Empirical Legal Studies
probleem 6
Leerdoelen
Welke handhavingstheorieën worden in de wetenschappelijke literatuur onderscheden en bevorderen de
strategieën voor de naleving?
Handhaving
Bij handhaving wordt vaak gedacht aan het opsporen (toezien) en sanctioneren van wetsovertredingen, een nauwe
opvatting van het begrip. Echter, een ruime opvatting van handhaving ziet handhaving als ‘het scala aan activiteiten
dat normconform gedrag bewerkstelligt.’ Ook bijvoorbeeld voorlichting over de regels of verplichtingen valt onder
deze ruime definitie van handhaving.
De begrippen handhavingsstijl en handhavingsstrategie worden vaak door elkaar gebruikt. Een
handhavingsstrategie gaat over de acties en tactische keuzes van de instantie en een handhavingsstijl beschrijft het
gedrag van inspecteurs in hun omgang met normadressaten.
Een handhavingsstrategie heeft betrekking op de keuzes van de handhavingsinstantie (bijvoorbeeld wie of wat
inspecteurs controleren, op welke handhavingsinstrumenten de nadruk ligt en welke handhavingsinspanningen de
instanties van hun inspecteurs verwachten) terwijl een handhavingsstijl betrekking heeft op het gedrag van
inspecteurs. De overheid kan, door handhaving, het nalevingsgedrag van burgers en bedrijven (proberen) te
beïnvloeden. In hun handhavingsbeleid kunnen overheidsinstanties vastleggen hoe zij regelnaleving willen bereiken.
Handhavingstheorieën en handhavingsstrategieën kunnen elkaar beïnvloeden en een concreet onderscheid kan niet
altijd gemaakt worden. Het verschil tussen handhavingsstijlen enerzijds en handhavingstheorieën en
handhavingsstrategieën anderzijds is dat de stijlen ook los kunnen worden gezien van de effectiviteit waarmee
naleving wordt bevorderd, terwijl handhavingstheorieën en handhavingsstrategieën daar onlosmakelijk mee zijn
verbonden.
Naleving
De overheid stelt regels vast en handhaaft deze om te zorgen dat burgers en bedrijven de regels naleven. Naleving
gaat over normconform gedrag. Burgers of bedrijven handelen dan volgens rechtsregels. Naleving van regels is niet
vanzelfsprekend. Toezichthouders proberen het gedrag van normadressaten (de doelgroep van de regels) te
beïnvloeden. Het is voor de overheid (en daarmee de toezichthouders) belangrijk om te weten welke elementen van
invloed zijn op het nalevingsgedrag van normadressaten zodat de handhaving hierbij kan aansluiten.
1. Afschrikking
Afschrikking, oftewel deterrence, is een handhavingstheorie die veronderstelt dat naleving bereikt kan worden door
burgers en bedrijven af te schrikken om regels te overtreden. De gedachte is dat ‘strenger zijn’ leidt tot (meer)
naleving. Afschrikking kan zowel generiek zijn, waarbij het idee is dat bestraffing van één persoon of bedrijf anderen
ervan zal weerhouden zich in te laten met soortgelijk verboden gedrag, als specifiek, waarbij bestraffing gericht is
om een specifiek individu of bedrijf ervan te weerhouden opnieuw de regels te overtreden.
Sancties kunnen zowel bestuursrechtelijk, strafrechtelijk als privaatrechtelijk zijn.
In het bestuursrecht leggen bestuursorganen sancties op. Bestuursrechtelijke sancties kunnen onderverdeeld
worden in herstelsancties en bestraffende sancties. Herstelsancties hebben als doel het geheel of gedeeltelijk
ongedaan te maken of beëindigen van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen
ervan. Bestraffende sancties hebben als doel de overtreder leed toe te voegen en zo te straffen.
In het strafrecht worden sancties opgelegd door de rechter, het Openbaar Ministerie (OM), de politie en bijzondere
opsporingsdiensten.
Bij privaatrechtelijke handhaving van publiekrecht gaat het om het gebruik maken van privaatrechtelijke
bevoegdheden. Overheden kunnen ook het privaatrecht gebruiken. Dat kan echter alleen als er geen
publiekrechtelijke weg open staat, wanneer dat wel het geval is moet die weg gevolgd worden.
, o Nadeel
Een nadeel van de afschrikkingstheorie is dat afschrikking contraproductief en inefficiënt kan zijn. Er is een risico op
meer dure en tijdrovende juridische procedures die het lastiger maken om samen te zoeken naar oplossingen. Het
te veel inzetten van zware handhavingsacties kan de legitimiteit verminderen doordat het burgers en bedrijven met
een goede wil en verantwoordelijkheidsgevoel (de intrinsieke motivatie) om de wet na te leven, ondermijnt. Ook kan
het voorkomen dat burgers of bedrijven pogingen ondernemen om inspecteurs te misleiden (ook wel ‘calculerend
gedrag’ genoemd).
