Samenvatting bestuursrecht
Week 1
H1.2 Fundamentele beginselen en uitgangspunten
De rechtsstaat beschermt burgers tegen de overheid, niet de overheid tegen de burgers.
Houden de burgers zich niet aan het voor hen geldende strafrecht of bestuursrecht, dan kan
dat wel een bedreiging zijn voor de Nederlandse rechtsorde, maar niet voor de rechtsstaat.
Volkssoevereiniteit = de gedachte dat de grondslag van de overheidsmacht bij de burgers ligt.
Een staatsbestel dat deze gedachte als grondslag heeft, noemen we een democratie.
Machtenscheiding = om machtsmisbruik te voorkomen worden bevoegdheden verdeeld over
verschillende machten: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht.
- Wetgevende macht → normeren van het gedrag van overheid en burgers;
- Uitvoerende macht → voert besluiten van de wetgevende macht - de wetten - uit;
- Rechtsprekende macht → beschermt burgers tegen onrechtmatige handelingen van de
overheid, maar ook van andere burgers, en controleert daarmee ook of de uitvoerende
macht zich aan het recht houdt.
De uitvoerende macht berust niet bij één bestuursorgaan, maar is verdeeld over vele organen.
Op het niveau van de centrale overheid is de macht verdeeld tussen de regering, de
verschillende ministers en een aantal zelfstandige bestuursorganen. Verder is de macht
verdeeld over een keur aan bestuursorganen van lagere overheden, bijvoorbeeld de
gemeenteraad, het college van B&W en de burgemeester.
Verantwoordelijkheid = de belangrijkste bestuursorganen zijn direct of indirect
verantwoording verschuldigd aan een vertegenwoordigend lichaam. De ministers zijn
verantwoordelijkheid verschuldigd aan het parlement (ministeriële verantwoordelijkheid) etc.
Openbaarheid van bestuur = bestuursorganen zijn verplicht tegenover burgers een zekere
mate van openbaarheid te betrachten. Dat biedt voor de burgers mogelijkheden om het
bestuur enigszins te controleren en met behulp van de verkregen te beïnvloeden (WOO).
Legaliteitsbeginsel = overheidsoptreden en straffen moet gebaseerd zijn op de wet. Het
beschermt burgers tegen willekeur en machtsmisbruik van de overheid.
Voor veel handelingen van het bestuur bepaalt de Gw dat daarvoor wettelijke grondslag voor
nodig is.
Overheidsoptreden dat geen gestalte krijgt in geboden en verboden voor burgers, maar in het
verstrekken van (financiële) steun, zoals subsidies en uitkeringen (positief of presterend
overheidsoptreden) zou dan geen uitdrukkelijke machtiging van de wetgever behoeven. Dit
overheidsoptreden grijpt immers niet direct in rechten en vrijheden van burgers in, maar
vestigt juist financiële aanspraken van burgers jegens de overheid.
,Jurisprudentie onderstreept het legaliteitsbeginsel dat voor besluiten van bestuursorganen
waardoor eenzijdig belangen van burgers worden beïnvloed of bepaald, in het algemeen een
titel in het geschreven recht vereist is.
Specialiteitsbeginsel = de overheid moet het algemeen belang behartigen.
De overheid heeft geen ‘eigen’(private) belangen zoals de burger die juist wel heeft. De
overheid is er voor burgers en het is aan de burgers om via de gekozen vertegenwoordigende
lichamen uit te spreken welke algemene belangen door de overheid moeten worden behartigd
en welke bevoegdheden en rechten het bestuur daarvoor krijgt toegekend.
Zo beschouwd is er een directe verbinding tussen het legaliteitsbeginsel en het beginsel van
de democratie. De bevoegdheden en rechten worden specifiek omschreven en worden
toegekend door de realisering van specifieke doeleinden: zij zijn doelgebonden. Daarbij
speelt het specialiteitsbeginsel als uitwerking van het legaliteitsbeginsel een rol.
Het uitgangspunt dat het bestuur slechts doelgebonden specifieke bevoegdheden mag
uitoefenen die hem bij wettelijk voorschrift zijn toegekend, ligt ten grondslag aan drie
belangrijke bepalen van de Awb:
- In art. 1:2, tweede lid, Awb is voor bestuursorganen bepaald dat ‘de hun
toevertrouwde belangen als hun belangen [worden] beschouwd’. Daaruit blijkt dat een
bestuursorgaan geen ‘eigen’ belangen heeft en uitsluitend belangen heeft te behartigen
die het bestuursorgaan zijn toevertrouwd.
