1. Wat is openbaar bestuur?
Bestuurskunde en openbaar bestuur
Bestuurskunde gaat in brede zin over de analyse en aanpak van
maatschappelijke vraagstukken door het geheel van organisaties en activiteiten
dat gericht is op het besturen van de samenleving. In een smallere definitie gaat
bestuurskunde vooral over de inrichting en werking van het openbaar bestuur:
hoe is de overheid georganiseerd en hoe werkt zij?
Openbaar bestuur kun je omschrijven als het geheel van organisaties en
activiteiten dat primair gericht is op de besturing van de maatschappij. Het gaat
dus niet alleen om de regering of gemeente, maar in een brede opvatting ook om
andere organisaties die publieke taken uitvoeren.
Er zijn verschillende onderdelen van het openbaar bestuur. De politiek bestaat
bijvoorbeeld uit volksvertegenwoordigers en politieke gezagsdragers.
Het ambtelijk apparaat bestaat uit ambtenaren en organisaties die de politieke
leiding ondersteunen. Daarnaast bestaan er zelfstandige bestuursorganen
(ZBO's), zoals het CBS, en private organisaties die publieke taken uitvoeren,
zoals woningcorporaties en ziekenhuizen.
Het openbaar bestuur bestaat dus uit veel meer dan alleen ministeries.
De drie logica's van maatschappelijke sturing
In de samenleving kunnen we drie belangrijke manieren van sturing
onderscheiden:
De staat richt zich vooral op het algemeen belang en gebruikt
bijvoorbeeld wetten, regels en belastingen.
De markt werkt via vraag, aanbod, concurrentie en winst.
De gemeenschap/het maatschappelijk middenveld werkt vanuit
maatschappelijke betrokkenheid en eigen initiatief, bijvoorbeeld via
vrijwilligersorganisaties, verenigingen of burgerinitiatieven.
Taken kunnen tussen deze drie domeinen verschuiven. Wanneer een
overheidstaak naar de markt gaat, spreken we bijvoorbeeld
van privatisering of vermarkting. Wanneer een taak juist weer naar de
overheid gaat, spreken we van nationalisering of verstatelijking.
2. Van government naar governance
Vroeger werd de overheid vaak gezien als de centrale actor die de samenleving
kon sturen. Dit idee past bij de maakbare samenleving.
Bij klassiek overheidsbestuur is de gedachte ongeveer:
De overheid bepaalt wat er moet gebeuren → de samenleving volgt.
Dit idee paste goed bij de periode waarin de overheid een steeds grotere rol
kreeg in de wederopbouw en de verzorgingsstaat. Maar bij moderne
maatschappelijke problemen werkt het minder goed.
Denk bijvoorbeeld aan klimaatverandering. De overheid kan regels maken, maar
kan het probleem niet alleen oplossen. Bedrijven, burgers, andere landen,
wetenschappers en maatschappelijke organisaties zijn allemaal nodig.
,Daarom spreken we steeds meer over governance in plaats van alleen
government. Bij governance is de overheid nog steeds belangrijk, maar zij is één
van meerdere actoren. Overheden werken samen met bedrijven, burgers,
maatschappelijke organisaties en andere bestuurslagen.
De ontwikkeling kan daarom grofweg worden gezien als:
Verstatelijking → vermarkting → vermaatschappelijking → governance
De overheid gaat dus van alles zelf doen, naar meer overlaten aan de markt,
naar meer samenwerken met maatschappelijke partijen.
Waarom is governance belangrijk?
Maatschappelijke problemen zijn vaak zo ingewikkeld dat één organisatie niet
alle kennis, middelen en bevoegdheden bezit om ze op te lossen.
Bijvoorbeeld: een gemeente wil eenzaamheid onder ouderen verminderen. De
gemeente kan subsidies geven, maar bewoners, vrijwilligersorganisaties,
zorginstellingen en verenigingen zijn ook nodig.