Daarnaast kunnen sancties te licht zijn om af te schrikken, waardoor het idee kan ontstaan dat deze overtredingen
geoorloofd zijn. Aan de andere kant kunnen sancties zo zwaar zijn (bijvoorbeeld omdat deze worden afgestemd op
de meest ernstige gevallen) dat het buitenproportionele gevolgen heeft voor burgers of bedrijven.
De deterrence trap, oftewel de ‘afschrikkingsval’, is een bekende term. Coffee stelt dat de maximale betekenisvolle
boete die aan een bedrijf kan worden opgelegd noodzakelijkerwijs begrensd wordt door het vermogen van dit
bedrijf. Het zou voor een potentiële overtreder dus van geen enkel belang zijn of de dreigende boete €25.000 of
€25.000.000 bedraagt, als beide bedragen hoger zijn dan het vermogen van de potentiële overtreder.
Bij disproportioneel hoge sancties én een lage pakkans, kan het daarnaast voor de overtreder die wel gepakt wordt
extra oneerlijk voelen, de andere overtreders worden immers niet ‘gepakt’. Daarnaast kunnen onder toezicht
gestelden, bijvoorbeeld door te lobbyen, in verzet komen tegen zware sancties. Toezichthouders kunnen op deze
manier worden gedwongen tot een minder bestraffende aanpak.
o Naleving
De afschrikkingstheorie sluit aan bij de instrumentele nalevingsperspectief waarin de veronderstelling is dat burgers
en bedrijven geneigd zijn om de regels te overtreden als dit voor hen winst oplevert, bijvoorbeeld doordat de
extrinsieke motivatie wordt beïnvloed. Extrinsieke motivatie gaat over de motivatie van mensen die buiten hun
directe persoonlijke en sociale kaders worden gevormd. De motivatie om bepaald gedrag te vertonen of juist te laten
ligt bij extrinsieke motivatie bij een externe bron. Bij extrinsieke motivatie kunnen de meldingskans, de controlekans,
de detectiekans, selectiviteit, sanctiekans en sanctie-ernst een rol spelen.
De instrumentele benadering was lange tijd dominant in de literatuur en wordt daarom ook wel het ‘traditionele’
model genoemd. Volgens deze instrumentele benadering wordt naleving van regels vooral bepaald door voor- en
nadelen die individuen of bedrijven verwachten te ondervinden van het wel of niet naleven van de regel. De
gedachte is dat burgers en bedrijven aan de hand van een rationele afweging een keuze maken om zich wel of niet
aan regels te houden. Ze wegen de baten van regelovertreding af tegen de kosten. Burgers en bedrijven zijn op zoek
naar winstmaximalisatie en vertonen daarom calculerend gedrag.
o Onderzoek
Er is geen empirisch sluitend bewijs dat strenger straffen regelovertredend gedrag afschrikt; verschillende
onderzoeken laten gemengde resultaten zien en de effecten van sancties verschillen.
Van Rooij en Fine beschrijven de ‘punishment reflex’ waardoor mensen bestraffing ervaren als natuurlijk en intuïtief.
Goslinga en Denkers concluderen dat handhavingsinstrumenten met uitsluitend economische afschrikking tot doel,
niet altijd effectief zijn in het bereiken van regelnaleving. ‘Alternatieve handhavingsstrategieën, die zich richten op
persoonlijke en sociale normen en op het beperken van de mogelijkheden voor regelovertreding, liggen meer voor
de hand.’ Afschrikking zou alleen werken wanneer burgers en bedrijven calculerende motieven hebben.
Hoewel gemixte resultaten worden gevonden over het effect van afschrikking, zijn er wel een aantal conclusies te
trekken op basis van empirisch onderzoek. Zo is bijvoorbeeld wel duidelijk dat bestraffing alleen afschrikt als de straf
onvermijdelijk is, of althans door de mogelijke overtreder als onvermijdelijk wordt beschouwd. Vooral de
waarschijnlijkheid van de straf (certainty of punishment, ook wel sanctiekans) van invloed is op naleving. Deze is
meer van invloed op naleving dan de sanctieernst. Daarnaast laat empirisch onderzoek zien dat vooral de perceptie
van de sanctiekans en sanctie-ernst cruciaal zijn. Veel burgers of bedrijven hebben geen duidelijk idee van de
pakkans en sanctie-ernst. Om afschrikking te bereiken, is het daarom belangrijk om burgers en bedrijven op de
hoogte te brengen van de pakkans en sanctieernst.
probleem 6
Leerdoelen
Welke handhavingstheorieën worden in de wetenschappelijke literatuur onderscheden en bevorderen de
strategieën voor de naleving?