- In art. 3:3 Awb is het ‘verbod van détournement de pouvoir’ neergelegd: ‘Het
bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een
ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.’ Ook uit die bepaling volgt dat
de bevoegdheden met een speciaal doel worden toegekend: zij mogen niet worden
aangewend ter behartiging van ‘het’ algemeen belang, maar slechts ter behartiging
van het specifieke algemene belang met het oog waarop de bevoegdheid (en taak) aan
het bestuursorgaan wordt toegekend.
- In art. 3:4, eerste lid, Awb is bepaald dat voor zover bestuursorganen belangen mogen
afwegen, zij de ‘rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen’ moeten afwegen,
‘voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen
bevoegdheid een beperking voortvloeit’.
Art. 3:3. Awb bepaalt dus wat níét in de weegschaal mág worden gelegd, art 3:4, eerste lid,
Awb bepaalt wat wél in de weegschaal móét worden gelegd.
Rechtszekerheidsbeginsel = eist dat wetten en overheidshandelingen duidelijk, voorzienbaar
en consistent zijn. Het beschermt burgers en bedrijven tegen willekeur, zodat zij vooraf exact
weten wat hun rechten en plichten zijn en wat de juridische gevolgen van hun handelingen
zijn.
Formele rechtszekerheidsbeginsel = ziet op een duidelijke begrenzing van de
bestuursbevoegdheid en op ondubbelzinnigheid in de bepaling van de rechtspositie van de
burger. Wetgeving moet duidelijk geformuleerd en niet voor tweeërlei uitleg vatbaar zijn.
,Materiële rechtszekerheidsbeginsel = houdt in dat het geldende recht ook werkelijk
toepassing vindt en voorts dat besluiten in beginsel niet met terugwerkende kracht aan
burgers mogen worden tegengeworpen.
Gelijkheidsbeginsel = stelt dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Het vormt
de kern van de rechtsstaat en beschermt burgers tegen willekeur en discriminatie.
Door art. 120 Gw is toetsing van wetten in formele zin aan de Gw, en dus ook art. 1 Gw, niet
toegestaan. Daarom wordt in de praktijk door burgers veelvuldig beroep gedaan op
verdragsbepalingen inzake gelijkheid, waaraan door art. 94 Gw wel kan worden getoetst.
Gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld, ongelijke gevallen ongelijk naar de mate
van verschil, zei Aristoteles al.
Een bestuursorgaan moet inzicht kunnen geven in de beslissingscriteria die het in het
algemeen bij de uitoefening van zijn bevoegdheid hanteert. Het zal algemene criteria moeten
ontwikkelen voor een stelselmatig gebruik van zijn bevoegdheid. Een bestuursorgaan zal
vervolgens ook moeten kunnen aantonen dat het die algemene criteria consistent en
consequent toepast.
H3 Verlening van een publiekrechtelijke bestuursbevoegdheid
H3.1 Inleiding
Het verschil tussen attributie en delegatie is dat met attributie een bevoegdheid in het leven
wordt geroepen, terwijl delegatie het overdragen inhoudt van een al bestaande bevoegdheid
van een bestuursorgaan aan een ander bestuursorgaan, dat deze bevoegdheid op eigen naam
en onder eigen verantwoordelijkheid gaat uitoefenen.
Attributie ligt altijd aan de basis van de uitoefening van een bestuursbevoegdheid en gaat dus
ook altijd vooraf aan een eventuele delegatie van bestuursbevoegdheden. De overeenkomst
tussen beide rechtsfiguren is dat ze beide een ‘eigen’ bevoegdheid opleveren.
Mandaat daarentegen onderscheidt zich zowel van attributie als van delegatie doordat het
geen ‘eigen’ bevoegdheid oplevert, maar slechts de machtiging inhoudt om namens het
bevoegde bestuursorgaan een bevoegdheid uit te oefenen.
H3.2 Grondslag voor een publiekrechtelijke bestuursbevoegdheid
Een publiekrechtelijke bevoegdheid wordt in beginsel aan een bestuursorgaan toegekend bij
wettelijk voorschrift.
Door noodrecht kan van het legaliteitsbeginsel worden afgeweken. Dit wordt ingesteld omdat
zonder het wettige overheidsgezag niet kan functioneren, terwijl er dringende algemene
belangen zijn die moeten worden beschermd. Hierbij kan het bestuursorgaan juridisch
geldende besluiten kunnen nemen, waarbij het zich op noodrecht en dus op een ongeschreven
rechtsgrondslag zou moeten beroepen.