Governance betekent daarom dat de overheid moet kijken:
Wie heb ik nodig om dit probleem aan te pakken? Welke kennis hebben zij?
Welke middelen hebben zij? En hoe kunnen we samenwerken?
3. Het Huis van Thorbecke en multi-level governance
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dat betekent dat
Nederland één staat vormt, maar dat ook provincies en gemeenten eigen taken
en verantwoordelijkheden hebben.
Traditioneel wordt dit weergegeven als het Huis van Thorbecke:
Rijk → provincie → gemeente
Door Europese integratie is daar eigenlijk een extra bestuurslaag boven
gekomen: de Europese Unie. Daarnaast zijn er bijvoorbeeld veiligheidsregio's
en metropoolregio's ontstaan.
Bestuur vindt dus op verschillende niveaus plaats.
Dit noemen we multi-level governance: bestuur vindt plaats op meerdere
bestuursniveaus én met verschillende soorten actoren.
Bijvoorbeeld bij klimaatbeleid:
EU → Rijk → provincie → gemeente → bedrijven → burgers
Het is daarbij niet alleen een kwestie van top-down sturen. Bij top-down gaat
beleid van een hoger bestuursniveau naar een lager niveau. De EU kan
bijvoorbeeld klimaatregels maken, waarna het Rijk deze vertaalt naar Nederlands
beleid en gemeenten dit lokaal uitvoeren.
,In governance is ook bottom-up belangrijk. Hierbij komt informatie, kennis of
invloed juist van lagere niveaus naar hogere niveaus. Burgers kunnen
bijvoorbeeld aangeven dat bepaalde klimaatmaatregelen in hun wijk niet goed
werken. De gemeente kan deze ervaringen meenemen en doorgeven aan de
provincie of het Rijk, zodat het beleid eventueel kan worden aangepast.
Er is dus sprake van wisselwerking tussen verschillende bestuursniveaus. Bestuur
gaat niet alleen van boven naar beneden, maar ook van beneden naar boven.
4. Wat is goed bestuur?
Een belangrijk onderdeel van bestuurskunde is de vraag: wanneer is bestuur
goed?
Volgens de stof zijn vooral vier waarden belangrijk:
1. Democratie
Democratisch bestuur betekent dat burgers invloed kunnen uitoefenen en dat
bestuur responsief is. Burgers moeten dus mogelijkheden hebben om hun
mening te geven en invloed uit te oefenen.
Dit betekent niet:
"De burger vraagt iets en de overheid doet het automatisch."
Burgers hebben verschillende en soms tegengestelde belangen. De overheid
moet daarom verschillende belangen tegen elkaar afwegen.
2. Rechtmatigheid
De overheid moet handelen volgens het recht. Overheidsmacht moet gebaseerd
zijn op een wettelijke bevoegdheid. Rechtmatigheid betekent dus niet
automatisch rechtvaardigheid. Iets kan volgens de wet toegestaan zijn, terwijl
mensen het misschien niet eerlijk vinden.
De toenemende hoeveelheid juridische regels en procedures wordt ook
wel juridisering genoemd. Dit kan leiden tot meer rechtsbescherming, maar ook
tot meer voorzichtigheid en bureaucratie bij de overheid.
3. Doeltreffendheid
Doeltreffendheid = effectiviteit.
De vraag is: Heeft het beleid daadwerkelijk het gewenste doel bereikt?
Bijvoorbeeld: als de gemeente wil dat het aantal verkeersongelukken daalt, moet
je kijken of het beleid daadwerkelijk tot minder ongelukken leidt.
Doeltreffendheid zegt niet of een doel goed of moreel juist is. Dat is een
normatieve politieke vraag.
4. Doelmatigheid
Doelmatigheid = efficiëntie.
, De overheid moet proberen haar doelen met zo weinig mogelijk middelen te
bereiken. Doelmatigheid betekent echter niet simpelweg "zo goedkoop mogelijk".
