandeling van
zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en partijdige
rechter, die in het openbaar uitspraak doet.
Deze bepaling is ook van belang voor het bestuursprocesrecht omdat het
hierbij veelal gaat om het vaststellen van burgerlijke rechten en
verplichtingen.
Aan rechtsbescherming tegen bestuurshandelen liggen verschillende beginselen
ten grondslag:
1. Er moet gelegenheid zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijk
en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld
2. Aan rechtspraak moet een bestuurlijke heroverweging voorafgaan
3. Er moet rechtspraak in twee feitelijke instanties bestaan
4. De rechtsbescherming moet toegankelijk zijn
5. Zowel de rechtseenheid als de rechtsontwikkeling moet worden
gewaarborgd
6. De rechtsbescherming moet effectief en tijdig zijn
, 7. De rechtsbescherming moet efficiënt zijn
Deze beginselen zullen op de volgende pagina nader worden uitgewerkt.
1 – Er moet gelegenheid zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijk en
onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld
Art. 6 lid 1 EVRM vereist een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Hiervoor
bepaalt art. 117 GW dat de leden van de rechterlijke macht voor het leven
worden benoemd en dat hun rechtspositie voor het overige bij de wet wordt
geregeld. Dit is gebeurd in de Wet op rechterlijke organisatie.
Let wel op: de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep
en het CBb behoren niet tot de rechterlijke macht. Voor hen gelden wel
soortgelijke waarborgen.
2 – Aan rechtspraak moet een bestuurlijke heroverweging voorafgaan
De wederpartij dient eerst op de hoogte te worden gebracht van het geschil en
de kans te krijgen daarop te reageren en wellicht met een oplossing te komen.
Vaak is dit een bestuursorgaan die zijn beslissing heroverweegt.
Voor de bestuursrechter is dit voordelig omdat zijn werkdruk vermindert kan
worden. En voor de burger is er het voordeel dat zijn geschil of informele wijze
aan de orde gesteld kan worden.
3 – Er moet rechtspraak in twee feitelijke instanties bestaan
De leer van ‘checks and balances’ wijst op de wenselijkheid van een
controlesysteem, niet alleen tussen de drie staatsmachten (wetgeving, bestuur
en rechtspraak) maar ook binnen de rechtspraak. Daarom is er altijd de
mogelijkheid nodig om een rechterlijke uitspraak aan een hogere rechterlijke
instantie voor te leggen.
4 – De rechtsbescherming moet toegankelijk zijn
Voorkomen moet worden dan een rechtzoekende verstrikt raakt in bevoegdheids-
en ontvankelijkheidsvragen. Het moet duidelijk zijn wat verlangd wordt bij beroep
en bezwaar. Ook moet worden voorkomen dat er een te hoge financiële drempel
is.
Het beginsel brengt met zich mee dat een rechtzoekende onder omstandigheden
recht heeft op juridische bijstand en andere bijstand (bv. tolk), en dat hij zich
mag laten vertegenwoordigen.
5 – Zowel de rechtseenheid als de rechtsontwikkeling moet worden gewaarborgd
Er moet worden voorkomen dat rechters dezelfde rechtsregels verschillend
uitleggen (rechtseenheid). Tegelijkertijd moet de rechtspraak kunnen inspelen op
nieuwe ontwikkelingen en rechtsregels verder kunnen uitleggen of ontwikkelen
(rechtsontwikkeling). Hogere rechterlijke instanties en cassatierechtspraak
spelen hierbij een belangrijke rol.
6 – De rechtsbescherming moet effectief en tijdig zijn
De rechtzoekende moet een beslissing kunnen krijgen waar hij wat aan heeft, hij
moet daadwerkelijk bescherming kunnen krijgen en de procedure mag niet