, H3.3 Attributie
Attributie = het scheppen van een nieuwe bevoegdheid.
In tegenstelling tot de rechtsfiguren delegatie en mandaat is attributie niet in de Awb
gedefinieerd. Dit is te verklaren omdat attributie van een bevoegdheid - gelet op het
legaliteitsbeginsel - op een wettelijk voorschrift gebaseerd dient te zijn. Dit betekent dat
alleen organen die met wetgevende bevoegdheid bekleed zijn, bevoegdheden kunnen
attribueren.
Soms worden bevoegdheden geattribueerd aan ambtenaren. Dit heeft een van de volgende
redenen:
1. Vanwege het grote aantal te nemen besluiten (zoals bij het opleggen van
belastingsaanslagen); het is dan niet realistisch te veronderstellen dat één
bestuursorgaan (de minister) die besluiten zelf zal of kan nemen;
2. Vanwege de voor het het nemen van een beschikking vereiste vaktechnische
deskundigheid, waarvan iedere burger begrijpt dat het ‘eigenlijke’ bestuursorgan
die niet bezit. Dan ligt het voor de hand de bevoegdheid rechtstreeks aan een
ambtenaar te attribueren (zoals bij de bevoegdheid tot het opleggen van
belastingsaanslagen);
3. Vanwege de praktische noodzaak om terstond op te kunnen treden; dat is
bijvoorbeeld het geval als aan een weggebruiker in het belang van de veiligheid
van het verkeer een bevel, zoals een rijverbod, wordt gegeven op grond van de
WVW 1994. Het is niet goed denkbaar dat zo’n bevoegdheid aan een ander dan de
(opsporings)ambtenaar zelf zou toekomen.
Omdat attributie een exclusieve bevoegdheid impliceert, is de ambtenaar aan wie een
bevoegdheid geattribueerd wordt, ook het bevoegde orgaan om te beslissen op een
bezwaarschrift tegen een door hem genomen besluit.
Het probleem hierbij is dat enerzijds een geattribueerde ambtenaar een eigen, exclusieve
bevoegdheid heeft en anderzijds hij ondergeschikt blijft aan het onder verantwoordelijkheid
van het bestuursorgaan waarvan hij werkzaam is.
Week 1
H1.2 Fundamentele beginselen en uitgangspunten
De rechtsstaat beschermt burgers tegen de overheid, niet de overheid tegen de burgers.
Houden de burgers zich niet aan het voor hen geldende strafrecht of bestuursrecht, dan kan
dat wel een bedreiging zijn voor de Nederlandse rechtsorde, maar niet voor de rechtsstaat.
Volkssoevereiniteit = de gedachte dat de grondslag van de overheidsmacht bij de burgers ligt.
Een staatsbestel dat deze gedachte als grondslag heeft, noemen we een democratie.
Machtenscheiding = om machtsmisbruik te voorkomen worden bevoegdheden verdeeld over
verschillende machten: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht.
- Wetgevende macht → normeren van het gedrag van overheid en burgers;
- Uitvoerende macht → voert besluiten van de wetgevende macht - de wetten - uit;
- Rechtsprekende macht → beschermt burgers tegen onrechtmatige handelingen van de
overheid, maar ook van andere burgers, en controleert daarmee ook of de uitvoerende
macht zich aan het recht houdt.
De uitvoerende macht berust niet bij één bestuursorgaan, maar is verdeeld over vele organen.
Op het niveau van de centrale overheid is de macht verdeeld tussen de regering, de
verschillende ministers en een aantal zelfstandige bestuursorganen. Verder is de macht
verdeeld over een keur aan bestuursorganen van lagere overheden, bijvoorbeeld de
gemeenteraad, het college van B&W en de burgemeester.
Verantwoordelijkheid = de belangrijkste bestuursorganen zijn direct of indirect
verantwoording verschuldigd aan een vertegenwoordigend lichaam. De ministers zijn
verantwoordelijkheid verschuldigd aan het parlement (ministeriële verantwoordelijkheid) etc.
Openbaarheid van bestuur = bestuursorganen zijn verplicht tegenover burgers een zekere
mate van openbaarheid te betrachten. Dat biedt voor de burgers mogelijkheden om het
bestuur enigszins te controleren en met behulp van de verkregen te beïnvloeden (WOO).
Legaliteitsbeginsel = overheidsoptreden en straffen moet gebaseerd zijn op de wet. Het
beschermt burgers tegen willekeur en machtsmisbruik van de overheid.