Een goedkope oplossing kan namelijk minder effectief zijn.
5. Integriteit
Integriteit betekent dat bestuurders en ambtenaren handelen volgens geldende
morele normen en regels.
Denk bijvoorbeeld aan:
Corruptie;
Bevoordeling van vrienden of familie;
Fraude;
Belangenverstrengeling;
Misbruik van bevoegdheden;
Ongewenste giften;
Misbruik van informatie;
Discriminatie of intimidatie.
5. Publieke waarden botsen met elkaar
Een heel belangrijk tentamenpunt is dat publieke waarden niet altijd goed met
elkaar samengaan.
Bijvoorbeeld: De overheid wil een besluit rechtmatig nemen. Daarvoor zijn veel
regels en procedures nodig. Dat kan de rechtsbescherming vergroten, maar
tegelijkertijd kan het besluitvormingsproces minder snel en flexibel worden.
Of: De gemeente organiseert veel burgerparticipatie. Daardoor kunnen burgers
meer invloed krijgen, maar het kost ook meer tijd om tot een besluit te komen.
Of: De overheid wil beleid zo doelmatig mogelijk uitvoeren. Dan kan
standaardisatie efficiënt zijn. Maar standaardisatie kan botsen met responsiviteit,
omdat niet iedere burger dezelfde situatie heeft.
Je krijgt dus vaak afwegingen zoals:
rechtmatigheid ↔ flexibiliteit
doelmatigheid ↔ maatwerk
democratische participatie ↔ snelheid
stabiliteit ↔ innovatie
Er bestaat daarom geen perfecte manier van besturen. Bestuurders moeten
steeds verschillende publieke waarden tegen elkaar afwegen. Dit sluit direct aan
bij het idee van robuust bestuur.
6. Beleid en maatschappelijke sturing
Beleid is een doelgerichte poging van een bestuursorgaan om een
maatschappelijke toestand te beïnvloeden.
Een probleem ontstaat wanneer er een verschil bestaat tussen:
Bestuurskunde en openbaar bestuur
Bestuurskunde gaat in brede zin over de analyse en aanpak van
maatschappelijke vraagstukken door het geheel van organisaties en activiteiten
dat gericht is op het besturen van de samenleving. In een smallere definitie gaat
bestuurskunde vooral over de inrichting en werking van het openbaar bestuur:
hoe is de overheid georganiseerd en hoe werkt zij?
Openbaar bestuur kun je omschrijven als het geheel van organisaties en
activiteiten dat primair gericht is op de besturing van de maatschappij. Het gaat
dus niet alleen om de regering of gemeente, maar in een brede opvatting ook om
andere organisaties die publieke taken uitvoeren.
Er zijn verschillende onderdelen van het openbaar bestuur. De politiek bestaat
bijvoorbeeld uit volksvertegenwoordigers en politieke gezagsdragers.
Het ambtelijk apparaat bestaat uit ambtenaren en organisaties die de politieke
leiding ondersteunen. Daarnaast bestaan er zelfstandige bestuursorganen
(ZBO's), zoals het CBS, en private organisaties die publieke taken uitvoeren,
zoals woningcorporaties en ziekenhuizen.
Het openbaar bestuur bestaat dus uit veel meer dan alleen ministeries.
De drie logica's van maatschappelijke sturing
In de samenleving kunnen we drie belangrijke manieren van sturing
onderscheiden:
De staat richt zich vooral op het algemeen belang en gebruikt
bijvoorbeeld wetten, regels en belastingen.
De markt werkt via vraag, aanbod, concurrentie en winst.
De gemeenschap/het maatschappelijk middenveld werkt vanuit
maatschappelijke betrokkenheid en eigen initiatief, bijvoorbeeld via
vrijwilligersorganisaties, verenigingen of burgerinitiatieven.