Handhaving
Bij handhaving wordt vaak gedacht aan het opsporen (toezien) en sanctioneren van wetsovertredingen, een nauwe
opvatting van het begrip. Echter, een ruime opvatting van handhaving ziet handhaving als ‘het scala aan activiteiten
dat normconform gedrag bewerkstelligt.’ Ook bijvoorbeeld voorlichting over de regels of verplichtingen valt onder
deze ruime definitie van handhaving.
De begrippen handhavingsstijl en handhavingsstrategie worden vaak door elkaar gebruikt. Een
handhavingsstrategie gaat over de acties en tactische keuzes van de instantie en een handhavingsstijl beschrijft het
gedrag van inspecteurs in hun omgang met normadressaten.
Een handhavingsstrategie heeft betrekking op de keuzes van de handhavingsinstantie (bijvoorbeeld wie of wat
inspecteurs controleren, op welke handhavingsinstrumenten de nadruk ligt en welke handhavingsinspanningen de
instanties van hun inspecteurs verwachten) terwijl een handhavingsstijl betrekking heeft op het gedrag van
inspecteurs. De overheid kan, door handhaving, het nalevingsgedrag van burgers en bedrijven (proberen) te
beïnvloeden. In hun handhavingsbeleid kunnen overheidsinstanties vastleggen hoe zij regelnaleving willen bereiken.
Handhavingstheorieën en handhavingsstrategieën kunnen elkaar beïnvloeden en een concreet onderscheid kan niet
altijd gemaakt worden. Het verschil tussen handhavingsstijlen enerzijds en handhavingstheorieën en
handhavingsstrategieën anderzijds is dat de stijlen ook los kunnen worden gezien van de effectiviteit waarmee
naleving wordt bevorderd, terwijl handhavingstheorieën en handhavingsstrategieën daar onlosmakelijk mee zijn
verbonden.
Naleving
De overheid stelt regels vast en handhaaft deze om te zorgen dat burgers en bedrijven de regels naleven. Naleving
gaat over normconform gedrag. Burgers of bedrijven handelen dan volgens rechtsregels. Naleving van regels is niet
vanzelfsprekend. Toezichthouders proberen het gedrag van normadressaten (de doelgroep van de regels) te
beïnvloeden. Het is voor de overheid (en daarmee de toezichthouders) belangrijk om te weten welke elementen van
invloed zijn op het nalevingsgedrag van normadressaten zodat de handhaving hierbij kan aansluiten.
1. Afschrikking
Afschrikking, oftewel deterrence, is een handhavingstheorie die veronderstelt dat naleving bereikt kan worden door
burgers en bedrijven af te schrikken om regels te overtreden. De gedachte is dat ‘strenger zijn’ leidt tot (meer)
naleving. Afschrikking kan zowel generiek zijn, waarbij het idee is dat bestraffing van één persoon of bedrijf anderen
ervan zal weerhouden zich in te laten met soortgelijk verboden gedrag, als specifiek, waarbij bestraffing gericht is
om een specifiek individu of bedrijf ervan te weerhouden opnieuw de regels te overtreden.
Sancties kunnen zowel bestuursrechtelijk, strafrechtelijk als privaatrechtelijk zijn.
In het bestuursrecht leggen bestuursorganen sancties op. Bestuursrechtelijke sancties kunnen onderverdeeld
worden in herstelsancties en bestraffende sancties. Herstelsancties hebben als doel het geheel of gedeeltelijk
ongedaan te maken of beëindigen van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen
ervan. Bestraffende sancties hebben als doel de overtreder leed toe te voegen en zo te straffen.
In het strafrecht worden sancties opgelegd door de rechter, het Openbaar Ministerie (OM), de politie en bijzondere
opsporingsdiensten.
Bij privaatrechtelijke handhaving van publiekrecht gaat het om het gebruik maken van privaatrechtelijke
bevoegdheden. Overheden kunnen ook het privaatrecht gebruiken. Dat kan echter alleen als er geen
publiekrechtelijke weg open staat, wanneer dat wel het geval is moet die weg gevolgd worden.
, o Nadeel
Een nadeel van de afschrikkingstheorie is dat afschrikking contraproductief en inefficiënt kan zijn. Er is een risico op
meer dure en tijdrovende juridische procedures die het lastiger maken om samen te zoeken naar oplossingen. Het
te veel inzetten van zware handhavingsacties kan de legitimiteit verminderen doordat het burgers en bedrijven met
een goede wil en verantwoordelijkheidsgevoel (de intrinsieke motivatie) om de wet na te leven, ondermijnt. Ook kan
het voorkomen dat burgers of bedrijven pogingen ondernemen om inspecteurs te misleiden (ook wel ‘calculerend
gedrag’ genoemd).