Voor veel handelingen van het bestuur bepaalt de Gw dat daarvoor wettelijke grondslag voor
nodig is.
Overheidsoptreden dat geen gestalte krijgt in geboden en verboden voor burgers, maar in het
verstrekken van (financiële) steun, zoals subsidies en uitkeringen (positief of presterend
overheidsoptreden) zou dan geen uitdrukkelijke machtiging van de wetgever behoeven. Dit
overheidsoptreden grijpt immers niet direct in rechten en vrijheden van burgers in, maar
vestigt juist financiële aanspraken van burgers jegens de overheid.
,Jurisprudentie onderstreept het legaliteitsbeginsel dat voor besluiten van bestuursorganen
waardoor eenzijdig belangen van burgers worden beïnvloed of bepaald, in het algemeen een
titel in het geschreven recht vereist is.
Specialiteitsbeginsel = de overheid moet het algemeen belang behartigen.
De overheid heeft geen ‘eigen’(private) belangen zoals de burger die juist wel heeft. De
overheid is er voor burgers en het is aan de burgers om via de gekozen vertegenwoordigende
lichamen uit te spreken welke algemene belangen door de overheid moeten worden behartigd
en welke bevoegdheden en rechten het bestuur daarvoor krijgt toegekend.
Zo beschouwd is er een directe verbinding tussen het legaliteitsbeginsel en het beginsel van
de democratie. De bevoegdheden en rechten worden specifiek omschreven en worden
toegekend door de realisering van specifieke doeleinden: zij zijn doelgebonden. Daarbij
speelt het specialiteitsbeginsel als uitwerking van het legaliteitsbeginsel een rol.
Het uitgangspunt dat het bestuur slechts doelgebonden specifieke bevoegdheden mag
uitoefenen die hem bij wettelijk voorschrift zijn toegekend, ligt ten grondslag aan drie
belangrijke bepalen van de Awb:
- In art. 1:2, tweede lid, Awb is voor bestuursorganen bepaald dat ‘de hun
toevertrouwde belangen als hun belangen [worden] beschouwd’. Daaruit blijkt dat een
bestuursorgaan geen ‘eigen’ belangen heeft en uitsluitend belangen heeft te behartigen
die het bestuursorgaan zijn toevertrouwd.
- In art. 3:3 Awb is het ‘verbod van détournement de pouvoir’ neergelegd: ‘Het
bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een
ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.’ Ook uit die bepaling volgt dat
de bevoegdheden met een speciaal doel worden toegekend: zij mogen niet worden
aangewend ter behartiging van ‘het’ algemeen belang, maar slechts ter behartiging
van het specifieke algemene belang met het oog waarop de bevoegdheid (en taak) aan
het bestuursorgaan wordt toegekend.
- In art. 3:4, eerste lid, Awb is bepaald dat voor zover bestuursorganen belangen mogen
afwegen, zij de ‘rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen’ moeten afwegen,
‘voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen
bevoegdheid een beperking voortvloeit’.
Art. 3:3. Awb bepaalt dus wat níét in de weegschaal mág worden gelegd, art 3:4, eerste lid,
Awb bepaalt wat wél in de weegschaal móét worden gelegd.
Rechtszekerheidsbeginsel = eist dat wetten en overheidshandelingen duidelijk, voorzienbaar
en consistent zijn. Het beschermt burgers en bedrijven tegen willekeur, zodat zij vooraf exact
weten wat hun rechten en plichten zijn en wat de juridische gevolgen van hun handelingen
zijn.
Formele rechtszekerheidsbeginsel = ziet op een duidelijke begrenzing van de
bestuursbevoegdheid en op ondubbelzinnigheid in de bepaling van de rechtspositie van de
burger. Wetgeving moet duidelijk geformuleerd en niet voor tweeërlei uitleg vatbaar zijn.
,Materiële rechtszekerheidsbeginsel = houdt in dat het geldende recht ook werkelijk
toepassing vindt en voorts dat besluiten in beginsel niet met terugwerkende kracht aan
burgers mogen worden tegengeworpen.
Gelijkheidsbeginsel = stelt dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Het vormt
de kern van de rechtsstaat en beschermt burgers tegen willekeur en discriminatie.
Door art. 120 Gw is toetsing van wetten in formele zin aan de Gw, en dus ook art. 1 Gw, niet
toegestaan. Daarom wordt in de praktijk door burgers veelvuldig beroep gedaan op
verdragsbepalingen inzake gelijkheid, waaraan door art. 94 Gw wel kan worden getoetst.
Gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld, ongelijke gevallen ongelijk naar de mate
van verschil, zei Aristoteles al.
Een bestuursorgaan moet inzicht kunnen geven in de beslissingscriteria die het in het
algemeen bij de uitoefening van zijn bevoegdheid hanteert. Het zal algemene criteria moeten
ontwikkelen voor een stelselmatig gebruik van zijn bevoegdheid. Een bestuursorgaan zal
vervolgens ook moeten kunnen aantonen dat het die algemene criteria consistent en
consequent toepast.
H3 Verlening van een publiekrechtelijke bestuursbevoegdheid
H3.1 Inleiding
Het verschil tussen attributie en delegatie is dat met attributie een bevoegdheid in het leven
wordt geroepen, terwijl delegatie het overdragen inhoudt van een al bestaande bevoegdheid
van een bestuursorgaan aan een ander bestuursorgaan, dat deze bevoegdheid op eigen naam
en onder eigen verantwoordelijkheid gaat uitoefenen.
Attributie ligt altijd aan de basis van de uitoefening van een bestuursbevoegdheid en gaat dus
ook altijd vooraf aan een eventuele delegatie van bestuursbevoegdheden. De overeenkomst
tussen beide rechtsfiguren is dat ze beide een ‘eigen’ bevoegdheid opleveren.
Mandaat daarentegen onderscheidt zich zowel van attributie als van delegatie doordat het
geen ‘eigen’ bevoegdheid oplevert, maar slechts de machtiging inhoudt om namens het
bevoegde bestuursorgaan een bevoegdheid uit te oefenen.
H3.2 Grondslag voor een publiekrechtelijke bestuursbevoegdheid
Een publiekrechtelijke bevoegdheid wordt in beginsel aan een bestuursorgaan toegekend bij
wettelijk voorschrift.
Door noodrecht kan van het legaliteitsbeginsel worden afgeweken. Dit wordt ingesteld omdat
zonder het wettige overheidsgezag niet kan functioneren, terwijl er dringende algemene
belangen zijn die moeten worden beschermd. Hierbij kan het bestuursorgaan juridisch
geldende besluiten kunnen nemen, waarbij het zich op noodrecht en dus op een ongeschreven
rechtsgrondslag zou moeten beroepen.
, H3.3 Attributie
Attributie = het scheppen van een nieuwe bevoegdheid.
In tegenstelling tot de rechtsfiguren delegatie en mandaat is attributie niet in de Awb
gedefinieerd. Dit is te verklaren omdat attributie van een bevoegdheid - gelet op het
legaliteitsbeginsel - op een wettelijk voorschrift gebaseerd dient te zijn. Dit betekent dat
alleen organen die met wetgevende bevoegdheid bekleed zijn, bevoegdheden kunnen
attribueren.
Soms worden bevoegdheden geattribueerd aan ambtenaren. Dit heeft een van de volgende
redenen:
1. Vanwege het grote aantal te nemen besluiten (zoals bij het opleggen van
belastingsaanslagen); het is dan niet realistisch te veronderstellen dat één
bestuursorgaan (de minister) die besluiten zelf zal of kan nemen;
2. Vanwege de voor het het nemen van een beschikking vereiste vaktechnische
deskundigheid, waarvan iedere burger begrijpt dat het ‘eigenlijke’ bestuursorgan
die niet bezit. Dan ligt het voor de hand de bevoegdheid rechtstreeks aan een
ambtenaar te attribueren (zoals bij de bevoegdheid tot het opleggen van
belastingsaanslagen);
3. Vanwege de praktische noodzaak om terstond op te kunnen treden; dat is
bijvoorbeeld het geval als aan een weggebruiker in het belang van de veiligheid
van het verkeer een bevel, zoals een rijverbod, wordt gegeven op grond van de
WVW 1994. Het is niet goed denkbaar dat zo’n bevoegdheid aan een ander dan de
(opsporings)ambtenaar zelf zou toekomen.
Omdat attributie een exclusieve bevoegdheid impliceert, is de ambtenaar aan wie een
bevoegdheid geattribueerd wordt, ook het bevoegde orgaan om te beslissen op een
bezwaarschrift tegen een door hem genomen besluit.
Het probleem hierbij is dat enerzijds een geattribueerde ambtenaar een eigen, exclusieve
bevoegdheid heeft en anderzijds hij ondergeschikt blijft aan het onder verantwoordelijkheid
van het bestuursorgaan waarvan hij werkzaam is.