Taken kunnen tussen deze drie domeinen verschuiven. Wanneer een
overheidstaak naar de markt gaat, spreken we bijvoorbeeld
van privatisering of vermarkting. Wanneer een taak juist weer naar de
overheid gaat, spreken we van nationalisering of verstatelijking.
2. Van government naar governance
Vroeger werd de overheid vaak gezien als de centrale actor die de samenleving
kon sturen. Dit idee past bij de maakbare samenleving.
Bij klassiek overheidsbestuur is de gedachte ongeveer:
De overheid bepaalt wat er moet gebeuren → de samenleving volgt.
Dit idee paste goed bij de periode waarin de overheid een steeds grotere rol
kreeg in de wederopbouw en de verzorgingsstaat. Maar bij moderne
maatschappelijke problemen werkt het minder goed.
Denk bijvoorbeeld aan klimaatverandering. De overheid kan regels maken, maar
kan het probleem niet alleen oplossen. Bedrijven, burgers, andere landen,
wetenschappers en maatschappelijke organisaties zijn allemaal nodig.
,Daarom spreken we steeds meer over governance in plaats van alleen
government. Bij governance is de overheid nog steeds belangrijk, maar zij is één
van meerdere actoren. Overheden werken samen met bedrijven, burgers,
maatschappelijke organisaties en andere bestuurslagen.
De ontwikkeling kan daarom grofweg worden gezien als:
Verstatelijking → vermarkting → vermaatschappelijking → governance
De overheid gaat dus van alles zelf doen, naar meer overlaten aan de markt,
naar meer samenwerken met maatschappelijke partijen.
Waarom is governance belangrijk?
Maatschappelijke problemen zijn vaak zo ingewikkeld dat één organisatie niet
alle kennis, middelen en bevoegdheden bezit om ze op te lossen.
Bijvoorbeeld: een gemeente wil eenzaamheid onder ouderen verminderen. De
gemeente kan subsidies geven, maar bewoners, vrijwilligersorganisaties,
zorginstellingen en verenigingen zijn ook nodig.
Governance betekent daarom dat de overheid moet kijken:
Wie heb ik nodig om dit probleem aan te pakken? Welke kennis hebben zij?
Welke middelen hebben zij? En hoe kunnen we samenwerken?
3. Het Huis van Thorbecke en multi-level governance
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dat betekent dat
Nederland één staat vormt, maar dat ook provincies en gemeenten eigen taken
en verantwoordelijkheden hebben.
Traditioneel wordt dit weergegeven als het Huis van Thorbecke:
Rijk → provincie → gemeente
Door Europese integratie is daar eigenlijk een extra bestuurslaag boven
gekomen: de Europese Unie. Daarnaast zijn er bijvoorbeeld veiligheidsregio's
en metropoolregio's ontstaan.
Bestuur vindt dus op verschillende niveaus plaats.
Dit noemen we multi-level governance: bestuur vindt plaats op meerdere
bestuursniveaus én met verschillende soorten actoren.
Bijvoorbeeld bij klimaatbeleid:
EU → Rijk → provincie → gemeente → bedrijven → burgers
Het is daarbij niet alleen een kwestie van top-down sturen. Bij top-down gaat
beleid van een hoger bestuursniveau naar een lager niveau. De EU kan
bijvoorbeeld klimaatregels maken, waarna het Rijk deze vertaalt naar Nederlands
beleid en gemeenten dit lokaal uitvoeren.
,In governance is ook bottom-up belangrijk. Hierbij komt informatie, kennis of
invloed juist van lagere niveaus naar hogere niveaus. Burgers kunnen
bijvoorbeeld aangeven dat bepaalde klimaatmaatregelen in hun wijk niet goed
werken. De gemeente kan deze ervaringen meenemen en doorgeven aan de
provincie of het Rijk, zodat het beleid eventueel kan worden aangepast.
Er is dus sprake van wisselwerking tussen verschillende bestuursniveaus. Bestuur
gaat niet alleen van boven naar beneden, maar ook van beneden naar boven.