Daarnaast kunnen sancties te licht zijn om af te schrikken, waardoor het idee kan ontstaan dat deze overtredingen
geoorloofd zijn. Aan de andere kant kunnen sancties zo zwaar zijn (bijvoorbeeld omdat deze worden afgestemd op
de meest ernstige gevallen) dat het buitenproportionele gevolgen heeft voor burgers of bedrijven.
De deterrence trap, oftewel de ‘afschrikkingsval’, is een bekende term. Coffee stelt dat de maximale betekenisvolle
boete die aan een bedrijf kan worden opgelegd noodzakelijkerwijs begrensd wordt door het vermogen van dit
bedrijf. Het zou voor een potentiële overtreder dus van geen enkel belang zijn of de dreigende boete €25.000 of
€25.000.000 bedraagt, als beide bedragen hoger zijn dan het vermogen van de potentiële overtreder.
Bij disproportioneel hoge sancties én een lage pakkans, kan het daarnaast voor de overtreder die wel gepakt wordt
extra oneerlijk voelen, de andere overtreders worden immers niet ‘gepakt’. Daarnaast kunnen onder toezicht
gestelden, bijvoorbeeld door te lobbyen, in verzet komen tegen zware sancties. Toezichthouders kunnen op deze
manier worden gedwongen tot een minder bestraffende aanpak.
o Naleving
De afschrikkingstheorie sluit aan bij de instrumentele nalevingsperspectief waarin de veronderstelling is dat burgers
en bedrijven geneigd zijn om de regels te overtreden als dit voor hen winst oplevert, bijvoorbeeld doordat de
extrinsieke motivatie wordt beïnvloed. Extrinsieke motivatie gaat over de motivatie van mensen die buiten hun
directe persoonlijke en sociale kaders worden gevormd. De motivatie om bepaald gedrag te vertonen of juist te laten
ligt bij extrinsieke motivatie bij een externe bron. Bij extrinsieke motivatie kunnen de meldingskans, de controlekans,
de detectiekans, selectiviteit, sanctiekans en sanctie-ernst een rol spelen.
De instrumentele benadering was lange tijd dominant in de literatuur en wordt daarom ook wel het ‘traditionele’
model genoemd. Volgens deze instrumentele benadering wordt naleving van regels vooral bepaald door voor- en
nadelen die individuen of bedrijven verwachten te ondervinden van het wel of niet naleven van de regel. De
gedachte is dat burgers en bedrijven aan de hand van een rationele afweging een keuze maken om zich wel of niet
aan regels te houden. Ze wegen de baten van regelovertreding af tegen de kosten. Burgers en bedrijven zijn op zoek
naar winstmaximalisatie en vertonen daarom calculerend gedrag.
o Onderzoek
Er is geen empirisch sluitend bewijs dat strenger straffen regelovertredend gedrag afschrikt; verschillende
onderzoeken laten gemengde resultaten zien en de effecten van sancties verschillen.
Van Rooij en Fine beschrijven de ‘punishment reflex’ waardoor mensen bestraffing ervaren als natuurlijk en intuïtief.
Goslinga en Denkers concluderen dat handhavingsinstrumenten met uitsluitend economische afschrikking tot doel,
niet altijd effectief zijn in het bereiken van regelnaleving. ‘Alternatieve handhavingsstrategieën, die zich richten op
persoonlijke en sociale normen en op het beperken van de mogelijkheden voor regelovertreding, liggen meer voor
de hand.’ Afschrikking zou alleen werken wanneer burgers en bedrijven calculerende motieven hebben.
Hoewel gemixte resultaten worden gevonden over het effect van afschrikking, zijn er wel een aantal conclusies te
trekken op basis van empirisch onderzoek. Zo is bijvoorbeeld wel duidelijk dat bestraffing alleen afschrikt als de straf
onvermijdelijk is, of althans door de mogelijke overtreder als onvermijdelijk wordt beschouwd. Vooral de
waarschijnlijkheid van de straf (certainty of punishment, ook wel sanctiekans) van invloed is op naleving. Deze is
meer van invloed op naleving dan de sanctieernst. Daarnaast laat empirisch onderzoek zien dat vooral de perceptie
van de sanctiekans en sanctie-ernst cruciaal zijn. Veel burgers of bedrijven hebben geen duidelijk idee van de
pakkans en sanctie-ernst. Om afschrikking te bereiken, is het daarom belangrijk om burgers en bedrijven op de
hoogte te brengen van de pakkans en sanctieernst.