4. Wat is goed bestuur?
Een belangrijk onderdeel van bestuurskunde is de vraag: wanneer is bestuur
goed?
Volgens de stof zijn vooral vier waarden belangrijk:
1. Democratie
Democratisch bestuur betekent dat burgers invloed kunnen uitoefenen en dat
bestuur responsief is. Burgers moeten dus mogelijkheden hebben om hun
mening te geven en invloed uit te oefenen.
Dit betekent niet:
"De burger vraagt iets en de overheid doet het automatisch."
Burgers hebben verschillende en soms tegengestelde belangen. De overheid
moet daarom verschillende belangen tegen elkaar afwegen.
2. Rechtmatigheid
De overheid moet handelen volgens het recht. Overheidsmacht moet gebaseerd
zijn op een wettelijke bevoegdheid. Rechtmatigheid betekent dus niet
automatisch rechtvaardigheid. Iets kan volgens de wet toegestaan zijn, terwijl
mensen het misschien niet eerlijk vinden.
De toenemende hoeveelheid juridische regels en procedures wordt ook
wel juridisering genoemd. Dit kan leiden tot meer rechtsbescherming, maar ook
tot meer voorzichtigheid en bureaucratie bij de overheid.
3. Doeltreffendheid
Doeltreffendheid = effectiviteit.
De vraag is: Heeft het beleid daadwerkelijk het gewenste doel bereikt?
Bijvoorbeeld: als de gemeente wil dat het aantal verkeersongelukken daalt, moet
je kijken of het beleid daadwerkelijk tot minder ongelukken leidt.
Doeltreffendheid zegt niet of een doel goed of moreel juist is. Dat is een
normatieve politieke vraag.
4. Doelmatigheid
Doelmatigheid = efficiëntie.
, De overheid moet proberen haar doelen met zo weinig mogelijk middelen te
bereiken. Doelmatigheid betekent echter niet simpelweg "zo goedkoop mogelijk".
Een goedkope oplossing kan namelijk minder effectief zijn.
5. Integriteit
Integriteit betekent dat bestuurders en ambtenaren handelen volgens geldende
morele normen en regels.
Denk bijvoorbeeld aan:
Corruptie;
Bevoordeling van vrienden of familie;
Fraude;
Belangenverstrengeling;
Misbruik van bevoegdheden;
Ongewenste giften;
Misbruik van informatie;
Discriminatie of intimidatie.
5. Publieke waarden botsen met elkaar
Een heel belangrijk tentamenpunt is dat publieke waarden niet altijd goed met
elkaar samengaan.
Bijvoorbeeld: De overheid wil een besluit rechtmatig nemen. Daarvoor zijn veel
regels en procedures nodig. Dat kan de rechtsbescherming vergroten, maar
tegelijkertijd kan het besluitvormingsproces minder snel en flexibel worden.
Of: De gemeente organiseert veel burgerparticipatie. Daardoor kunnen burgers
meer invloed krijgen, maar het kost ook meer tijd om tot een besluit te komen.
Of: De overheid wil beleid zo doelmatig mogelijk uitvoeren. Dan kan
standaardisatie efficiënt zijn. Maar standaardisatie kan botsen met responsiviteit,
omdat niet iedere burger dezelfde situatie heeft.
Je krijgt dus vaak afwegingen zoals:
rechtmatigheid ↔ flexibiliteit
doelmatigheid ↔ maatwerk
democratische participatie ↔ snelheid
stabiliteit ↔ innovatie
Er bestaat daarom geen perfecte manier van besturen. Bestuurders moeten
steeds verschillende publieke waarden tegen elkaar afwegen. Dit sluit direct aan
bij het idee van robuust bestuur.
6. Beleid en maatschappelijke sturing
Beleid is een doelgerichte poging van een bestuursorgaan om een
maatschappelijke toestand te beïnvloeden.
Een probleem ontstaat wanneer er een verschil bestaat tussen:
